最高行政法院(含改制前行政法院)95年度裁字第01162號

最　高　行　政　法　院　裁　定

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 95年度裁字第01162號

上訴人

乙○○

被上訴人

內政部

代表人

甲○○

被上訴人

臺北市政府

代表人

丙○○

訴訟代理人

劉志鵬律師

　　　　　　李元德律師

上列當事人間因土地徵收事件，上訴人對於中華民國93年12月17日臺北高等行政法院92年度訴字第4622號判決，提起上訴，本院裁定如下：

主文

理由

一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；依同法第243條第2項規定，判決有該條項所列各款情形之一者，為當然違背法令。又提起上訴，應以上訴狀表明上訴理由並應添具關於上訴理由之必要證據，復為同法第244條第1項第4款及第2項所明定。是當事人提起上訴，如以原審判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；如以原審判決有行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀應揭示合於該條款之事實。上訴狀或理由書如未依上述方法表明，或其所表明者顯與上開法條規定之違背法令情形不相合時，即難認為已合法表明上訴理由，其上訴自非合法。

二、本件上訴人乙○○所有坐落臺北市○○區○○段四小段三八地號土地（應有部分二分之一，下稱系爭土地）位屬被上訴人臺北市政府興辦「臺北聯絡線信義支線工程」（隧道部分）用地範圍內，系爭土地都市計畫使用分區○○○道用地」，嗣上訴人於九十一年五月二十八日以臺北吳興郵局第二五二三號存證信函向被上訴人臺北市政府所屬工務局新建工程處請求徵收。該處於九十一年六月二十五日以北市工新配字第○九一六一七八五九○○號書函復上訴人略以：「．．．案經本處於九十一年六月二十日邀本府相關單位現場會勘（會勘紀錄諒達），松山地政事務所已將祥和段四小段三八地號土地概略指界，本工程確無使用該筆土地地表．．．，本案仍請台端至本處辦理設定地上權作業及辦領補償手續；．．．」上訴人復於九十二年二月十三日向被上訴人臺北市政府訴願，有關其請求依土地徵收條例徵收土地所有權部分，被上訴人臺北市政府以九十二年三月二十七日府工新字第○九二○一一○三三○○號書函復上訴人略以：「．．．二、查本府興辦『臺北聯絡線信義支線工程』（隧道部分），僅經過本市○○區○○段四小段四六之一地號等六十八筆私有土地下方，經查全國均沒有徵收案例。．．．」上訴人復又於九十二年三月二十日以書面向被上訴人臺北市政府請求徵收系爭土地所有權，該府乃以九十二年四月一日府工新字第○九二○一一○三五○○號書函重申前函意旨。上訴人不服，向被上訴人內政部提起訴願，經被上訴人內政部以九十二年九月八日台內訴字第○九二○○○六○二九號決定：「訴願不受理」，上訴人仍不服，遂提起行政訴訟，經原審判決駁回後，提起上訴。

三、上訴意旨略謂：㈠原審判決認被上訴人台北市政府之九十二年三月二十七日府工新字第09201103300號函為事實行為，而非行政處分云云，不無理由不備之違法。事實行為與行政處分之分野，學說上並無定論。則原審判決究依何而推論系爭書函非行政處分，自應詳加論述，並提出令人信服之說理過程，否則即不無理由不備之違法。亦即何以「人民申請作成事實行為，對之所為之否定答覆即為事實行為」？是否如原審判決所稱，只因否定答覆不生徵收之法律效果？惟不生徵收之法律效果，對於上訴人而言，適足生巨大損害，蓋上訴人因被上訴人只徵收地上權而事實上不能為相當之使用，被上訴人不徵收所有權反造成上訴人之損害，對此有害於上訴人權益之否定答覆，非行政處分？㈡原審未履勘現場，不無違背行政訴訟法第125條規定之嫌。原審僅憑被上訴人提出之照片及工程圖說即否定上訴人之主張，則原審不無違背行政訴訟法第125條規定意旨之嫌。蓋該條第一項規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束」，則於本案之情形，原審法院自應親赴現場履勘以查明事實關係，不應只作書面審查，尤其該事實關係牽涉土地徵收條例第57條第二項之適用，豈可不慎乎？㈢被上訴人台北市政府一方面認土地徵收條例第57條第2項之規定為公法上之請求權，另方面又認回復上訴人依上揭法條關於請求報請徵收主管機關之否定答覆，無任何法律效果云云，不無自相矛盾之處。土地徵收條例第51條第2項之規定既是公法上請求權之規定，而該規定之權利人為土地所有人〔於本案即為上訴人〕，義務人為需用土地人〔於本案即為被上訴人〕，則當義務人否准權利人所請時，徵收主管機關根本無機會依職權調查及裁量是否徵收，無異拒絕徵收系爭土地，怎可能對上訴人不生任何法律效果？蓋被上訴人不依上訴人所請擬具徵收計劃並報請徵收主管機關核准，則徵收主管機關根本不知此事，又如何行使核准與否之裁量權？因此，被上訴人之答辯理由顯相矛盾而不足採。㈣被上證五號與被上證六號不足證明本案無土地徵收條例第57條第2項之適用。因被上訴人台北市政府於地下施作隧道工程導致地表崩塌，被上訴人並因而於地表鋪設鐵網，並灌上水泥致使上訴人無法耕種等，此等事實始牽涉土地徵收條例第57條第2項之適用，單從被上證五號及被上證六號實無法判斷此等事實，而有親赴現場履勘之必要。且如上所述，因被上訴人於系爭土地地下施作隧道工程導致地表崩塌，被上訴人並因而於地表鋪設鐵網，並灌上水泥致使上訴人無法耕作等，咎在被上訴人，而與行政計畫使用分區管制無關，為此請求廢棄原判決，發回台北高等行政法院更審等語。

