最高行政法院(含改制前行政法院)94年度判字第01932號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 94年度判字第01932號

上訴人

經濟部貿易調查委員會

代表人

何美玥

（送達代收人 丙○○被 上訴 人　臺灣區鋼線鋼纜工業同業公會代　表　人　甲○○被 上訴 人　佳大世界股份有限公司代　表　人　甲○○被 上訴 人　友力工業股份有限公司代　表　人　乙○○上3人共同訴訟代理人　吳綏宇律師

上列當事人間因反傾銷稅事件，上訴人對於中華民國92年6月10日臺北高等行政法院91年度訴字第1138號判決，提起上訴。本院判決如下：

主文

理由

壹、本件上訴人主張：（一）、依據行政程序法第92條第1項行政處分之定義可知，倘行政機關之行為，未對外發生法律效果者，均應排除於行政處分之外。次依行政法院62年裁字第41號裁定意旨，對人民之請求有准駁之意思表示為行政處分，反之，則為觀念通知。就本反傾銷案件觀之，因申請人之目的無非係對自印尼進口預力鋼絞線課徵反傾銷稅暨臨時課徵反傾銷稅，故對人民之請求有所准駁之行為應屬「審議課徵反傾銷稅與否之決定」，而上訴人之產業損害認定，尚未對課徵反傾銷稅與否做實質決定，從而應無對外直接發生法律效果可言，於行政法上自應評價為觀念通知。此觀之行政院訴願審議委員會於民國（下同）91年10月14日就卜特蘭水泥及熟料反傾銷案之訴願決定書及原審91年訴字41號反傾銷事件之判決均可資參考。再者，行為時平衡稅及反傾銷稅課徵實施辦法（下稱課徵辦法）第3條、第9條、第10條及第13條係規定財政部及經濟部分工辦理反傾銷案件之調查程序，係經濟部將產業損害認定通知財政部，財政部審議作出「發生具體的法律效果」之課徵反傾銷稅與否之決定。顯見產業損害認定非如原判決書指陳「在課徵辦法已明定其為獨立之處分」，且原判決既認其為獨立處分，自僅須就此處分作判決，卻又指陳經濟部產業損害認定與財政部據以作成之處分屬多階段處分，顯屬自相矛盾。又財政部既依課徵辦法移請經濟部進行產業損害調查及認定，自可依法函請經濟部依行政法院之判決再行調查，經濟部自當依法重新調查，此係行政機關各依職掌分工負責，無法以非上級機關而規避之，此相同見解亦見於高等行政法院91年訴字41號反傾銷事件之判決意旨。此外，倘若原判決指陳產業損害認定為行政處分，則當上訴人完成產業損害初步肯定認定後，財政部正進行傾銷初步調查，案件尚未終結，當事人或利害關係人即可循求司法救濟，其後果將是反傾銷案件，在尚未為課稅與否之行政處分前，當事人或利害關係人即可分就反傾銷各階段行政行為提起救濟，如此一來，將可能導致是否課徵反傾銷稅之行政處分尚未確定前，而行政機關業已面臨行政救濟之窘境，抑或是行政機關之決定與司法機關見解歧異之矛盾情形。

