最高行政法院(含改制前行政法院)95年度判字第01137號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 95年度判字第01137號

上訴人

鎮營砂石開發股份有限公司

代表人

乙○○

訴訟代理人

梁宵良 律師

被上訴人

經濟部水利署第三河川局

代表人

甲○○

上列當事人間因行政契約事件，上訴人對於中華民國93年9月22日臺中高等行政法院93年度訴字第198號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人與訴外人臺中縣政府於民國87年11月10日簽訂臺中縣大甲溪砂石河道整理採取整體管理改善計畫委託契約書（下稱系爭委託契約），委託上訴人執行臺中縣大甲溪自石嘴護岸起點至龍安橋間之河道整理採取與整體管理改善計畫，委託期間自簽約日起至89年6月30日止；實際採取時間以核定之開發管理實施計畫為準；採取量依照（前）臺灣省政府水利處核准之開發管理實施計畫所載土石採取數量採取。嗣因管理機關變更為被上訴人，遂由被上訴人繼受為系爭委託契約當事人。上訴人主張系爭委託契約之履行，因921大地震及被上訴人要求上訴人與佔耕戶協調補償等重大情事變更，致上訴人僅進行少許疏濬作業，實際採取土石數量僅為3.1萬立方公尺。為此，上訴人數次向被上訴人申請展延採取期限，均遭被上訴人拒絕，遂依行政程序法第147條第1項規定提起行政訴訟。主張：（一）行政程序法第147條第1項規定，是指因情事變更將遭受顯失公平之當事人一方，享有調整契約內容之請求權，此項請求權以促使另一方同意變更契約內容，從而雙方達成新契約內容為目的，並得向行政法院提起給付之訴。本件由於系爭委託契約書簽訂，並取得土石採取使用河川公地許可開工執行後，發生訂約當時不可預料之921大地震，以及被上訴人嗣後要求上訴人與佔耕戶協調補償等之重大情事變更，致使上訴人無法在原委託執行期限或核准土石採取期限內，將准許採取之土石採取完畢，依行政程序法有關調整契約之規定，上訴人自得請求被上訴人調整87年11月10日上訴人與臺中縣政府簽訂之系爭委託契約之委託執行期限。（二）系爭委託契約書第10條有關使用許可，雖規定「本計畫採取區範圍由甲方（臺中縣政府）受理許可使用申請，乙方（即本件上訴人）應先行取得私有土地及河川公地改良物、地上物等」，然所稱之地上物、改良物，乃指砂石採取區內，經許可種植使用者，被上訴人應公告並通知使用人廢止許可，並依慣例由聯管公司（上訴人）逕與原種植使用人妥為協調取得用地而言，並不包括違法佔耕戶，有被上訴人91年4月9日提出之「大甲溪砂石採取整體管理改善計畫書」捌之其他配合事項記載可憑。蓋對於非法佔耕戶，被上訴人基於河川管理機關之立場，自應行使公權力予以排除，而不應歸由無公權力之受委託執行者處理，此觀之水利法第78條第1項第1款規定自明。而本件區段範圍內均無許可種植案件（全屬佔耕行為），有被上訴人88年12月4日經（88）水利3管字第Ｚ○○○○○○○○○號函足佐，是被上訴人依其上級機關經濟部水利署88年11月3日（系爭委託契約書及土石採取核准後）函所示會議決議事項，另行要求地上物未解決部分，應由上訴人與佔耕者妥為協調後始可進行開採，確屬契約締結後，非當時所得預料之重大情事變更。（三）系爭委託契約執行期限至89年6月30日止，雖已超過被上訴人核准開採期限，惟被上訴人於90年8月即再提出大甲溪砂石採取整體管理改善計畫後續計畫之可行評估，其中對於上訴人負責疏濬之第5區段成果分析中稱：「第5區段原規劃分2期實施疏濬計畫，第1期計畫限於交通條件及與佔耕戶協調地上物補償等問題，致僅進行少許疏濬作業，第2期尚未進行疏濬。」