臺灣新北地方法院三重簡易庭民事裁定

聲請人

蔡林碧容

即被告

聲請人

蔡許紅桃

即被告

上列二人共

同訴訟代理

人　　　　　楊進銘律師

相　對　人　行政院勞工委員會職業訓練局

即　原　告

法定代理人　林三貴

訴訟代理人　李師榮律師

　　　　　　王誠之律師

上列當事人間請求清償借款事件，聲請人聲請移轉行政法院管轄，本院裁定如下：

主文

事實及理由

一、按「普通法院認其無受理訴訟權限者，應依職權裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。當事人就普通法院有無受理訴訟權限有爭執者，普通法院應先為裁定。」民事訴訟法第31條之2第2項、第3 項分別定有明文。又按「公法上契約與私法上之契約，其主要之區別為契約之內容與效力，是否均為公法所規定。茍契約之內容及效力，並無公法規定，而全由當事人之意思訂定者，縱其一方為執行公務，仍屬於私法上契約之範圍。」，最高法院61年臺上字第1672號著有判例。另按『勞動基準法第二十八條第一項、第二項規定，雇主應繳納一定數額之積欠工資墊償基金；於雇主歇業、清算或破產宣告時，積欠勞工之工資，未滿六個月部分，由該基金墊償，以保障勞工權益，維護其生活之安定。同條第四項規定「雇主積欠之工資，經勞工請求未獲清償者，由積欠工資墊償基金墊償之；雇主應於規定期限內，將墊款償還積欠工資墊償基金」，以及「積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法」第十四條第一項前段規定：「勞保局依本法第二十八條規定墊償勞工工資後，得以自己名義，代位行使最優先受清償權」，據此以觀，勞工保險局以墊償基金所墊償者，原係雇主對於勞工私法上之工資給付債務；其以墊償基金墊償後取得之代位求償權，乃基於法律規定之債權移轉，其私法債權之性質，並不因由國家機關行使而改變。勞工保險局與雇主間因歸墊債權所生之私法爭執，自應由普通法院行使審判權。』，亦有大法官會議釋字第595 號解釋可資參照。

二、本件聲請人即被告蔡林碧容、蔡許紅桃聲請意旨略以：

(一)依據就業安定基金之歷史脈落，本案之實質法律關係應為「公法上之賠償、代償或補償」，而非如形式上所表徵之私法消費借貸法律關係。我國向採二元體系，即嚴格區分公、私法律關係，並且，法律關係不以形式為斷，而應從實質原因層面進行認定。法律主體間在法律規範框架下固然享有法律關係形式之形成自由，然而，為避免當事人間規避各種法律關係之法定強制或補充規範，使司法者能適用正確法律進行裁判，法律關係的判定並不拘泥於形式上的表徵，而須從背後之實質原因關係探究出發，觀察實質原因關係與表面法律態樣是否一致。如發生歧異，則應突破形式之框架，而直接從當事人之真意與原因關係進行法律關係之判斷。本件原告當年所以撥付相關款項，實即為「津貼」或「補助」之給予，其性質為「公法上之賠償、代償或補償」。曰「賠償」者，因如前述監察院之調查報告所指出，勞動檢查部門怠忽《勞動基準法》第七十二條及《勞工退休準備金提撥及管理辦法》第十條所賦予之職責，未依法執行職務，要求雇主提撥足額準備金，致人民原本得向資方主張之退休金與資遣費等財產權利，遭受到嚴重之侵害，是以有國家賠償責任之產生。進而，公務員或同感理虧、或為失職之處謀求補求之道、或為規避國家賠償責任、或為逃避後續可能之賠償義務機關對其之求償權，進而透過動用「就業安定基金」，實質履行國家之賠償責任。此觀本案當初，為促使勞工前來申領，相關官員均大力宣導並表示「不用還」等語，以消除勞工「錢都討不到，還要跟人借錢」之疑慮，此後多次協商過程亦屢次重申「不會追討」之意，已可略證一二。曰「代償」者，指本案之法律關係乃係類如「積欠工資墊償基金」，於雇主積欠勞工工資、並由政府墊償之後，政府「代位行使」勞工對僱主之工資債權。此由100年5月1 日由行政院勞工委員會出版，主任委員王如玄發行「工運春秋」一書可資證明：「聯福製衣、福昌紡織、東菱電子等重大關廠事件遲未解決，八十六年五月十四日許介圭上任當天，數百位關廠歇業失業勞工在勞委會樓下『埋鍋造飯』，要求與主委面談…為解決雇主惡性積欠勞工工資、資遣費與退休金，許介圭更破天荒的動支就業安定基金，以政府代償方式，先拿出十億元代墊，再由政府向資方求償，成了就業安定基金使用上的特例（聲證6 、「工運春秋」節錄）。」曰「補償」者，因民國85年當時之《就業服務法》，固已寓有保護失業勞工、促進就業之意旨，然而第24條對於「自願就業人員（非自願性失業者）」之協助，尚未明文化以「發放津貼或補助金」作為授益給付之法源依據，勞委會始會另訂定系爭「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」，並以之為國家授益行政之法源依據，以合乎「依法行政」原則，此觀系爭「實施要點」乃以《就業服務法》第24條為首要之法源依據自明。再者，修正後之《就業服務法》於民國91年實施時，其第24條第1項即明定：「主管機關對下列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業；必要時，得發給相關津貼或補助金：…」，於後段加入「必要時，得發給相關津貼或補助金」，亦同此發放「津貼或補助金」之意旨，將「發放津貼或補助金」予以明文化，以資作為授益行政給付之依據。對照修正前與修正後加入之文字可知，修正後始明確加入行政機關單方給付之授權文字，再對照系爭要點之內容、目的，亦可證明，系爭要點即實係修正後津貼或補助之內容，尤以其目的為「安定生活」最為明顯。然因法律修正前並無得作為此種津貼或補助金發放之文字，為免造成如就業安定基金委員會討論時與會委員所指之違失，故委婉以「貸款」之名義發放。由《就業服務法》第24條修正前後對照，系爭要點之制定過程及系爭契約之目的，參以相關宣導及協商過程可知，系爭契約簽定時所撥付之款項，實屬《就業服務而也就在相同的民國91年，《就業保險法》制定通過，系爭「實施要點」同時於該年年底失效，益足以佐證，系爭要點、《就業服務法》第24條、《就業保險法》等法律之規範目的均屬相同，均係具有「保護失業勞工、促進就業」之特定行政目的，並以之為給付行政措施，深究其法律性質，係屬於失業勞工之津貼與補助金，性質上為公法關係。是該「就業安定基金」撥款之性質為「津貼」或「補助金」。