（二）、依課徵辦法第26條之規定，法規賦予上訴人之權限，係依各項經濟因素之「趨勢」，綜合評價涉案產品對國內產業有無損害。質言之，產業損害調查認定考量之因素，並不以單一因素作為產業損害認定唯一或決定性之基礎，更非某一年與另一年之點與點的比較，而係綜合評估各項經濟因素所顯示之整體面「趨勢」，體現於調查報告中，即為綜合評估之陳述以及各經濟趨勢圖。是以歷年來反傾銷損害調查案件除以年資料為評估基礎外，倘有資料係不足年，均與最近一年之同期數據作比較，其目的乃藉由繪製86年至90年上半年資料，呈現自然連貫而不中斷曲線圖之各項趨勢圖，以臻綜合觀察整體趨勢，完整陳述整體數據資料。此非但為我國行之有年之實務，亦為國際慣例而為各國所採行。若如原判決所陳「以89年下半年與88年下半年作比較．．．」之逐年下半年資料為評估基礎，不僅因棄置上半年資料致認定事實錯誤，亦已違背法律規定之應綜合評估各項經濟因素之「趨勢」。又各項經濟數據分析所稱之先減後增或先增後減，實係上訴人產業損害調查報告中各項統計資料之「增減率」陳述，亦僅作為協助認定產業損害之觀察方法之一。惟實際上，真正據以得知產業有無實質損害或實質損害之虞的心證，係記載於綜合評估。然而，原審審理期間，未對產業損害調查認定得心證之理由予以斟酌，亦未充分行使闡明權，誤將攻防之重點置於各項統計資料之增減率陳述，導致原審對於上訴人均未置疑之數據增減陳述，誤解為產業損害認定得心證之主要理由。惟誠如前述，課徵辦法規定產業損害調查應綜合評估各項經濟因素所顯示之整體面「趨勢」，並非以某年與另一年之「點」的比較即作出認定。是以，上訴人除為完整呈現資料而為前項所述之增減率之陳述外，另為觀察整體趨勢而於綜合評估敍明產業損害調查認定得心證之理由。若非如是，不特違反課徵辦法之規定，亦牴觸WTO反傾銷協定之相關規定。上訴人於原審準備程序、言詞辯論程序之庭訊，以及答辯狀一再提及。然原審未斟酌全辯論意旨及誤解課徵辦法第26條明定之調查方法及評估規定，其判決論證有誤，顯有錯誤。（三）、按WTO各主要會員之司法機關審查行政機關反傾銷案件之調查認定時，除有違法之事實外，多尊重行政機關之決定。歐盟行政法院判例即認除違反必要遵守之調查程序、違反相關適用法令之規定或濫用行政調查職權外，對於行政機關遵守法定之調查方式，並經專家、學者依其專業素養討論形成之認定，均予尊重。況原案及91年度訴字第41號等2件為我國目前僅有之反傾銷行政訴訟案之判決，均肯認產業損害認定應容許行政機關有一定程度之判斷餘地。本案如認上訴人產業損害認定理由不備之原判決應予廢棄，並發回原高等行政法院重為判決，則高等行政法院亦僅剩上訴人產業損害認定之判斷有無不當得予審究。高等行政法院勢須依其原見解尊重上訴人之判斷餘地而駁回被上訴人第一審之訴。是以，應可依行政訴訟法第259條第1項第1款之規定，逕為「被上訴人第一審之訴駁回」之判決，實無需曠日費時僅撤銷原審判決發回重審，而俟原高等行政法院作出此判決。又上訴人遵循課徵辦法WTO反傾銷協定等相關規範，進行產業損害調查，惟因反傾銷稅案件具有高度經濟、法律、貿易等複雜性問題，是以難免產生因適用法律者之不同，而有仁智之見。故為確保客觀公正，上訴人即由學者專家、各主管機關代表組成之委員會，以合議制方式進行認定。而評估各項因素時，因傾銷前後各年狀況均有不同，上訴人均經委員多方討論形成共識後，作成本案涉案產品對國內產業無損害之判斷，被上訴人起訴之意見委員會議實已斟酌過，非得謂產業損害認定即有瑕疵。原判決謂產業損害認定有瑕疵，顯有取代專業判斷之嫌，甚至將導致行政機關無法適用課徵辦法第26條之後果。是以原判決除適用法規不當失所依附，應予廢棄外，鈞院亦得以上述理由及原判決肯認尊重上訴人判斷餘地之看法，逕自判決駁回被上訴人在原審之訴。