又於後續疏濬可行性定量分析中敘明：「大甲溪砂石採取整體管理改善計畫第5區段砂石採取量，依大甲溪整體管理改善計畫87年公告可採取砂石數量73.9萬立方公尺，核定採取數量48.5萬立方公尺，實際採取量3.1萬立方公尺，期限截止剩餘數量如表所示44.5萬立方公尺，合計本區段剩餘土石方約89.4萬立方公尺尚未採取」，並由於實際執行疏濬數量有限，因此評估報告內建議執行期至少需2年6月，方可使計畫連貫。又被上訴人於91年4月9日再對大甲溪疏濬案提出大甲溪砂石採取整體管理改善計畫書，計畫書內對於管理範圍、疏濬範圍、規劃疏濬採石區、執行期限、執行方法等，並均列有詳細之計畫，足見大甲溪砂石採取整體管理改善計畫應有再繼續執行之必要，且事實上，被上訴人亦持續辦理大甲溪河道疏浚土石工作。如：93年2月16日辦理大甲溪篤銘橋下游河段河道疏浚土石標售案；93年2月24日辦理大甲溪白冷段河道疏浚土石標售案。另經濟部水利署於93年1月13日提出之中央管河川暨水庫蓄水範圍疏浚採取土石辦理情形報告，其中表2之1即93年各河川局辦理中央管河川疏浚可提供砂石料源調查情形之Ａ302項次載明：大甲溪石嘴護岸起點至南勢堤防可疏浚之土石量有39萬立方公尺，預計93年11月招標，12月間開工，該段即為上訴人提起本件行政訴訟之標的，適足以證明大甲溪砂石採取整體管理改善計畫，有再繼續執行之必要，且已在進行，系爭委託契約亦無不能調整之情事，上訴人繼續執行本計畫，更能符合恢復河川正常機能及確保河川沿岸人民生命財產安全之公共利益。（四）上訴人於92年5月2日檢附實施計畫書，提出繼續執行受託計畫申請前，原耐心等待後續計畫繼續疏濬採石，然由於91年6月間，被上訴人所屬人員涉嫌貪瀆及盜採砂石案件，遭臺灣臺中地方法院檢察署檢察官偵查起訴，以致於前開後續計畫延宕擱置，疏濬計畫因而遙遙無期，92年5月16日被上訴人復否准上訴人繼續執行之請求，致上訴人無法完成河道整理及土石採取，除顯然不符恢復河川應有機能及保護河川沿岸人民生命財產安全之公益外，並使上訴人受有繳納河川公地使用費新臺幣（下同）970,000,100元、保證金9,700,010元、支付佔耕戶補償費114萬元等之損失，以及因後續疏濬計畫一再拖延，未能如期進行，在等候期間人員、機器設備及物料之重大損失。為符合行政行為之比例性原則及信賴保護原則，被上訴人應依行政程序法第147條第1項前段規定，調整系爭委託契約書之委託執行期限，且調整委託之期限，應參酌上訴人自88年9月21日大地震以後，即無法進行疏浚，又因佔耕戶問題，致迄89年3月5日期間屆至，未能進行疏浚工程之5個月又15日期間，應由上訴人繼續執行河道整理採取與整體管理改善計畫，以符公平及公益。（五）按我國學界通說，關於區別行政契約與私法契約之標準，皆採取契約標的說與契約目的說之混合說，亦即凡契約條款之權利義務關係屬公法上之法律關係者，即屬行政契約，但若契約之法律關係無法判斷是否屬公法上之法律關係時（即屬中性之金錢給付或勞務委託等於私法上亦得發生之法律關係），則應斟酌契約締結之目的，是否與公益或公共服務有密切關係而定，若屬肯定時，則該契約即應歸屬於行政契約而非私權利義務關係，最高法院61年台上字第1672號判例亦採類似之見解。系爭委託契約之目的，係為執行大甲溪之砂石採取整體改善計畫，核與公益及公共服務有重要關係，依前揭學說及實務見解，系爭契約自應屬行政契約，則因該契約所生之法律關係，自應循行政訴訟之程序解決之。（六）依系爭委託契約內容，上訴人之採區在臺中縣東勢鎮○○○段1828地號土地、新社鄉○○○段上水底寮小段362之1地號土地附近。東豐大橋為上訴人運送疏浚所挖掘砂石之必要道路，且無其他替代道路足以通行，此經原審於93年8月9日會同兩造至上開上訴人疏浚區段履勘現場可證，足見系爭契約訂定後，於88年9月21日發生訂約當時不可預料之921大地震，東豐大橋因而中斷無法通行，致使上訴人所採取之砂石未能運往砂石場而被迫停工一節，應屬行政程序法第147條第1項之重大情事變更，從而上訴人得請求被上訴人調整展延契約期間。