(二)按《行政程序法》第135 條：「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」由此可得知，公權力主體於為給付行政行為時，不以行政處分為限，可依其自由，在不違背法規範之限制下選擇行政契約之方式為之。並且，行政契約之成立並不以《行政程序法》公布施行後為限，因行政契約與行政處分均為行政行為之基本類型，本質上即有差異，《行政程序法》之訂立僅是確認、而非形成行政契約，此觀司法院大法官324號及348 號解釋即可得知，上開解釋做成之時《行政程序法》尚未施行，然學理與實務早已肯認行政契約之存在，倘另參最高行政法院96年度判字第840 號、95年度判字第1137號判決，亦均同此意旨。於是，倘認為系爭「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約」具有「契約」之形式，無論如何，其定性即是一種「契約」。則被告主張，系爭契約之性質，乃是一種行政契約、而非民法契約。固然，兩造間確有簽定外觀上狀似民法消費借貸之「貸款契約」，然而，對於契約意思表示之解釋，應探求契約當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句，民法第98條定有明文。對於行政契約之解釋，亦同此意旨，原須探求當事人之真意，方不因拘泥於契約之文字，致失當事人之真意（最高行政法院第98年度判字第372 號判決參照）。然而，我國既採取二元體系，嚴格區分公、私法律關係，前提即應先行提出標準，探究系爭契約，究竟是一公法契約、抑或是一私法契約。我國判斷公、私法契約諸多理論，大抵有：「契約主體說」、「契約主體推定說」、「主體意思說」、以及「契約標的理論」。「契約主體說」認為凡是由行政主體所簽立之契約皆為行政契約；「契約主體推定說」主張如契約之一方當事人為行政機關即先推定契約為公法性質，僅於有其他證據可證明時，才例外的認定其為私法契約（典型者為行政輔助行為）；「主體意思說」強調當標的的判斷生困擾時，可參酌締約雙方之意思而論定其公私法之屬性，避免耗費過多勞力時間在屬性之定性，應將心力投注在「契約究竟於何種程度上受到公法之拘束」之「根本問題」；而「契約標的理論」主張從《行政程序法》第135 條之文意，可以推論出對於契約之定性，司法者應從其契約法律關係之標的內容來判斷。然在上開理論中，固然以「契約標的理論」為通說，唯學者亦進一步地指出需特別為幾點之注意：第一，行政機關若選擇以「私法組織」型態作為履行公共任務之方式者，則該組織所締結之契約，概屬私法契約；第二，行政機關若以契約直接履行公共任務之手段者，特別是履行其公法上之義務者，該契約應屬公法契約；反之，若該契約之內容非直接涉及公共任務，則可認定為私法契約（如行政輔助行為、機關內部人員之聘僱）：第三，契約之內容於公法中詳為規定者，或契約內容之解釋與適用，必須參酌公法之規範者，該契約屬於公法契約，蓋於此情形，行政機關之契約自由形成空間，已有所限縮；第四，行政機關若將其公法任務之全部或主要部分，以契約委託人民為之，該契約屬於公法契約；反之，若僅將其公共任務之部分以契約委託人民為之者，特別是以人民作為行政助手或履行輔助人，則該契約為私法契約：第五，如經探究後仍不能確定，則遵守「有疑問，推定為公法契約」原則（參照聲證7 、學者李建良之文章）。對於我國實務則以司法院大法官解釋最早提及公法契約為釋字324 號，惟僅是呼籲立法者儘快完成規範之專法。釋字348 號雖判定醫學院公費生與國家間之契約為公法契約，但是對於界定雙方間權利義務之公法屬性並未提出抽象之判斷標準。真正觸及區分理論者為釋字533 號，從「契約主體」、「契約標的內容」與「契約目的」三個角度，來判定法律關係是否為行政契約，論者有稱此為「混合說」或「綜合判斷說」。另外，吳庚大法官於本號解釋中，提出協同意見書：「公法契約（或稱行政契約）與私法契約之區別，…應就契約主體（當事人之法律地位），契約之目的、內容以及訂立契約所依據之法規的性質等因素綜合判斷。」並更進一步指出當行政機關與人民所簽訂之契約，其標的有下列四者之一時，即可為屬行政契約：（一）作為實施公法法規之手段者，質言之，因執行公法法規，行政機關本應作成行政處分，而以契約代替；（二）約定之內容係行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施義務者；