貳、被上訴人未提出上訴答辯狀。被上訴人佳大世界股份有限公司之代表人為變更為甲○○，由其承受訴訟。

參、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）、程序部分：依課徵辦法第3條、第9條、第10條及第13條等規定，上訴人貿委（90）調字第09000034930號函，通知被上訴人及財政部等，指涉案國印尼進口產品未對國內產業造成實質損害，亦無實質損害之虞一節，顯係其法定職權所作之行政處分，此項行政處分，在課徵辦法已明定其為獨立之處分，並已通知被上訴人等，其與財政部所作91年1月24日臺財關字第0910550044號函通知被上訴人等終止調查並予結案之行政處分，雖屬多階段行政處分，惟均屬具有法效性之行政處分。倘不認其為具法效性之行政處分，則行政法院縱認該處分具有瑕疵，亦僅得撤銷財政部之行政處分，而不得撤銷上訴人之處分，其結果行政法院判決之效力將不及上訴人之原處分，而財政部又非上訴人之上級機關，亦不能命令上訴人按行政法院判決意旨為適法之調查，其結果將使產業調查進入進退兩難之窘境。此種多階段行政處分，彼此均具法效性，前行政法院（現改制為最高行政法院）60年度判字第629號判決，即認具法效性之多階段行政處分，應為實體之判決，從而，上訴人貿委（90）調字第09000034930號函認定涉案國印尼進口產品未對國內產業造成實質損害，亦無實質損害之虞，應屬具法效性之行政處分，被上訴人得對之提起撤銷之訴，合先敍明。次查本件被上訴人友力工業股份有限公司及佳大世界股份有限公司（下稱友力公司及佳大世界公司）雖非原申請財政部對涉案國印尼課徵平衡稅或反傾銷稅之人，亦非訴願人，惟渠等係生產預力鋼絞線之工廠，此為上訴人所不爭，則被上訴人友力公司及佳大世界公司顯係利害關係人，依行政訴訟法第4條之規定，渠等認原處分損害其權利或法律上之利益，併案提起本件撤銷訴訟，於法並無不合，應予准許。再查財政部作成終止調查並予結案之決定，係經上訴人舉辦聽證程序後所作成，依行政程序法第109條規定，本件得免除訴願程序，被上訴人等逕行提起本件訴訟，其訴合法。（二）、實體部分：查行為時關稅法第46條之1 第1項及第46條之2第1項規定所稱之「重大損害或有重大損害之虞」，與所謂「實質損害或有實質損害之虞」意義相同。是本件上訴人之損害調查報告認定對我國產業有無造成實質損害或有實質損害之虞，即是在於認定是否構成關稅法第46條之1第1項之「重大損害或有重大損害之虞」。次按關稅法第46條之1第1項規定所稱之「致危害」中華民國產業，及第40條之2第1項對中華民國產業造成「重大損害」（實質損害）或「有重大損害之虞」（有實質損害之虞），係「不確定法律概念」，鑒於作此有無構成「重大損害」（實質損害）或「有重大損害之虞」（有實質損害之虞）認定之上訴人，係由相關主管機關之正副首長及一半以上之對產業、經貿、財稅或法律等富有研究與經驗之學者、專家組成之合議制機關（見經濟部貿易調查委員會組織規程第5條），且行為時課徵辦法第26條規定中「國內同類貨物市價所受之影響」及「對國內有關產業之影響：包括各該產業下列經濟因素所顯示之趨勢」，屬於有待價值認定之不確定法律概念。另「有實質損害之虞」，涉及對未來之「預測」。因而在認定有關進口貨物傾銷有無危害中華民國產業，即對中華民國產業有無造成「重大損害」（實質損害）或「有重大損害之虞」（有實質損害之虞）時，應容許行政機關有一定程度之判斷餘地。惟即使在行政機關之判斷餘地範圍內，行政法院仍得審查其認定事實有無錯誤、有無遵守相關之程序規定及有無遵守一般之評價標準，包括有無事實認定方法矛盾、理由不備及評價基礎不足。查上訴人之損害調查報告係以88年至89年第3季止作為觀察傾銷對國內產業影響之期間，以檢視是否有合理跡象顯示國內產業遭受損害。