（七）系爭委託契約書第10條有關使用許可，雖規定「本計畫採取區範圍由甲方（臺中縣政府）受理許可使用申請，乙方（上訴人）應先行取得私有土地及河川公地改良物、地上物等」，然臺中縣政府係依據臺灣省政府87年3月26日87府水政字第149756號公告頒布大甲溪砂石採取整體管理改善計畫書暨臺灣省河川管理規則第47條第2項規定，而與上訴人簽訂委託契約書，委託上訴人執行臺中縣大甲溪自石嘴護岸起點至龍安橋間之河道整理採取與整體管理改善計畫，而依前開「大甲溪砂石採取整體管理改善計畫書捌、其他配合事項第8項」之規定，系爭委託契約書所稱之「地上物、改良物」，應指砂石採取區內經許可種植使用者，被上訴人應公告並通知使用人廢止許可，並依慣例由聯管公司（上訴人）逕與原種植使用人妥為協調取得用地而言，然卻不包括違法佔耕戶在內，至為明確。再依89年11月15日修正前之水利法第4條、修正後水利法第78條第1項第1款、第79條第1項規定，在河川行水區之不合法種植行為，應由主管機關負責取締或補償種植，上訴人非主管機關，除非依行政程序法規定接受委託，否則無權限執行該公權力。又若臺中縣政府已依系爭委託契約書，將該協調之權限委託上訴人處理，則臺中縣政府係依據何項法規得以為此行政委託行為；又其有無踐行行政程序法第16條第2項所規定之公告或刊登政府公告等程序；此與該行政委託是否適法關係甚鉅，應由被上訴人提出對於訂約當時即已合法委託之證據，以證明上訴人依契約有義務與違法佔耕戶協調補償。是被上訴人基於河川管理機關之立場，自應行使公權力將河川行水區之違法佔耕戶予以排除，其既未依行政程序法之規定，委託上訴人為該項取締及協調補償之行為，則上訴人於締約當時，並無義務與違法佔耕戶協調補償事宜。又本件上訴人整治區段範圍內均無許可種植案件，此有被上訴人88年12月4日函足佐，則上訴人依締約當時狀況，不能預見工程期間將有補償佔耕戶之情事。然而簽訂系爭委託契約及核准土石採取後，被上訴人依經濟部水利署88年11月3日函會議決議事項中規定，強行要求地上物未解決部分，應由上訴人與佔耕者妥為協調後始可進行開採，足見此項協調補償事項，確屬契約締結後，非當時所得預料之重大情事變更。被上訴人既未依法進行委託程序，又未給予上訴人任何處理違法佔耕戶之相當期間，率然下令上訴人於補償完畢前，停止所有之開採行為，則上訴人於繳納巨額履約保證金後，卻在此陸續與佔耕戶協調補償期間，未能如期開採砂石，及至將近補償完畢時，卻遭被上訴人以委託期間屆滿為由，不准繼續開採，其無論在補償費之支出以及上訴人依約本得開採40餘萬立方米砂石卻未及開採等情，對於上訴人而言，均已顯失公平。（八）本件上訴人與訴外人臺中縣政府簽訂系爭委託契約，除執行本件採取及管理業務所需機械及勞力資金等全部設備由上訴人自行籌措外，上訴人並應繳交河川公地使用費及按使用費10%計算之履約保證金。（九）於系爭委託契約締結後，因有前述非當時所得預料之重大情事變更，而依原約定顯失公平，上訴人自得依行政程序法第147條第1項前段規定，請求被上訴人將契約內容為適當調整。再者，系爭委託契約簽訂後，上訴人因開發整治之需，應依水利法規向被上訴人申請土石採取使用河川公地許可書，此與系爭委託契約係出於雙方意思表示一致所為公法上之行政契約，性質迥然不同。上訴人必先有系爭委託契約為前提，始得向主管機關申請河川公地許可，從而上訴人原審訴之聲明並未有何不明確或不可能之處。為此求為判決被上訴人應將87年11月10日上訴人與臺中縣政府簽訂之臺中縣大甲溪砂石河道整理採取整體管理改善計畫委託契約書委託執行期限，同意調整為自被上訴人重新核准土石採取許可日起5個月又15日。