（三）約定內容涉及人民公法上權益或義務者；（四）約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者。吳庚大法官更進一步闡釋，其認為「人民一方優勢之地位者。若因給付內容屬於『中性』，無從據此判斷契約之屬性時，則應就『契約整體目的』及『給付之目的』為斷，例如行政機關所負之給付義務，目的在執行其法定職權或人民支付目的在於促使他造之行政機關承諾依法作成特定之職務上行為者，均屬之。至於締約雙方主觀願望，並不能作為識別契約屬性之依據，因為行政機關在不違反依法行政之前提下，雖有選擇行為方式之自由，然一旦選定之後，行為究屬單方或雙方，適用公法或私法，則屬客觀判斷之問題，由此而衍生之審判權之歸屬事項尤非當事人之合意所能變更。」，然行政法院對於公、私法契約之區分，同司法院大法官與學界多數主張，採取「契約標的理論」，主張應探求契約之內容判別其是否影響公法上之權利或義務，如標的呈中性，則應從「給付義務之目的」及「契約之全體特性」判斷之。（最高行政法院92年度判字第84號、101 年度判字第1066號、101年度判字第716號判決均可參見。）有實務之判決更進一步主張，於契約目的之判斷上，應調查行政機關所訂立契約其背後之「公益上任務」，以及所追求之特定「公益上目的」。例如，台北高等行政法院96年度訴字第1132號判決指出：「所謂『契約目的』係指個別或特定之行政目的而言，法院於判斷是否『公法契約』時自應調查行政機關所訂立之契約其背後『公益上任務』及所追求之特定之『公益上目的』。」，然本件原告起訴所據之系爭契約，其主體一造為行政機關；系爭契約內容並表明其授權締約之依據，乃係「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」，為一行政命令法規範，亦即為公法，並且又以《就業服務法》暨《就業安定基金收支保管及運用辦法》等公法為其法律依據；締約之目的，在於「協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，安定其生活」，以實現《就業服務法》第24條所定：「主管機關對左列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業…」特定之勞動以及就業之行政任務，顯在直接實現法律所定之行政任務，應屬於行政契約。再查本案之給付標的為金錢，屬中性，進而應探究契約成立之目的，並且應著重整體契約之內容與脈絡背景，而非拘泥於單一條文形式，然而，無論如何，先就結論而言，皆將得出本案契約俱為公法屬性之結論。本案之背景脈絡是為了彌補政府怠於監督，致雇主未依法提撥足額法定退休金，政府亦未能及時有效地採取預防雇主倒閉之管制手段，進而在引起大量失業工人抗議，致生社會紛擾之情勢下，國家始就業安定基金內提撥金額，以求平息關廠失業勞工在法定權益喪失下之失望與憤怒，並履行國家對於勞動者之保護與照顧責任。須知國家不可能恣意動用基金、「借予」人民金錢，而若再參考系爭之「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」，其明訂該法於勞退新制生效前或失業保險開辦前之過渡期有效，係屬落日條款之規定，更顯見此乃為解決勞動保障制度不完備所生之問題。系爭要點所定之措施顯然有相關完善制度施行前之替代性或代換性，有特定且強烈之公益目的，而非如行政輔助行為一般，僅係附帶性地促進公共利益而已。況且，給付之額度，又以未受償之資遣費及退休金為限，倘若非為補足勞工所受侵害之財產權，又何需採用如此之計算額度方式？甚至，款項之用途亦以「關廠歇業失業勞工尋求工作機會或與就業有關」者為限，試問若是一般性之私法借貸關係，何需規範貸款之用途？是系爭要點之內容，均處處彰顯出乃為特定行政措施之政策目的而來。係以契約直接為履行公共任務之手段，特別是履行行政機關之公法上義務，則該契約應屬公法契約無疑，另一方面，借貸契約之簽定，亦可解讀為係國家履行其公法上對於勞工照顧保護義務之手段，且契約之主要內容與依據，亦已經詳訂於「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」中，如再考量主管機關顯然怠於執行職務、疏於監督雇主之因素，則該借貸契約之內容，實際上是變動了關廠失業勞工對國家之賠償請求權利，為典型之公法契約類型。綜上所述，縱算仍於歸類上存有疑義，依據「有疑推定為公法原則」，亦應肯認系爭借貸契約之公法屬性。是系爭該「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約」之性質為「行政契約」。