最後調查因資料涵蓋期間延伸，得以考量前節所述長期合約交貨期間之時間遞延特性，而改以89年及90年前2季作為觀察傾銷對國內產業影響之期間，以更適切呈現涉案傾銷對國內產業之影響。是上訴人在作本件產業損害調查時，確實有考慮系爭貨品預力鋼絞線交貨在時間上之遞延性（以下稱遞延效果），被上訴人指上訴人於調查時未使用到遞延效果之觀念，並不可採。上訴人並以此遞延效果作為在損害最後調查報告中，評估有無對國內產業造成實質損害或有實質損害之虞之基礎，並以89年前2季與90年前2季相較，作為傾銷後對國內產業之影響。惟查行為時課徵辦法第26條規定，進口貨物因傾銷致危害中華民國產業之認定，主管機關應調查各經濟因素所顯示之趨勢對國內產業之影響。所謂經濟因素所顯示之趨勢，係指經濟因素之變化已持續經過一段合理之期間，具備結構性改變之特質，若係特定時點所觀察之短期變化，不能稱之為趨勢。損害是一個相對的概念，必須透過「傾銷發生前」與「傾銷發生後」之比較始可得知傾銷對國內產業造成之影響。依ＷＴＯ反傾銷專案小組之建議，損害判斷之資料蒐集期間通常至少應涵蓋3年，被上訴人主張上訴人於歷來案件之行政慣例亦係以3年為調查期間，上訴人對此並未爭執，從而，評估進口貨物因傾銷致危害中華民國產業自應觀察3年之變化情形，以為產業損害之趨勢分析，較為適當。上訴人調查報告之「伍、綜合評估」雖有記載涉案期間進口價格先跌後漲、﹙國產品﹚生產設備利用率先減後增、（國產品）存貨量先增後減、（國產品）市場占有率先減後增等國內產業數據，進而作出「由此可見，國內產業狀況未達實質損害之程度」之結論；然上訴人在各項經濟數據分析所謂後「增」或後「減」，並非以同一之87年作為比較基準，而是以傾銷發生後「晚期」（即90年前2季）之產業狀況與傾銷後之「早期」（即89年前2季）狀況加以比較，似有違反論理法則而為方法論上之瑕疵，亦與其所稱「並就涵蓋傾銷進口發生前及發生後之長期趨勢變化加以審酌」有所不符。次查上開調查報告以89年前2季與90年前2季國內產業經濟因素好轉，認為國內產業未受損害一節，因二者間之差異屬短期之變化，自不足以作為趨勢分析之基礎。依ＷＴＯ反傾銷協定第3．4條規定，主管機關審查傾銷進口對國內產業之影響，必須就所有相關經濟因素綜合評估，其中一項或數項指標不必然得作為決定性指標。從上訴人之初步調查報告「伍、綜合評估」及調查報告附表之數據可知，若長期地比較87年至90年之產業經濟狀況，傾銷行為對國內產業造成的損害，與僅以89年上半與90年上半2個傾銷後短期之情況，即會有不同之結論。上訴人僅以傾銷後短期之（即90年前2季）國內產業經濟因素好轉，作為認定國內產業未受損害，尚有未洽。據上所述，上訴人之調查報告認定本件系爭貨物之傾銷，對國內產業未造成實質損害，其有以平均2年為遞延效果發生時間為評估基礎之認定方法，未實質說明為何捨棄89年下半年與88年下半年作比較，而以90年前半年與89年前半年作比較，尚屬理由不備，從而，財政部據以否准被上訴人臺灣區鋼線鋼纜工業同業公會課徵反傾稅之請求，亦已失所附麗。惟系爭貨物進口傾銷，是否對國內產業造成實質損害或有損害之虞，係涉及上訴人之判斷餘地，原審不得自為認定，因此，本件系爭貨物進口傾銷，對國內產業是否造成實質損害或有損害之虞，尚不得而知，即使上訴人作成系爭貨物進口傾銷，對國內產業造成實質損害或有損害之虞之認定，依課徵辦法第13條第2項規定（現行課徵辦法第16條），仍應由財政部交其關稅稅率委員會審議決議是否課徵反傾銷稅。是本件應予撤銷並發回，由上訴人及財政部，按相關法令規定依本判決之法律見解，再行調查有無危害國內產業後，由財政部對被上訴人臺灣區鋼線鋼纜工業同業公會之本件申請課徵反傾銷稅作成適法處分。