二、被上訴人則以：（一）程序部分：依系爭委託契約第3條之約定，其契約有效期限為自簽約日起至89年6月30日止，實際採取時間以核定之開發管理實施計畫為準，上訴人依此規定向前臺灣省政府水利處第三河川局申經核准採取土石之期限，自88年5月5日起至89年3月5日止，由此可見，上訴人簽立系爭委託契約後，尚須獲得河川管理機關核定土石採取期限之授益行政處分，始得採取砂石。茲因上訴人前請求被上訴人同意延長土石採取期限之申請，已經被上訴人否准作成授益行政處分，如上訴人認其權利或法律上利益受違法損害者，依本院91年度裁字第609號裁定意旨所示，應依行政訴訟法第5條第2項之規定，經依訴願程序後，始得向高等行政法院提起請求行政機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，而非依行政訴訟法第8條第1項後段之規定，逕提起本件給付之訴，是上訴人本件起訴之依據尚有疑義。（二）實體部分：１、本件上訴人之聲明為請求將系爭委託契約執行期限調整為自被上訴人重新核准土石採取許可日起5個月又15日，惟被上訴人並非當然應重新許可上訴人採取土石，則上訴人以被上訴人重新核准土石採取許可之日為準，請求延長系爭委託契約執行期限，其主張已非明確，何況上訴人申請展延土石採取期限於法無據，則上訴人本件請求亦屬不能。分述如下：（１）按臺中縣政府係依據前臺灣省政府87年3月26日87府水政字第149756號公告頒布大甲溪砂石採取整體管理改善計畫書暨臺灣省河川管理規則第47條第2項規定，與上訴人簽訂系爭委託契約（詳系爭委託契約前文）。次按於河川區域內採取砂石者，應向河川管理機關申請許可，許可使用期間不得超過3年，期滿欲繼續使用者，除本規則另有規定外，應於期滿前3個月內重新申請，逾期未申請者，其許可於期限屆滿時消滅，為88年6月30日訂定之臺灣省河川管理規則第31條第1項第3款及39條第1項所規定（該規則已於91年8月7日廢止，惟以該規則為基準於91年5月29日訂定發布之河川管理辦法第28條第1項第3款及第39條亦有類似規定）。又系爭委託契約第21條亦明定該契約如有未盡事宜，則悉依土石採取規則、臺灣省河川管理規則暨相關法令辦理之旨。準此，有關系爭委託契約之爭議，除應依系爭委託契約所訂條款處理外，且不得違反上開相關規定。

