最高行政法院(含改制前行政法院)95年度判字第01492號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 95年度判字第01492號

上訴人

甲○○

被上訴人

高雄縣政府

代表人

乙○○

上列當事人間因石油管理法事件，上訴人不服中華民國94年4月13日高雄高等行政法院94年度訴字第76號判決，提起上訴。本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人未經申請核准，擅自於高雄縣林園鄉雙園大橋河濱公園中美和壘球場旁，由其所僱用之司機田光明駕駛車牌號碼038–GU號油罐車，載運向不明漁船購買之漁船用柴油15,500公升供自有重機械使用，為被上訴人所屬警察局林園分局員警於民國（下同）93年8月7日晚上10時10分許當場查獲，並移請被上訴人查處。被上訴人乃認上訴人違反石油管理法第18條第1項規定，依同法第40條第1項第3款及第2項規定，以93年8月20日府建工字第0930158729號行政處分書，處上訴人新台幣（下同）5百萬元罰鍰，並沒入其供自用之石油製品及所使用之加儲油設施器具（扣案之油管）。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、上訴人於原審起訴主張：現行法律規章，並無規範託運人委託運送人託運柴油，須經申請核准始得委託運送之規定，而日亮公司係一領有營業許可執照之物品運送業者，是上訴人委託其運送貨物，實非法所不許；又系爭車牌號碼038–GU號油罐車，乃係日亮公司所有之營業車輛，上訴人對於該車輛，並無持有支配餘地。然則，被上訴人卻將日亮公司所有之油罐車，認係上訴人之「自用加儲油設施」；並將上訴人委託運送行為，判斷為「設置」，足認被上訴人所為之裁罰性處分，顯然逾越裁量權限。退萬步言，系爭油罐車乃屬日亮公司所有，而非上訴人所專用，是上訴人僱用交通公司之油罐車載運所有柴油之行為，應非等同於設置專為自用動力機具加注燃油之油罐車。再者，本件系爭油罐裝載之柴油，固為上訴人所有，惟客觀上，被上訴人並無積極證據，足證上訴人確有將系爭油罐車裝載之柴油，直接注入車輛或動力機械油箱之行為，依本院75年判字第309號判例所揭櫫之舉證責任配置原則，上訴人毋庸證明自己無涉違法，倘被上訴人如認上訴人有以具加儲油設備之油罐車為自用車輛或動力機械加注柴油之行為，即應負舉證責任；本件被上訴人於欠缺積極證據下，逕以主觀之臆測、推定上訴人涉有違反自用加儲油加儲氣設施設置管理規則第18條第1項規定之行為，據為裁罰，難謂無裁量濫用之處，為此，求為判決撤銷原處分及訴願決定等語。

三、被上訴人則以：上訴人未向被上訴人申請核准，卻擅自於前述地點，由其所僱用之田光明駕駛具有加油設備之油罐車，載運向不明漁船購買之漁船用柴油供自有重機械使用，自有違石油管理法第18條第1項之規定。又上訴人自92年9月2日起即為警方等相關單位屢次查獲其有違反石油管理法第18條第1項規定之行為，並經被上訴人多件行政處分書處分在案。從而，被上訴人斟酌其一再違規及其違規情節重大等情事，爰依同法第40條第1項第3款及第2項暨被上訴人訂定之裁罰基準規定，處上訴人5百萬元罰鍰，並沒入其供自用之石油製品及所使用之加儲油設施器具之處分，洵無不合等語，作為抗辯。