四、本院查：原判決就上訴人於原審訴之聲明第一項撤銷訴訟部分，認其訴於法未合，應予駁回，已詳細論明「一、按提起行政撤銷訴訟，以有行政機關違法之行政處分存在為前提，而所謂行政處分，乃中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政訴訟法第四條第一項、訴願法第三條第一項規定甚明。至若行政機關所為單純之事實陳述或理由說明，既不因該項陳述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起行政訴訟，此有改制前行政法院四十四年判字第十八號判例可資參照。二、復查依據土地徵收條例第一條第二項、第二條、第十四條、第十九條及訴願法第十三條規定，再參司法院釋字第四二五號解釋意旨，土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，是土地徵收法律關係，除法律另有規定外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係，需用土地人函請徵收主管機關之行為，係屬行政機關內部行為，為事實行為。而人民申請作成行政處分者，拒絕其申請之回復亦屬行政處分；反之，人民申請作成事實行為者，拒絕之答復則屬事實行為而非行政處分。從而，本件被告並非徵收補償之主管機關，則其所為回復原告關於請求報請主管機關徵收土地之答覆，純係居於需用土地人之法律地位，針對原告之請求事實行為所為事實陳述或理由說明，並不因而發生徵收之法律效果，揆諸首揭判例意旨，並非行政處分，自不得對之提起行政爭訟。三、本案被告臺北市政府以九十二年三月二十七日府工新字第○九二○一一○三三○○號書函雖對原告依土地徵收條例第五十七條第二項規定請求徵收系爭土地，予以拒絕，僅係基於需用土地人之地位，就行政機關內部之事實行為所為之說明，並非對於原告請求徵收系爭土地行政處分之事項有所准駁，揆諸前開法條規定及實務見解，應僅屬事實行為而非行政處分，系爭函文既非行政處分，則原告對之提起撤銷訴訟，於法未合」等理由；就上訴人是否得依土地徵收條例第五十七條第二項規定請求徵收系爭土地部分，亦已論明該條項規定請求權要件，應係需用土地人因興辦土地徵收條例第三條規定之事業（包括交通事業）需穿越私有土地之上空或地下，導致該私有土地事實上不能為相當之使用時，土地所有權人方有請求徵收之權利，若係因其他之原因介入，如都市計畫等行政作為之另行規劃，而因此造成所有權人就該土地不能為相當之使用，而與穿越該土地之上空或地下之事實無相當因果關係者，自不能依上開條文請求徵收。經查，系爭土地約座落於里程碑北上線隧道3K+050至3K+160間（標示黃色螢光處），觀諸被證一之圖示可知，系爭土地座落之位置中，隧道距離地表最淺深度為三十九公尺（3K+140處，即以隧道頂端計算），而最深深度為一百一十公尺（3K+140處，即以隧道路面計算）。就事實的利用上而言，無論上訴人於系爭土地上種植農作物、竹木、甚至是興建建物，被上訴人臺北市政府於系爭土地地表下四十公尺開挖隧道之行為均無礙上訴人為相當之使用。上訴人對系爭土地之使用既未因系爭隧道工程遭妨礙，自不符合土地徵收條例第五十七條第二項請求徵收土地所有權之要件。再查，依被證二之照片及工程圖說所示，上訴人系爭土地所在位置，係自A、B兩點往上坡延伸之土地，而由照片中可明顯辨別，上訴人之土地地表樹林茂密，並未受到施工之影響，與上訴人所主張之施工崩塌區並無關係，顯見上訴人稱因隧道施工發生崩塌，使其無法使用系爭土地云云，自無足採等語，即已認定上訴人所主張之施工崩塌尚未影響到系爭土地原來之使用，並詳細說明其得心證之理由。經核顯無所謂判決不備理由、理由矛盾或不依職權調查事實關係之情形。上訴意旨無非係以其主觀歧異之見解，對原審取捨證據、認定事實及適用法令之職權行使，指摘為不當，尚難謂為適法之上訴理由。依首開規定及說明，其上訴為不合法，應予駁回。

五、依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

第三庭審判長法 官　趙　永　康

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異