（２）上訴人向前臺灣省政府水利處第三河川局申請許可採取土石之期限，為自88年5月5日起至89年3月5日止，上訴人固曾於許可期限屆至前後，4次向被上訴人申請展期，惟承前所述，河川區域內採取土石之申請，除其使用期間不得超過3年外，期滿欲繼續使用，應於期滿前3個月內檢具法定書件重新申請，並不得為展期之申請，則上訴人請求展延採取土石之期限，自不應准許。何況依前臺灣省政府核定大甲溪砂石採取整體管理改善計畫書所定執行期限，僅至89年6 月30日止，到期後各區段全面停止採取，則上訴人於該期限屆滿後申請延長土石採取期限，顯然亦違反上開計畫執行期限及全面禁採之規定，尤無從准許，被上訴人乃依法否准上訴人之申請，案經上訴人提起訴願，仍經駁回，足認上訴人請求重新核准土石採取許可於法不合。（３）本件上訴人起訴之聲明為請求將系爭委託契約執行期限調整為自被上訴人重新核准土石採取許可日起6個月，惟被上訴人申請重新核准土石採取許可並非合法，則上訴人訴之聲明，顯非明確且不可能，則上訴人本件請求自無從准許。２、系爭委託契約係依據前臺灣省政府所核定頒布之大甲溪砂石採取整體管理改善計畫書而訂立，其執行期限至89年6月30日止，且到期後各區段全面停止採取土石，則系爭委託契約於所定執行期限屆滿後，自不得違反上開規定予以延長。３、東豐大橋固於921大地震時中斷而無法通行，惟系爭委託契約並未限制上訴人運輸砂石必須通行東豐大橋，是上訴人於該橋樑中斷後，仍得通行其他道路，或因應交通狀況而改變砂石堆放處所，衡情上訴人自無因東豐大橋中斷而無法進行土石採取作業可言。又依系爭委託契約第5條、第8條、第12條之約定，系爭委託契約簽訂時，已就土石採取數量、天災、地上物等有關事項預作約定，是縱認上訴人係因天災或地上物問題致採取之砂石數量不足，顯然亦屬系爭委託契約締約時所預料，則本件自不符適用情事變更原則之要件。４、系爭委託契約為上訴人與臺中縣政府於87年11月10日所簽定，而行政程序法係於88年2月3日制訂公布，90年1月1日施行，顯見系爭委託契約之行為時在行政程序法制定公布施行前，茲因該法並無回溯適用之規定，系爭委託契約自無該法關於行政契約規定之適用，則本件上訴人依行政程序法第147條之規定請求調整契約期限之主張，即屬無據。５、有關許可人民於河川區域採取土石，係屬行政行為之許可處分，其許可對象及審查標準，於行政程序法公布施行後，應受該法條第1條、第6條有關公正、公開之程序規定及土石採取相關規定之限制。有鑒於河川主管機關以往有關許可採取砂石，係以辦理「河川砂石採取整體改善計畫（聯管計畫）」之名義，而直接許可特定對象採取土石，其許可處分之程序顯然有違上開應公正、公平之相關限制，為免有關土石採取許可之程序不法，經濟部水利署爰於92年9月23日召開「河川砂石採取整體改善計畫（聯管計畫）是否適法相關事宜會議」，並作成「依河川管理辦法相關規定辦理之河川疏濬及河道整理以發包方式辦理時，應依政府採購法規定辦理。」之決議。由此可知，前臺中縣政府以訂立系爭委託契約特許上訴人採取土石之方式，其程序顯然不法而不宜繼續採行，基於公益及合法性之考量，系爭委託契約自無再予延長之餘地。６、系爭契約許可上訴人採取土石之目的係為河川整體改善，並非專在使上訴人獲得採取砂石之利益而已，因此上訴人依約並負有達成河川整體改善之義務，可見上訴人依約完成義務與獲得砂石之利益乃互為對價，茲上訴人既未履行義務，則其因而未能取得砂石之利益乃當然之結果。何況系爭委託契約並無強制上訴人必須於契約期限內完成一定工作之限制，從而上訴人雖未及時完成砂石採取，依約並不負損害賠償之義務，且被上訴人實際上亦未以上訴人違約為由予以處分，則系爭委託契約之期限縱不予延長，對上訴人亦無何顯失公平之情事可言。７、觀之系爭委託契約第8條，顯見有關上訴人申請採區使用許可應先行取得地上物之要件，於締約時既已明確約定，其有關事項自屬締約當時所已知或可預料者至明。上訴人雖稱應先行取得之地上物，係指採區內經許可種植者，但不包含違法佔耕戶云云，惟上開約定之目的旨在避免土石開採與耕作戶發生衝突及招致民怨，所指地上物當然包含實際在該採區種植之全部耕作戶在內。此外，再由兩造訂立系爭委託契約時，上訴人採區內並無經許可之種植戶存在之事實，為上訴人所自承，換言之，當時之種植戶均為違法佔耕戶，從而就兩造訂約當時之客觀事實以觀，系爭委託契約第8條所謂之地上物尤指違法佔耕戶自不待言。８、上訴人與臺中縣政府簽訂系爭委託契約書後，另向前臺灣省政府水利處第三河川局申請核准採取土石之期限為自88年5月5日起至89年3月5日止，當時為處理採區內地上物補償事宜，前臺灣省政府水利處第三河川局於許可上訴人採取土石前之88 年4月22日，特事先邀集農民代表及上訴人等聯管公司代表協議有關地上物補償方法，並獲得「本區段（大甲溪）聯管公司參考大安溪聯管公司之地上物救助標準與農民協議，未完成協議前，暫緩開採‧‧‧」之協議結論，足見有關本採區內地上物補償事宜，上訴人於獲許可採取土石前即已知悉，且同意按上開協議方法補償地上物，則有關地上物補償事宜顯然與情事變更無關，亦無顯失公平之情事。嗣因上訴人未依上開協議結果與農民處理地上物補償事宜，有關農戶乃又陳情立法委員馮定國向被上訴人抗議，被上訴人始要求上訴人就地上物未達成協議部分暫緩開採，然被上訴人之要求並未逾越上開協議之範圍。９、東豐大橋中斷後固無法通行，但上訴人砂石場設置於系爭採區○○○○道路旁，且由該水防道路可通行進入大甲溪底，其溪底出入處並有上訴人等聯管公司業者所豎立之土石採取告示牌，足見上訴人於系爭採區採取土石，除經由右岸通行東豐大橋外，亦可經由左岸通行至其砂石場，客觀上並無因東豐大橋中斷即無法開採土石之情事。