四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：經查，上訴人未經申請核准，擅自在高雄縣林園鄉雙園大橋河濱公園中美和壘球場旁，由其所僱用之司機田光明駕駛車牌號碼038–GU號油罐車（車輛本身具有幫浦及油管，可供裝卸油料及將油料輸送至其他車輛或機械使用），載運向不明漁船購買之漁船用柴油供自有重機械即挖土機及貨車等使用，為被上訴人所屬警察局林園分局員警於93年8月7日晚上10時10分許當場查獲，並扣得油罐車內之石油製品15,500公升及抽取油品用之塑膠油管。又扣案之石油製品所取樣之油料，復經中國石油股份有限公司煉製研究所產品研究組化驗結果認定該石油製品為柴油。又上訴人因未經申請核准而以油罐車載運柴油供其自有重機械即挖土機及貨車等使用，自92年9月25日起迄今，已先後被查獲8次，則上訴人一再以油罐車載運柴油供其在建工程之自用機械及車輛使用之情形觀之，足見其確有以具有加油設備之油罐車為其自用車輛或動力機械加注柴油之情事。次按石油管理法第18條第2項所規定有關加儲油設施設置之「條件」、「設備」、「申請程序」、及其他「管理事項」，授權得由中央主管機關以命令定之，此因石油加儲油設施涉及石油製品之特性、儲存專業、環境影響暨安全等事項，有其專業及技術性，以法律就此各事項為高密度之規範，實有困難，故將此具體事項授權由主管機關以命令定之。是中央主管機關經濟部依石油管理法第18條第2項規定授權訂定發布之自用加儲油加儲氣設施設置管理規則，並於上開管理規則第18條第1項規定，將自用加儲油設施規定包含以具有加油設備之油罐車為自用車輛或動力機械加注汽油、柴油者，核與石油管理法之立法目的不違背，且油罐車之容量大、機動性高，利用油罐車作為加儲油設施供應石油製品，其功能對石油市場、環境保護及公共安全之影響，並不亞於固定之加儲油設備，為避免業者利用活動式之油罐車等裝備供應石油製品，規避主管機關之管理監督，故上開管理規則第18條第1項規定，實為貫徹執行石油管理法所必須，並無違反法律保留及授權明確性原則。又本件經通知上訴人本人到庭說明案情，上訴人拒絕出庭及說明，然據其前於警訊時所為之陳述及其先後已經被查獲8次，其載運之柴油均係為供其重機械即挖土機及貨車使用，足見其屬營造工程業，且營運規模不小，其載運柴油之油罐車容量已超出自用加儲油加儲氣設施設置管理規則第3條第2項所規定之2公秉之容量，而有該規則之適用。又自用加儲油加儲氣設施設置管理規則第18條第1項規定以具有加油設備之油罐車為自用車輛或動力機械加注汽油、柴油者，即須向縣市主管機關申請專案核准，始得為之，至於該油罐車係為行為人所有或租用或借用，並不影響其以具有加油設備之油罐車為自用車輛或動力機械加注汽油、柴油之行為，均應受石油管理法第18條第1項之規範。上訴人主張其僱用日亮公司之油罐車載運柴油，該油罐車非屬上訴人之自用加儲油設施，自難認其委託運送行為，有違反石油管理法第18條第1項規定云云，自不足採。其次，上開管理規則第18條第1項規定乃係提供主管機關執行石油管理法第18條第1項規定之判斷標準，而有無將油罐車內之柴油加注至自用車輛或動力機械，僅係判斷有無違反上開規定之行為態樣之一，而非以有無加油之行為作為判斷有無違反上開規定之唯一標準，實際有無以具有加油設備之油罐車為自用車輛或動力機械加注柴油尚應參酌行為人載運柴油之動機、目的等主觀意圖，作為認定其是否違反上開規定之依據，此在對於已著手實行構成違反行政義務事實之行為，而其行為尚未完成或結果尚未發生前，如何判斷其是否違反行政義務尤為重要。又因行政不法行為的階段性，並不明顯，且是否既遂往往繫乎行政機關之審查，如果以刑事法既遂犯的理論套用於行政不法行為，則將對公共利益有過度之犧牲，且須使行政成本支出過多，於行政效率方面將有負面影響，因此，目前實務上對於行政不法行為是否有既遂與未遂的問題，仍採否定之見解（本院46年判字第50號判例、46年判字第54號判例、55年度判字第12號判決、70年度判字第48號判決參照）。則本件上訴人既以具有加油設備之油罐車為自用車輛或動力機械加油使用，其明顯係以油罐車供其自用車輛及動力機械加油使用為目的，至於油罐車是否已將柴油加注至其自用車輛或動力機械，對其違反石油管理法規定之行政義務並不生影響，仍應受罰等由，乃駁回上訴人在原審之訴。