(三)本件原告當年所以撥付相關款項，實為「津貼」或「補助」之給予，僅受限於法律尚未修正加入授予津貼或補助之法源，故以系爭契約之外觀為之。是以本件此部分之爭執係屬公法上原因所為之給付及其返還，為公法上爭議，普通法院並無受理之權限。退而言之，本件原告起訴所據之契約應屬行政契約，而由此所生之給付，為公法上一般給付訴訟之爭議，普通法院無受理訴訟之權限。綜上所述，依相關事實以觀，本件原告係依「公法上之賠償、代償或補償」或依「公法契約」而為請求，無論實質上是否有理由，均係公法上原因所生之爭議，程序上普通法院已無受理之權限，應移送行政法院審理。

三、相對人即原告則以：依據司法院大法官第540 號解釋可知行政機關於履行公法上任務時，考量其功能最適，自得以私法形式之法律關係為之，此即為「國家行政行為形式的選擇自由」。就此情形，契約之法律性質，即應參酌行政機關之意思判定之，而本件原告選擇以系爭貸款契約此民事私法形式之法律關係，以達成協助關廠歇業失業勞工獲得就業機會以安定其生活之任務，自非法所不許，亦有學說見解可參：「私經濟行政可大別為四類：（一）為達成行政上之任務，所採取之私法型態的行為：例如對清寒學生給予助學貸款、對於民眾提供住宅貸款或出售國民住宅、在景氣低迷時對廠商紓困貸款或提供輔助…」（原證5 ）。復按系爭就業貸款契約第12條，兩造係特別約定由民事普通法院管轄，益徵兩造初始乃以本件為私法契約之意而訂立契約，要屬無疑。況按行政契約之特徵在於其契約標的中，行政機關得片面行使國家高權，對於契約對造之履約過程行使介入、指導及契約對造違背或拒絕該介入指導權利之違約或處罰責任。然而，遍查系爭貸款合約並未予原告此項權利。另查，原告與勞工間勞工保險基金紓困貸款法律關係之認定，司法實務咸認屬私法借貸而應由民事普通法院管轄，如臺灣臺北地方法院100年度北簡字第9958號、臺灣新竹地方法院99年度竹小字第306號、臺灣臺南地方法院100年度營簡字第276 號、臺灣高雄地方法院101 年度雄簡字第2290號、臺灣屏東地方法院96年度潮簡字第318號民事判決、臺灣花蓮地方法院100年度花小字第263 號等民事判決。據此，本件原告與被告間之政策性紓困貸款法律關係，其性質及法律關係既與勞工保險基金紓困貸款法律關係相當，自不宜作相異判斷。