且事實上，上訴人係因前述地上物補償問題遲未解決而停止開採，要與東豐大橋中斷無關等語，資為抗辯。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）程序部分：系爭委託契約乃臺中縣政府依據臺灣省政府87年3月26日87府水政字第149756號核定公告頒布大甲溪砂石採取整體管理改善計畫書暨臺灣省河川管理規則第47條第2項規定，與上訴人簽訂，目的在委託上訴人執行臺中縣大甲溪自石嘴護岸起點至龍安橋間之河道整理採取與整體管理改善計畫，有系爭委託契約書在卷可稽。該契約之目的，既在執行大甲溪之砂石採取整體改善計畫，核與公益及公共服務有重要關係，自屬行政契約，則因該契約所生之法律關係，自應循行政訴訟之程序解決。上訴人已屢次向被上訴人為調整契約之請求，被上訴人均不同意，上訴人乃依行政程序法第147條第1項前段規定，訴請被上訴人同意調整，自屬請求行政法院判決被上訴人為同意調整之意思表示，以完成契約變更之一般給付訴訟，而無踐行訴願程序之必要。又行政契約於90年1月1日行政程序法施行前即已在行政實務上普遍存在，僅於行政程序法制定時始予明文化而已，被上訴人稱上訴人不得依系爭契約簽訂後公布施行之行政程序法第147條規定，為本件之請求，尚有誤會。（二）實體部分：１、按「河川區域之左列行為應向河川管理機關申請許可：‧‧‧三、採取土石。」「許可使用期間不得超過三年，期滿欲繼續使用者，除本規則另有規定外，應於期滿前三個月內重新申請，逾期未申請者，其許可於期限屆滿時消滅。」系爭委託契約簽訂時臺灣省河川管理規則第34條第1項第3款、第41條第1項（該規則已於88年11月9日廢止，惟以該規則為基準於91年5月29日訂定發布之河川管理辦法第28條第1項第3款及第32條亦有類似規定）定有明文。另系爭委託契約第21條亦明定該契約如有未盡事宜，則悉依土石採取規則、臺灣省河川管理規則暨相關法令辦理之旨。蓋以河川管理機關許可砂石業為採取砂石，係以穩定河床、不影響水流流向及疏濬河道為主，並基於砂石量、雨季及何時採取土石疏濬較為適宜等因素考量，而訂有許可使用期間。河川管理辦法亦明定許可於期限屆滿時消滅，期滿欲繼續使用者，應於期滿前3個月內重新申請，並未賦予河川管理機關於許可期限屆滿後，延長許可期間之權限，上訴人於系爭委託契約期限屆滿，被上訴人核准使用期限亦已屆滿後，請求被上訴人同意調整執行期限為自被上訴人重新核准土石採取許可日起5個月又15日，被上訴人自無從准許。是本件係屬行政程序法第147條後段所定不能調整行政契約之情形，上訴人縱有情事重大變更事由，亦僅得終止契約，惟上訴人卻為調整契約之請求，自有未合。２、系爭委託契約第8條規定：「本計畫採取區範圍由甲方受理許可使用申請，乙方應先行取得私有土地及河川公地改良物、地上物等。」雖臺中縣政府係依據臺灣省政府87年3月26日87府水政字第149756號核定公告頒布大甲溪砂石採取整體管理改善計畫書之規定與上訴人訂立系爭委託契約，且有該「大甲溪砂石採取整體管理改善計畫書捌、其他配合事項第8項」之規定，惟行政機關基於其法定職權，為達特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而訂立行政契約，乃行政作用之一種方式，是臺中縣政府與上訴人如約定上訴人應先行取得包括合法及非法在其採區種植之改良物、地上物等，自亦無不可。被上訴人陳稱上開契約第8條約定之目的旨在避免土石開採與耕作戶發生衝突及招致民怨，所指地上物當然包含實際在該採區種植之全部耕作戶在內。而兩造均自承於訂立系爭委託契約時，上訴人採區內並無經許可之種植戶存在，是當時之種植戶均為違法佔耕戶自明。且上訴人亦於本契約簽訂後之88年4月23日，在被上訴人處與耕種農民及被上訴人達成「大甲溪段聯管公司參考大安溪聯管公司之地上物救助標準與農民協議；未完成協議前暫緩開採」之協議。上訴人亦自承與違法佔耕戶協調並補償渠等損失，先後發給補償費114萬元，惟因違法佔耕戶眾多且條件分歧，以致於僅協調3成等情，此有大甲溪砂石採取（4、5、6）區段協議結論1紙、公共設施土地使用同意書9紙在卷可稽。是依系爭委託契約第8條文義及上訴人確於被上訴人88年5月1日許可上訴人採取系爭河段之土石前與部分違法佔耕戶達成協議觀之，該條應係約定上訴人於申請許可使用前，應先行取得在其採區內種植之全部耕作戶之改良物、地上物，而非僅限於經許可種植之耕作戶。至於被上訴人是否怠於行使水利法第78條、第79條之職責，尚與其依行政作用與上訴人訂立之系爭委託契約無涉。３、因上訴人迄未與全部違法佔耕戶達成補償協議，被上訴人始於88年12月4日以經（88）水利3管字第Ｚ○○○○○○○○○號函復知上訴人「依經濟部水利署88年11月3日函會議決議事項中規定，地上物未解決部分應由聯管公司與佔耕者妥為協調後始可進行開採，故仍請貴公司儘速與農民達成協議，未達成協議部分暫勿開採。」有該函附卷足稽。足認本件被上訴人未准上訴人採取系爭河段砂石，係因上訴人未依約與佔耕戶達成補償協議，取得地上物，而與921大地震造成東豐大橋斷裂無關。上訴人於獲許可採取土石前，既已知悉違法佔耕戶存在及同意協議補償其地上物，此情形自非屬締約時所不能預料之重大變更情事，則上訴人提起本件調整行政契約之訴為無理由等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。