五、上訴意旨略謂：按經濟部發布之「自用加儲油加儲氣設施設置管理規則」第18條第1項規定之「具加儲油設施之油罐車」，乃係判斷人民有無違反行政義務行為之構成要件，涉及限制人民自由權利之限度頗高，已非屬與執行法律之細節性、技術性等次要事項範疇，故應以法律規範始符司法院釋字第443號解釋意旨。惟原審既認為「經濟部發布之自用加儲油加儲氣設施設置管理規則第18條第1項規定，有無違反法律保留原則疑義，應依上開司法院解釋所建立之審查標準，加以審查判斷。」，卻又認定「石油加儲油設施涉及石油製品之特性，以法律就此各事項為高密度之規範，實有困難，故將此具體事項授權由主管機關以命令定之，並無違反法律保留原則。」等論述，顯與司法院釋字第443號解釋揭櫫之「規範密度」論理相悖，其法律適用，顯有不當。退步言之，自用加儲油加儲氣設施設置管理規則第18條第1項規定，係依據石油管理法第18條第2項授權所定，外觀形式上並無違反法律保留原則，惟依石油管理法第18條第2項條文所整體表現之關聯意義判斷，因「條件」、「設備」、「申請程序」、及其他「管理事項」，乃係與執行石油管理法第18條第1項有關之細節性、技術性之事項，顯與裁罰性法律之構成要件無關，依司法院釋字第367號解釋標準判斷，足認其授權性質，乃屬「概括授權」，而非「特定授權」，行政機關自不得就裁罰處分之構成要件予以規範。經濟部於欠缺法律「特定授權」下，逕就裁罰性法律之構成要件加以規範顯已逾越法律授權之範圍，增加法律所無之限制，原審確認並無違背法律保留原則及授權明確性原則。亦與司法院釋字第367號解釋意旨不符，其判決理由難謂無違背法令之處。其次，原審雖認司機田光明係受上訴人「僱用」，惟因系爭車牌號碼038–GU號油罐車乃係「日亮交通公司」所有，顯見該車牌號碼038–GU號油罐車，確非特定專為上訴人自有動力機械加注燃料之油罐車。而原審逕依被上訴人之主觀推斷，認定司機田光明係上訴人「僱用」，專門駕駛車牌號碼038–GU號油罐車為上訴人之自有動力機械加注燃料，而未調查原處分所稱之「僱用」，其實質法律關係究屬「承攬運送」亦或「僱傭」，亦未於判決理由說明確信司機田光明與上訴人間確有「僱用」關係之認定依據，其判決理由，顯然不備。再者，上訴人縱有委託「日亮交通公司」以車牌號碼038–GU號油罐車載運系爭柴油之事實，然依卷附證據資料所示，上訴人並未以該油罐車所添附之加儲油設備，直接將柴油注入自有車輛或動力機械之行為。再者，衡諸經驗法則判斷，一般車輛或動力機械燃料箱之內容積，焉有達數千公升者，且該車牌號碼038–GU號油罐車亦非上訴人所專有支配。是以，上訴人豈有可能將系爭油罐車所載之柴油，全部直接注入自有車輛或動力機械之燃料槽；準此，足認上訴人於建築工地備有80餘個50加崙油桶，用以儲存購入之柴油，確非無據。況且，縱認上訴人僱用油罐車載運柴油之行為，涉有違法之虞，惟就不法行為階段之判斷上，亦僅止行為前之預備階段，依本院60年判字第645號判例意旨，尚不得據以處罰。而現今實務上對於行政不法行為是否有既遂與未遂的問題，均採否定之見解，因之原審疏未審酌行政法之不法行為階段，仍有著手前之預備行為態樣，應予判斷，即逕認上訴人僱用交通公司油罐車載運柴油，即該當既遂論處一節，其法律適用確有不當之處，其判決當然違背法令等語。