肆、本院查：（一）被上訴人臺灣區鋼線鋼纜工業同業公會（下稱鋼線鋼纜公會）於90年7月25日向財政部申請對自印尼進口之預力鋼絞線課徵反傾銷稅暨臨時課徵反傾銷稅。財政部於90年9月19日決議就本案進行調查，並於同年月27日函請經濟部進行本案產業損害初步調查。上訴人乃於90年10月22日舉行聽證程序，並於90年12月4日就本案產業損害初步調查結果進行審議，通過系爭進口貨品未對國內產業造成實質損害，亦無損害之虞，並於同年12月7日將調查結果通知財政部，財政部於91年1月24日通知被上訴人本案依據課徵辦法第12條之規定予以結案，即決定不對系爭進口貨品課徵反傾銷稅，被上訴人鋼線鋼纜公會不服，乃與國內生產同類鋼絞線之製造商即被上訴人友力公司及佳大世界公司以利害關係人身分，一併起訴。關於上訴人部分，原判決以前揭理由，撤銷訴願決定及原處分，固非無見。（二）、惟原判決理由關於程序部分，既認定財政部作成終止調查並予結案之決定，係經上訴人舉辦聽證程序後所作成，依行政程序法第109條規定，本件得免除訴願程序，被上訴人等逕行提起本件訴訟，其訴合法乙節，亦即認本件因舉辦聽證程序而得不經訴願程序，其未經訴願程序，無訴願決定之存在，且被上訴人在原審訴之聲明，並未請求撤銷訴願決定，但原判決主文第1項卻諭知訴願決定撤銷，顯屬訴外裁判，且所撤銷者係不存在之訴願決定，於法自有未合。（三）、再者，原判決主文諭知原處分撤銷部分，雖未具體明確記載，當理解為係指財政部之原處分及上訴人之初步調查均撤銷。惟行政處分者，乃指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。又按90年12月19日修正前之課徵辦法第2條規定：「平衡稅及反傾銷稅之課徵，由財政部依職權、申請或其他機關之移送，於調查、審議後報請行政院核定。」、第3條規定：「平衡稅及反傾銷稅案件 (以下簡稱案件)有關進口貨物有無補貼或傾銷之調查，其主管機關為財政部；有關該進口貨物補貼或傾銷有無危害中華民國產業之調查，其主管機關為經濟部。」、第5條第1項規定：「中華民國同類貨物生產者或與該同類貨物生產者有關經依法令成立之商業、工業、勞工、農民團體或其他團體，得申請對進口貨物課徵平衡稅或反傾銷稅。」、第7條第1項規定：「財政部對於課徵平衡稅或反傾銷稅之申請，除認有左列情形之一者，應予駁回外，得會商有關機關，作成應否進行調查之議案提交委員會（即財政部關稅稅率委員會，以下簡稱委員會）審議。一、申請人不具備第5條規定資格者。二、．．．。」、第8條規定：「經委員會審議決議不進行調查之案件，財政部應即以書面通知申請人及刊登財政部公報，並予結案；其經決議進行調查者，應即以書面通知申請人，及已知之生產者、出口商、進口商、輸出國政府或其代表 (以下簡稱利害關係人)，並刊登財政部公報。」、第9條：「委員會審議決議進行調查之案件，財政部應即送由經濟部調查有無危害中華民國產業。經濟部為前項之調查，應交由經濟部貿易調查委員會 (以下簡稱貿調會)為之。」、第10條：「經濟部應於案件送達之翌日起45日內，就申請人及利害關係人所提資料，參酌其可得之相關資料審查後，將初步調查認定結果通知財政部；其經初步調查認定未危害中華民國產業者，財政部應即提交委員會審議結案，並刊登財政部公報；其經初步調查認定有危害中華民國產業者，財政部應於通知送達之翌日起75日內作成有無補貼或傾銷之初步認定。」；94年2月23日修正前之課徵辦法第2條規定：「平衡稅及反傾銷稅之課徵，由財政部依職權、申請及其他機關之移送，於調查、審議後，依法核定並公告之。」第3條規定：「平衡稅或反傾銷稅案件 (以下簡稱案件)有關進口貨物有無補貼或傾銷之調查，其主管機關為財政部；有關該進口貨物補貼或傾銷有無危害中華民國產業之調查，其主管機關為經濟部。經濟部為前項之調查，應交由經濟部貿易調查委員會 (以下簡稱貿委會)為之。」