四、本院按：「行政契約締結後，因有情事重大變更，非當時所得預料，而依原約定顯失公平者，當事人之一方得請求他方適當調整契約內容。如不能調整，得終止契約。」行政程序法第147條定有明文。則行政契約當事人之一方，依前開規定請求他方調整契約內容，因而與他方發生爭執，應提起行政訴訟法第8條所定之一般給付訴訟以求解決。而於修正行政訴訟法於89年7月1日開始施行前，行政訴訟之種類，僅有撤銷訴訟一種，而無一般給付訴訟，是人民於行政訴訟法修正前，無從就行政契約因情事變更致須調整契約內容所生爭執，提起行政訴訟法第8條所定一般給付訴訟以求救濟。次按行政契約，於90年1月1日行政程序法施行前，法固無明文，惟於行政實務上亦認許其存在，自應承認行政契約之效力。至行政契約效力多端，於法未有明文規定前，自應類推適用相關法規或援用法理以定其效力，至應如何類推適用法規或援用法理，則應分別以觀，不可一概同視。如當事人於修正之行政訴訟法於89年7月1日施行前（其時行政程序法自未開始施行）締結行政契約，其契約期限至89年6月30日前屆滿者，其後因有情事重大變更，非當時所得預料，而依原約定顯失公平者，於行政訴訟法修正施行前，當事人一方既無從提起一般給付訴訟請求行政法院判決命他方同意調整行政契約內容，自無從認為當事人之一方於他方拒絕同意調整契約內容時，有提起行政訴訟請求判決命他方同意之權利。且觀之現行訴訟實務，並未見有於行政程序法施行前，行政契約當事人之一方向民事法院提起訴訟請求他方同意調整契約內容之實際個案，是尚難認司法實務上已認許行政契約之一方有權對他方提起此類訴訟。經查：（一）上訴人與訴外人臺中縣政府於87年11月10日簽訂系爭委託契約，委託上訴人執行臺中縣大甲溪自石嘴護岸起點至龍安橋間之河道整理採取與整體管理改善計畫，委託期間自簽約日起至89年6月30日止；實際採取時間以核定之開發管理實施計畫為準；採取量依照（前）臺灣省政府水利處核准之開發管理實施計畫所載土石採取數量採取。嗣因管理機關變更為被上訴人，遂由被上訴人繼受為系爭委託契約當事人。嗣上訴人主張其於系爭委託契約有效期間內，因遭逢921大地震及被上訴人要求上訴人與佔耕戶協調補償等重大情事變更，僅進行少許疏濬作業，實際採取土石數量僅為3.1萬立方公尺，乃向被上訴人申請展延採取期限，為被上訴人所拒等情，為原審依法認定之事實。（二）揆之首開規定及說明，本件上訴人於訂約後，並未取得向被上訴人請求調整契約內容，並於經被上訴人拒絕後，得提起行政訴訟請求被上訴人同意之權，則於本件契約期限於89年6月30日屆滿後，上訴人更無從依據系爭契約主張權利。且上訴人據以請求之法律依據即行政程序法第147條規定，係自90年1月1日施行，該條復無得溯及既往適用之規定，從而上訴人於原審之訴，即難認為有理由。（三）上訴人提起上訴，主張：１、上訴人於原審起訴請求調整系爭委託契約期限，並非請求調整土石採取許可使用期間，原判決誤將兩者混為一談，以土石採取許可期限屆滿後，河川管理機關無延長許可期間之權限為由，否准上訴人請求被上訴人同意調整委託執行期限，乃無視於上訴人得經調整系爭委託契約委託執行期限後，重新向被上訴人申請土石採取許可，與原土石採取許可期限是否屆滿無關，其採證認事顯然違背論理及經驗法則，有判決違背法令之違法。原判決另基於前揭理由，認定本件「係屬行政程序法第147條後段不能調整行政契約之情形，上訴人縱有情事重大變更事由，亦僅得終止契約，上訴人為調整契約之請求，自有未合」云云，惟其既認定本件屬行政程序法第147條後段不能調整行政契約之情形，其前提即認本件有「情事重大變更」之情事，然竟再以「原告於獲取許可採取土石前，既已知悉違法佔耕戶存在及同意協議補償其地上物，自亦非屬締約時所不能預料之重大變更情事」為由，駁回上訴人之請求，有判決理由矛盾之違背法令。