最高行政法院(含改制前行政法院)94年度裁字第00451號

最　高　行　政　法　院　裁　定

　　　　　　　　　　　　　94年度裁字第00451號

抗告人

甲○○

抗告人

乙○○

共同訴訟代理人

潘正芬律師

複代理人

陳修君律師

上列抗告人因與相對人財政部國有財產局間有關土地事務事件，對於中華民國92年8月29日臺北高等行政法院91年度訴字第268號裁定提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、按精省前台灣省政府訂有台灣省東部土地開發處理辦法（77年11月26日最後一次修正，93年2月1日廢止），其目的在於加速省有東部土地之開發處理（第1條）。開發完成之土地，除另有用途外，均經評定價格後公開標售（第13條）。參與標售之資格，除因用地性質應符合管制法規之規定，如農業用地應具自耕能力外，並無限制。人民既自由決定參與競標，標得土地後亦自由移轉所有權。可知依上開辦法將土地出售予人民，乃基於增進公有財產之利用價值而為處分，性質上為私經濟行為，由處理機關代表所有權人與承購人訂立私法上之買賣契約。至其土地開發過程中，曾由處理機關與當地農戶訂立合作試種契約者，合作試種農戶得申請依標售底價承購（第6條），無須參與競標，類似優先承購之權利，無非基於其間原有之合作試種契約身分而來，其承購之性質為私法上買賣契約，並無以異。從而雙方間因此所生爭執，為私權爭執，行政法院並無審判權。

二、查前臺灣省東部土地開發處（精省後組織調整為內政部營建署新生地開發局）為台灣省東部土地開發處理辦法之主管機關，曾擬定大禹開發區開發計畫，於80、81年度分2期辦理開發該區土地為可供農漁牧綜合經營之農業用地。第1期經開發完成花蓮縣玉里鎮○○段土地，登記為台灣省有，並層報上級主管機關同意先行由合作試種有案農戶申請依標售底價承購，剩餘土地再行辦理公開標售。惟標售底價未完成估定，嗣因精省而土地登記為國有，由相對人管理，業務則由相對人所屬臺灣北區辦事處花蓮分處（下簡稱花蓮分處）辦理。花蓮分處於88年10月26日以台財產北花2第00000000函致訂約試種農戶依標售底價辦理承購事宜。試種農戶由呂三郎、甲○○代表，先後以標售底價過高，陳情暫緩處理或依修正前農業發展條例第17條規定以成本定標售價，或移由農業委員會辦理。分別經花蓮分處以89年1月20日台財產北花2第0000000000函復依成本定底價於法不合，僅同意延期辦理，及被上訴人89年5月10日台財產局管第8900008 948號函、89年6月23日台財產局管第8900013706號函復不同意降低底價，並說明農業發展條例第17條規定已經修正刪除，其適用請洽農業委員會。

三、抗告人（原審經選定之當事人）以相對人或其所屬花蓮分處所發上開四函為行政處分，對之提起訴願，經訴願決定從程序上駁回，猶表不服，提起行政訴訟，先位聲明請求判決：１、訴願決定及原處分均撤銷。２、相對人應就坐落花蓮縣大禹開發區第1期之花蓮縣禹東段1地號等105筆土地，適用修正前農業發展條例第17條規定，依開發成本（即工程費及地籍整理費）作成售價（分期）之評定。備位聲明請求判決：１、訴願決定及原處分均撤銷。２、相對人就坐落花蓮縣大禹開發區第1期之花蓮縣禹東段1地號等105筆土地，應同意抗告人等依修正前農業發展條例第17條規定，分期以土地開發成本（即工程費及地籍整理費）讓售之請求。

四、原裁定以：本件土地由抗告人承購，係依台灣省東部土地開發處理辦法之規定辦理。前臺灣省東部土地開發處為主管機關，曾與抗告人訂有台灣省東部土地開發處合作試種協議書，以試驗土地適種之作物種類，供日後開發土地之參考，雙方所成立者係私法上之契約關係。本件土地開發完成後，完成地籍整理，登記為省有，依台灣省東部土地開發處理辦法第13條第1項及第6條第4項之規定辦理出售。精省後所有權登記為國有，由相對人管理，交由相對人所屬花蓮分處接辦，業已依國有財產法之相關程序評定本案土地標售底價為每公頃新台幣170萬元，已標售出11筆土地，係相對人代表國庫處分官產。其土地讓售價格之評定，性質為行政私法上財產管理行為之形成價格過程，並非公法行為。上開四函均屬私法上之意思表示，抗告人有所爭執，為私權爭執，行政法院無審判權，起訴為不合法等情，因而諭知駁回抗告人之起訴。

五、本院經核原裁定尚無不合。查本案土地係依台灣省東部土地開發處理辦法開發完成後出售予人民，由抗告人以合作試種契約農戶資格，依標售底價承購。參照首開說明，其承購之性質為私法上買賣契約。抗告人就標售底價有所爭執，一再提出陳情，相對人以上開四函答復，均無非就私權事項所為意思表示，因此所生爭執，為私權爭執。原裁定認為抗告人不服上開四函提起之行政訴訟，因行政法院無審判權，為不合法而諭知駁回，實屬正當。

六、次查行政上之作為，多有其為人民之政策目的，所為究屬公法行為，抑或私法行為，應就具體行為綜合整體判斷之，並非凡屬具有政策目的之作為，均屬公法行為。例如前台灣省政府依廢止前台灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法規定，將公有耕地放領於耕作人，具有扶植自耕農之政策目的，依司法院釋字第89號解釋，其放領行為屬於代表國家與承領人訂立私法上之買賣契約，並非公法行為。是抗告意旨以本件土地之標售，在於照顧農民，應依修正前農業發展條例第17條規定評定標售底價，其爭議為公法爭議等等，並不可採。

七、抗告人兩人前曾因相同開發土地標售底價提出陳情，經前台灣省新生地開發處以87年3月6日87新開輔字第0909號函復，不服該函復而循序提起行政訴訟，經本院89年度裁字第1617號裁定認為起訴不合法而駁回，其理由說明該案原告另於行政訴訟法修正施行後之89年8月25日向本院起訴請求該案被告應作成同意該案原告就坐落花蓮縣大禹開發區第1期之花蓮縣禹東段1地號等132筆土地申請依修正前農業發展條例第17、18條辦理之處分，係屬給付之訴，依89年7月1日施行之修正行政訴訟法第8條第3項規定，以高等行政法院為第一審管轄法院，故本院無管轄權，另移送台北高等行政法院管轄等情，乃因本院無審級管轄權，無從為審理而移送，並非認定其為公法事件，應由臺北高等行政法院審判。而臺北高等行政法院於管轄移送後，以89年度訴字第4060號判決認為起訴欠缺權利保護必要而諭知駁回，僅為訴訟判決而非實體判決，且未說明其為公法事件之理由，況亦不足以拘束本院判斷。另本院92年度判字第871號判決引據司法院釋字第540號解釋，認為該案上訴人爭執國宅配售戶之資格應予實體審理，其案情與本件不同，且本件亦非標售資格之爭執，是上訴意旨執以認本件亦為公法事件，亦不可採。抗告為無理由，應予駁回。

八、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，第85條第1項前段裁定如主文。

第一庭審判長法 官　黃　綠　星

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異