第8條第1項規定：「財政部對於課徵平衡稅或反傾銷稅之申請，除認有下列情形之一，應予駁回者外，應會商有關機關，作成應否進行調查之議案提交財政部關稅稅率委員會 (以下簡稱委員會)審議：一、申請人不具備第6條規定資格者。．．．。」、第9條第1項規定：「經委員會審議決議不進行調查之案件，財政部應即以書面通知申請人及已知之利害關係人，並予公告後結案；其經決議進行調查者，應即以書面通知申請人及已知之利害關係人，並公告之。」、第11條規定：「經委員會審議決議進行調查之案件，財政部應就有無補貼或傾銷進行調查，並應即移送經濟部就有無危害中華民國產業進行調查。」、第12條規定：「經濟部為前條之調查，應於案件送達之翌日起40內，就申請人及利害關係人所提資料，參酌其可得之相關資料審查後，將初步調查認定結果通知財政部；其經初步調查認定未危害中華民國產業者，財政部於提交委員會審議結案後，應即以書面通知申請人及已知之利害關係人，並公告之。其經初步調查認定有危害中華民國產業者，財政部於通知送達之翌日起70日內應提交委員會審議後，作成有無補貼或傾銷之初步認定，並應即以書面通知申請人與已知之利害關係人及公告之。」。由以上規定分析，在90年12月19日修正前之課徵辦法規定關於平衡稅及反傾銷稅之課徵，由財政部依職權、申請或其他機關之移送，於調查、審議後報請行政院核定；有關進口貨物有無補貼或傾銷之調查，其主管機關為財政部；有關該進口貨物補貼或傾銷有無危害中華民國產業之調查，其主管機關為經濟部。財政部對於課徵平衡稅或反傾銷稅之申請，對於不合要件者得駁回之；經委員會審議決議不進行調查之案件，財政部應即以書面通知申請人及刊登財政部公報，並予結案；經濟部將初步調查認定結果通知財政部，其經初步調查認定未危害中華民國產業者，財政部應即提交委員會審議結案，並刊登財政部公報；94年2月23日修正前之課徵辦法規定關於平衡稅及反傾銷稅之課徵，由財政部依職權、申請及其他機關之移送，於調查、審議後，依法核定並公告之；有關進口貨物有無補貼或傾銷之調查，其主管機關為財政部；有關該進口貨物補貼或傾銷有無危害中華民國產業之調查，其主管機關為經濟部。經濟部為前項之調查，應交由貿調會為之；財政部對於課徵平衡稅或反傾銷稅之申請，對於不合要件者得駁回之；經委員會審議決議，不進行調查之案件，財政部應即以書面通知申請人及已知之利害關係人，並予公告後結案；委員會審議決議進行調查之案件，財政部應就有無補貼或傾銷進行調查，並應即移送經濟部就有無危害中華民國產業進行調查。經濟部將初步調查認定結果通知財政部；其經初步調查認定未危害中華民國產業者，財政部於提交委員會審議結案後，應即以書面通知申請人及已知之利害關係人。（四）、綜上所述，經濟部貿易調查委員會僅有對於有關該進口貨物補貼或傾銷有無危害中華民國產業之調查權限，亦即對於行政處分作成前，關於課徵平衡稅或反傾銷稅之申請案件部分事實認定之主管機關，並非就課徵平衡稅或反傾銷稅之申請案件，對於申請人有准駁之權限，其初步調查認定結果，對於申請人或已知之利害關係人並不直接發生法律上之效力，其既不直接發生駁回申請之效力或結案之效力，亦不直接發生課徵平衡稅或反傾銷稅之效力，其並非行政處分，不得對其提起撤銷訴訟。但若對於財政部據之所作成之行政處分提起撤銷訴訟時，行政法院得對該初步調查認定結果一併進行司法審查，並命上訴人參加訴訟。則本件被上訴人在原審起訴請求撤銷上訴人之非行政處分之初步調查認定結果，於法自有未合，原審未詳究關於被上訴人在第一審請求撤銷上訴人經濟部貿易調查委員會之初步調查認定結果部分，遽爾准許而撤銷之，且將不存在之訴願決定並諭知撤銷，容有未洽。爰將原判決關於上訴人經濟部貿易調查委員會部分廢棄，廢棄部分，被上訴人在第一審關於撤銷訴訟部分之訴駁回。

據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

第一庭審判長法 官　葉　振　權

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異