另原判決引臺灣省河川管理規則第41條第1項（行為時臺灣省河川管理規則第39條第1項）規定為據，認上訴人請求與上開規定相違，且系爭委託契約亦無從適用行政程序法第147條第1項規定調整，無異以其他法規命令排除行政程序法之適用，均屬適用法規不當及判決不適用法規之違法。２、上訴人於原審主張本件「大甲溪砂石採取整體管理改善計畫」確有再繼續執行之必要，且事實上即已在進行，故系爭委託契約並無不能調整之情事，上訴人繼續執行本計畫，更能符合恢復河川正常機能及確保河川沿岸人民生命財產安全之公共利益，惟原判決對於上訴人前開主張及舉證，不予採信，惟並未見於判決理由內一一說明，難謂無判決不備理由之違法。３、原判決認系爭委託契約第8條係約定「上訴人於申請許可使用前，應先行取得在其採區內種植之全部耕作戶之改良物、地上物，而非僅限於經許可種植之耕作戶」一節，除與上訴人尚未取得其採區內全部種植耕作戶之改良物、地上物，但確已取得土石採取許可之事實不符，而有判決不適用證據法則之違背法令外，並與「大甲溪砂石採取整體管理改善計畫書捌其他配合事項第8項」規定所證明系爭委託契約第8條是指「經許可種植之耕作戶」，並不包括違法佔耕戶等事實不符，原判決未詳為審酌論述，即有理由不備之違法。４、原判決對於被上訴人一方面收取河川公地使用費，一方面怠於執行水利法第78條、第79條之法定職責；並違反前臺灣省政府大甲溪砂石採取整體管理改善計畫書規定，或被上訴人一般核准土石採取之作業慣例，責令上訴人負擔與違法佔耕戶協調賠償事宜一節，是否合理適法，並未見說明其理由；另原判決就88年4月23日於上訴人會議室所做出之「大甲溪段聯管公司參考大安溪段聯管公司之地上物救助標準與農民協議。未完成協議前暫緩開採」之結論，其法律上性質、地位及效力為何，未詳為論述，凡此均屬判決理由不備之違背法令。５、原判決依被上訴人88年12月4日經88水利3管字第Ｚ○○○○○○○○○號函，認定被上訴人未准上訴人採取系爭河段砂石，係因上訴人未依約與佔耕戶達成補償協議，取得地上物，而與921大地震造成東豐大橋斷裂無關云云，然依上開函示意旨，所以不准上訴人開採，是依據經濟部水利署88年11月3日函會議決議，並非依據系爭委託契約，則原判決所稱上訴人未依約與佔耕戶達成補償協議，究係指系爭委託契約或88年4月22日協議結論，如指該協議結論，則其法律性質及與系爭委託契約之關係為何，原判決並未詳為審酌論述，顯有判決理由不備之違法。６、上訴人負責河道整理及土石採取之區域，因聯外橋樑東豐大橋中斷，運輸車輛無法出入，以致於無法執行，此亦為上訴人主張情事重大變更事由之一，原審並未審酌，即認定系爭委託契約之履行與921大地震造成東豐大橋斷裂無關，顯有違背證據及經驗法則，以及理由未備之違法。尤以遍觀全卷並無任何事證，足以證明上訴人於訂立系爭委託契約時，已知悉違法佔耕戶存在及同意協議補償情事，該協議或同意補償乃事後之協商處理，並不足以作為締約時知悉違法佔耕之證明，原判決竟以「上訴人於獲許可採取土石前，既已知悉違法佔耕戶存在及同意協議補償其地上物」，遽以推論「自亦非屬締約時所不能預料之重大變更情事」，混淆「土石採取許可」及「訂立系爭委託契約」，有判決違背證據及論理法則之違法。另原判決未敘明何以締結契約後核准許可採取土石前之協議，足堪認定上訴人於締約時即已知悉違法佔耕戶存在及同意協議補償之理由，更難謂無判決不備理由之違法各等語，惟上訴人所述各節，均不足據以認定其有權為本件請求，其所為主張仍無從准許。（四）綜上所述，本件上訴人之主張依法無從准許，原審駁回上訴人於原審之訴，所持理由雖有不同，惟其結論則無二致，仍應予維持。上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第2項、第98條第3項前段，判決如主文。

第五庭審判長法 官　鄭　淑　貞

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異