六、本院按「．．．憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」業經司法院釋字第443號解釋理由書闡示在案。而為執行石油管理法第1條揭示：促進石油業之健全發展，維護石油市場之產銷秩序，確保石油之穩定供應，增進民生福祉，並發展國民經濟兼顧環境保護之目的，同法第18條、第40條第1項第3款、第2款分別規定：「客貨運輸業、營造工程業、工廠、機關或經中央主管機關同意者，為供其自用車輛或動力機械加注汽油、柴油或液化石油氣，經直轄市、縣（市）主管機關專案核准，得設置自用加儲油（氣）設施。前項自用加儲油（氣）設施之設置條件、設備、申請程序及其他管理事項之規則，由中央主管機關定之。」、「有下列各款情事之一者，處新台幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰：．．．三、違反第十八條第一項規定，未經申請核准而設置自用加儲油（氣）設施。．．．前項供銷售或自用之石油製品及所使用之加儲油（氣）設施器具，沒入之。」經濟部發布之「自用加儲油加儲氣設施設置管理規則」，即係依石油管理法第18條第2項之法律明文授權所訂定，符合法律保留原則，與前開司法院釋字第443號解釋所揭櫫層級化保留體系之規範密度亦無牴觸。次按「有關人民自由權利之限制應以法律定之且不得逾越必要之程度，憲法第23條定有明文。但法律之內容不能鉅細靡遺，立法機關自得授權行政機關發布命令為補充規定。如法律之授權涉及限制人民自由權利者，其授權之目的、範圍及內容符合具體明確之條件時，亦為憲法之所許。本院釋字第345號解釋認稅捐稽徵法第24條第3項及關稅法第25條之1第3項授權訂立之限制欠稅人及欠稅營利事業負責人出境實施辦法與憲法尚無牴觸，釋字第346號解釋認國民教育法第16條第1項第3款及財政收支劃分法第18條第1項，關於徵收教育捐之授權規定係屬合憲，均係本此意旨。若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，行政機關在施行細則之外，為執行法律依職權發布之命令，尤應遵守上述原則。」司法院釋字第367號解釋理由書第2段明示授權明確性之原則。本件石油管理法第18條，就授權之目的、內容及範圍已為具體明確之規定，且依同法第40條規定得預見其行為之可罰。是則，據以發布之前開管理規則第18條第1項規定：「未設置自用加儲油設施，而以具有加油設備之油罐車為自用車輛或動力機械加注汽油、柴油者，應檢具該管目的事業主管機關之同意文件、計畫書（含申請理由、供應對象、油品來源、停放位置、加油安全注意事項等）、第7條第1項第5款及第6款證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關申請專案核准。但申請基地經直轄市、縣（市）主管機關認定位於偏遠、高山地區或場區面積超過10公頃，且屬臨時性者，免附目的事業主管機關之同意文件。」將自用加儲油設施規定包含以具有加油設備之油罐車為自用車輛或動力機械加注汽油、柴油者，並未逾越法律授權之目的及範圍，無違授權明確性原則，尚難謂增加法律所無之限制，與司法院釋字第367號解釋意旨亦無違背。原判決將「法律保留」及「授權明確性」兩者夾雜敍述，層次雖欠明晰，惟原審援引上開管理規則，於法尚無不合。上訴人主張原判決與規範密度理論相悖，上開管理規則增加法律所無之限制與司法院釋字第367號解釋意旨不符云云，殊無足採。再查上訴人僱用司機田光明運載向不明漁船購之漁用柴油等情，業據司機田光明及上訴人，分別於偵訊時陳明無誤，此有各該偵訊筆錄附於原處分卷可稽。上訴人於原審提出「行政訴訟辯論意旨狀」，其事實及理由項下第3點復陳述「原告『雇用』交通公司之油罐車載運所有柴油」等語。且原判決於理由項下第5點敍明：該油罐車係行為人所有、租用或借用，並不影響本件違章行為，並據以指駁上訴人主張其僱用日亮公司之油罐車，難認其委託運送行為云云，自不足採等詞綦詳。上訴人主張原審未調查原處分所稱之僱用之實質法律關係，及司機與上訴人間確有僱用關係之認定依據云云，核屬民事上契約種類之問題，與本件違章行為之成立不生影響。且上訴人未依上開管理規則第18條第1項規定，向直轄市、縣（市）主管機關申請專案核准，擅自由其僱用之司機駕駛油罐車，載運向不明漁船購買之漁船用柴油供自有重機械即挖土機及貨車等使用，即已違反上開管理規則第18條第1項之規定，核其行為應已著手於違章行為之階段。上訴人主張其僅止於預備階段，不得據以處罰云云，洵屬無據。其他上訴論旨復就原審取捨證據、認定事實之職權行使謂為違誤，尚難認為合法之上訴理由。綜上所述上訴論旨均無足採，上訴人猶執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第二庭審判長法 官　廖　政　雄

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異