最高行政法院(含改制前行政法院)95年度判字第01329號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 95年度判字第01329號

上訴人

甲○○

被上訴人

臺灣臺南地方法院檢察署

代表人

朱朝亮檢察長

上列當事人間因有關人事行政事務事件，上訴人對於中華民國94年4月27日高雄高等行政法院94年度訴字第55號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人現職為臺灣臺南地方法院檢察署候補檢察官，前應特種考試司法人員考試（下稱司法特考）丙等法院書記官錄取，於民國（下同）八十五年四月八日起經分發至臺灣高雄地方法院檢察署占書記官職缺接受訓練後，即擔任書記官職務至九十年十二月二日，嗣應八十九年（復審決定書誤載為九十年）司法特考司法官類科錄取，於九十年十二月三日向臺灣高雄地方法院檢察署辭職，同日至法務部司法官訓練所（下稱司訓所）接受訓練二年，九十二年十二月三日派任現職。因不服被上訴人九十三年度核給二日休假之處分，提起復審遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、上訴人在原審起訴主張：㈠上訴人自八十五年四月八日起任公務員，直至九十年十二月三日進入司訓所受訓二年，九十二年十二月三日派任臺灣臺南地方法院檢察署候補檢察官，至九十二年十二月三十一日止，七年七月又二十六日（上訴人誤載為八年九個月）之休假年資未間斷，九十三年之休假應該有二十一天。㈡公務人員請假規則（下稱請假規則）第八條第二項有二個要件，如均符合始能依該條規定計算休假日數，一是辭職等原因，二是休假年資未銜接。復按銓敘部七十八年六月十五日台華法一字第二七五三一○號函釋，上訴人自八十五年四月八日起任公務員，九十年十二月三日進入司訓所受訓二年，九十二年十二月三日至今，三段資歷均有休假年資，且離職生效日與新職之到職生效日為同一日，應視為年資銜接，故上訴人之休假年資有銜接，不應依比例計算休假日數，而應核給二十一日之休假。㈢服務年資與休假年資不同，被上訴人依據銓敘部九十三年五月十四日部法二字第○九三二三六八五九五號函，認為司法官訓練係屬未占職缺訓練，並無任職事實，故服務年資自無銜接，但上訴人爭執的是休假年資，非服務年資，故即使未占缺訓練，仍有休假年資，上訴人之休假年資有銜接。㈣被上訴人係因銓敘部九十二年四月三日部法二字第○九二二二三二六七七號函釋，始自司法官第四十二期改變向來核定休假之標準，在第四十一期之前均在任職第二年即核給全數應有之休假，在法律並未變更之情形下，被上訴人僅依一紙函釋，即剝奪上訴人之休假權利，該處分顯然違法，應予撤銷，另為核給二十一日休假之處分。㈤上訴人休假天數之依據為請假規則第七條第一項，司訓所結訓分發任職，非屬同規則第八條第二項列舉之事由，更非再任或復職之情況，遑論年資銜接之問題，故即使同規則第八條第二項之「年資」解釋為「服務年資」，上訴人之休假年資之計算亦不能依同規則第八條第二項規定核給，被上訴人依同規則第八條第二項核給上訴人之休假處分係適用法律錯誤。司法官考試錄取之訓練與一般公務人員考試錄取之訓練均有服務年資，一般公務人員考試錄取之訓練有計算其服務年資，司法官考試錄取之訓練亦為公務人員訓練的一種，故也應計算服務年資，此為銓敘部九十三年五月十四日部法二字第○九三二三六八五九五號函釋意旨所肯認，僅因一般公務員訓練係占職缺訓練，故服務年資銜接，而「司法官訓練期間係屬未占職缺訓練，並無任職事實，服務年資未銜接」，該函釋獨薄於司法官訓練之結論，係依據與年資是否銜接毫無關連之「有無占職缺訓練」之事實，係有違實質關連性要求及平等原則，且增加法律（指同規則第七條第一項）所無之限制。為此求為撤銷復審決定、原處分，及被上訴人應作成核定上訴人九十三年度二十一日休假處分之判決等語。