四、經查，本件聲請人蔡林碧容於民國（下同）88年4 月16日邀請聲請人蔡許紅桃擔任連帶保證人與原告簽署「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約」，向原告借款新臺幣（下同）229,982元，約定借款期間自88年4月19日起至94年4 月19日止，共計6 年，依約聲請人蔡林碧容自借款日起算，第二年起依年金法，於每日向相對人按月攤付本息，並約定利息自借款日起算，第1年免計付利息，第2年起按年息百分之3 計算，遲延履行給付本金或利息時，自約定攤付日，逾期在六個月以內者，按上開利率百分之十計算之違約金，逾期超過六個月部分者，按上開利率百分之二十計算之違約金，而聲請人蔡林碧容迄今未依約償付本息，借款本金目前仍積欠229,982 元，聲請人蔡許紅桃為連帶保證人，應負連帶清償責任，且系爭貸款契約第12條約定載明因系爭貸款涉訟時，雙方同意由臺灣新北地方法院（改制前為臺灣板橋地方法院）為第一審管轄法院等情，此為兩造所不爭執，並有相對人所提出之關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約乙份可證，堪信為真實。然綜觀兩造所不爭執其真正之系爭貸款契約內容及效力以觀，均無公法規定，全依當事人之意思及民法消費借貸之法律關係規範，且系爭貸款契約第12條所為合意管轄之約定，亦合於民事訴訟法第24條合意管轄之規定，復佐以聲請人蔡林碧容迄今尚積欠相對人229,982 元，聲請人蔡林碧容、蔡許紅桃應負連帶清償責任，有如前述，足見兩造於簽定系爭貸款契約時，係以私法消費借貸之意思表示合致所簽定，並合意當系爭借款契約涉訟時由本院管轄，則依上開最高法院判意旨說明，縱認原告係藉以執行公務即為達其促進關廠歇業失業勞工就業及謀求失業勞工權益保障之政策目的而為，系爭貸款契約仍屬私法上契約之範圍，尚難據以原告為政府機關，即逕認系爭貸款契約屬公法上之契約關係，況依據學理而言，公法關係與私法關係之主體說，業已不合時宜，政府機關經常為私法行為，故尚難以主體說為判斷之唯一依據。就利益說而言，系爭貸款契約，係為貸款人即聲請人蔡林碧容紓困轉業，其直接受益者為聲請人蔡林碧容，而非公益。就隸屬說而言，相對人與聲請人蔡林碧容係基於對等地位簽約，並無上命下從之關係，故非公法關係。而就修正主體說而言，任何人均得居於本件相對人之地位借款予聲請人蔡林碧容，是亦應認為私法借貸關係。

五、至於聲請人蔡林碧容以本件就業安定基金撥款性質為「津貼」或「補助金」，原告撥付相關款項應為「公法上之賠償、代償或補償」，縱認系爭貸款契約具有契約形式，其性質應為「行政契約」，而該貸款契約表明受權締約之依據係「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」，該要點又以「就業服務法」、「就業安定基金收支保管及運用辦法」等公法為其依據，且上開就業貸款實施要點第1 條亦有載明依據就業服務法第24條與就業安定基金收支保管及運用辦法第6 條第2 款規定辦理為由，進而主張系爭貸款係相對人為履行就業服務法第24條所定之補助給付，應屬公法法律關係乙節，然查，就業服務法第24條現行條文固為「主管機關對下列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業；必要時，得發給相關津貼或補助金」，然於91年1 月21日修正前原條文係「主管機關對左列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業」就業服務法第24條於91年1 月21日修正前，並無關於給付津貼或補助金之規定，故相對人於91年修法前並無給付聲請人蔡林碧容津貼或補助之公法上義務或權利，是聲請人蔡林碧容以91年修正後就業服務法第24條規定，主張相對人於87年間與聲請人蔡林碧容簽訂系爭貸款契約，係為履行公法上給付津貼或補助金之義務，進而認定系爭貸款契約屬行政契約等語，容有誤會，自非可採。

六、綜上所述，本件系爭貸款契約，確為私法上之消費借貸契約無誤，並非公法契約，是普通法院即本院自有受理訴訟之權限。聲請人蔡林碧容、蔡許紅桃之聲請移送行政法院，於法無據，不應准許，應予駁回。

七、因本件管轄法院之事證已經明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，於本件裁定結果並無影響，不再一一論述，附此敘明，

八、爰依民事訴訟法第31條之2第3項、第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。

臺灣新北地方法院三重簡易庭