三、被上訴人則以：㈠依銓敘部九十年六月二十日九十法二字第二○三六二一九號函略以「．．．參加司法官訓練期間年資，於訓練期滿正式任用之次年一月起，予以併計核給休假。例如：於八十九年四月參加司法官訓練，九十年十月訓練期滿正式派代任用者，八十九年及九十年尚不得請休假，應自九十一年一月起始可併計司法官訓練期間年資開始請休假；．．．凡訓練期滿經正式派代任用者，均可自派代任用之次年起依前項併計休假規定核給休假。」。㈡按請假規則第八條規定：公務人員因轉調（任）或因退休、退職、資遣、辭職再任年資銜接者，其休假年資得前後併計。查行政院人事行政局七十六年八月二十四日七十六局參字第二一二五六號函釋，有關年資之採計，係以其實際服務年資計算。㈢銓敘部九十三年五月十四日部法二字第○九三二三六八五九五號函略以「．．．應司法人員特考司法官考試錄取之訓練與一般公務人員考試錄取占職缺訓練情形不同，．．．，惟因慮及司法人員特考司法官考試錄取之訓練，性質上仍屬考試程序一部分，爰准參加司法官訓練期間之年資，於訓練期滿正式任用至年終併計休假年資，自次年一月起按在職比例核給休假．．．。」。銓敘部九十三年八月五日部法二字第○九三二三九八一七三號函意旨，有關司法特考錄取人員訓練期間之併計公務人員休假年資事宜，仍請依上開（即銓敘部九十年六月二十日及九十三年五月十四日函）規定，衡平核處。故被上訴人依法核定上訴人九十三年度休假日數為二日之處分，依法自無不合，求為判決駁回上訴人之訴等語，資為抗辯。

四、原審判決駁回上訴人之訴，其理由略以：㈠請假規則第七條第一項規定，公務人員至年終連續服務滿一定年限者，次年起，每年應給一定日數之休假。而銓敘部九十年六月二十日九十法二字第二○三六二一九號函之舉例係因受訓者於八十九年四月至九十年十月間尚在訓練期間，該段期間並無連續服務之事實，即無從慰勞其工作辛勞，使之有較長時間休息之必要；而其自九十年十月起（係於當年度二月以後到職），因已有連續服務二個月之事實，故可依請假規則第七條第二項規定，按當月至年終之在職月數比例於次年一月起核給休假。自第三年（即九十二年）一月起，因其九十一年間有連續服務滿一年之事實，故應依同規則第七條第一項規定給予全數即七日之休假。可見，依請假規則第七條第一項規定，係以公務人員至年終連續服務滿一定年限為條件，次年起始給予一定日數之休假，以慰勞其工作之辛勞，若前一年尚在訓練期間，因無任職之事實，則無從依該條項規定給予休假，至為明確。㈡司法人員特考司法官考試錄取之訓練與一般公務人員考試錄取占職缺訓練情形不同，因參加司法官訓練期間係屬未占職缺訓練，並無任職事實，「服務年資」自無銜接，與一般公務人員考試占職缺訓練之情形卻屬有別，惟因慮及司法人員特考司法官考試錄取之訓練，性質上仍屬考試程序之一部分，爰准參加司法官訓練期間之年資，於訓練期滿正式任用至年終併計休假年資，自次年一月起按在職月數比例核給休假。請假規則第八條規定所稱之「年資銜接」或「年資未銜接」，係以「服務年資」有無銜接為判斷之標準，亦即以：原職單位之離職證明書中之離職生效日期，與新職單位之派代令中之到職生效日期是否為同一日，為判斷服務年資有無銜接之標準，已灼然甚明。從而，公務人員休假日數之核定，固應以請假規則第七條所定之日數為計算之基礎，但因該公務人員服務年資有無銜接之不同，即應分別依同規則第八條第一項或第二項規定辦理。㈢本件上訴人前自八十五年四月八日起擔任公務人員，於九十年十二月三日向臺灣高雄地方法院檢察署辭職，依其上開卸職明細資料記載，其離職生效日期為九十年十二月三日，嗣上訴人至司訓所接受訓練二年，九十二年十二月三日派代為臺灣臺南地方法院檢察署候補檢察官，依前揭銓敘部九十二年十二月二十六日部特一字第０九二二三一二六八九號函所載其到職生效日為九十二年十二月三日，依上述司法院及銓敘部函釋，司法人員特考司法官考試錄取之訓練期間之年資，於訓練期滿正式任用至年終併計休假年資，自次年一月起按在職月數比例核給休假，則上訴人自八十五年四月八日至九十二年十二月三十一日止，併計休假年資共計為七年七月又二十六日，依請假規則第七條第一項規定，滿六年者，第七年起，每年應給休假二十一日。但因上訴人於九十年十二月三日向臺灣高雄地方法院檢察署辭職，同日為其離職生效日期，至九十二年十二月三日派任為臺灣臺南地方法院檢察署候補檢察官，同日亦為其到職生效日期，因參加司法官訓練期間係屬未占職缺訓練，並無任職事實，揆諸前揭說明，其服務年資自無銜接，縱其休假年資從未中斷，但其於九十二年十二月三日派任為臺灣臺南地方法院檢察署候補檢察官後，於次年即九十三年休假日數之計算，即應依請假規則第八條第二項規定，即因辭職，再任職年資未銜接者，其休假年資之計算依第七條第二項規定；而第七條第二項規定，初任人員於二月以後到職者，得按當月至年終之在職月數比例於次年一月起核給休假，其計算方式依第三條第二項規定；而第三條第二項規定，前項第一款所定准給事假日數，任職未滿一年者，依在職月數比例計算，比例計算後未滿半日者，以半日計；超過半日未滿一日者，以一日計。是以，上訴人九十三年休假日數應以其休假年資滿六年，應給休假二十一日為計算基礎，按其九十二年任職月數僅一個月，按比例應核給二十一日之十二分之一，即二日，則被上訴人原核給上訴人九十三年度之休假日數為二日，自屬有據。從而，上訴人主張其休假年資從未間斷，且長達八年九個月（按係七年七個月又二十六日之誤），依請假規則第七條第一項規定，九十三年度之休假應有二十一天；被上訴人依銓敘部函釋認為司法官訓練期間係屬未占職缺訓練，並無任職事實，服務年資未銜接，依請假規則第八條第二項，九十三年度僅核給上訴人二日休假，適用法律錯誤，係屬違法之處分云云，顯有誤會，不足採取。

五、上訴意旨除重複其於原審之主張外，略謂：㈠本案爭點在於司法官訓練所結訓分發任職是否符合公務人員請假規則第8條第2項規定，而結訓分發並非該條列舉之事由，亦非再任或復職，故應無該條之適用，原判決將結訓分發派任解釋為辭職再任職，係適用法條不當。㈡司法官訓練所受訓期間既然有計算服務年資，且休假年資從未中斷，自不得依公務人員請假規則第8條第2項，計算休假日數，判決卻誤用該條。

㈢剝奪上訴人休假之權利，需有法律之依據，公務人員請假規則第7條及第8條，自89年迄今未修正，該法第8條第2項既無規定自司法官訓練所結訓分發派任依該條規定計算休假，則被上訴人自不得依銓敘部93年函示剝奪限制人民的權利，不可擴張解釋將自司法官訓練所結訓分發派任解釋為辭職再任，原判決適用法條不當。㈣原判決是否已符合法治國原則、信賴保護原則。就關於請假規則第8條第1項之「年資有無銜接」問題先予陳述。⒈年資有無銜接之合理標準：為防止當事人不當得利，應以當事人有無故意或重大過失為其要件。若當事人並無故意或重大過失，仍未能享受併計年資之休假日數之利益，顯對該當事人設有不必要之限制，此應為法治國原則下對當事人權利之合理保護。若當事人係因制度設計下無選擇餘地而致年資未能銜接，並非出於當事人個人之理由，顯應非故意或重大過失。⒉本件是否符合年資銜接之標準：上訴人主張，司訓所受訓期間內，不得也無從為其他職務，是上訴人辭去臺灣高雄地方法院檢察署，係無選擇之餘地，該無從選擇之餘地並非個人之理由，而係制度設計使然，應非故意或重大過失，當然不應解釋為年資未銜接，而受有休假不得併計之不利益。在受訓二年期間，學員之自由受到一定限制，例如，公務員所需負之義務，請假亦需依訓練所之規定，故上訴人自臺灣高雄地方法院檢察署辭職到司法官訓練所受訓，應可認為從甲機關到乙機關，年資自應銜接。㈤原判決是否已符合法治國原則、信賴保護原則。就司法院93年8月19日院台人字第0930020408號函釋（下稱系爭函釋）之見解是否符合強化公務員法律上地位之要求問題，論述之。首先，上訴人係於90年12月2日辭職並至司訓所受訓進而派發任職，具有一貫性，所信賴者自係90年12月2日前之行政法規及函釋，而系爭函釋於93年作成，即涉及信賴保護之問題。其次，本件系爭法規及函釋涉及公益已如上述，上訴人必須再強調因該基礎法規之變動或前後釋示不同所涉及信賴利益之保護，依照司法院釋字第525號及第589號解釋意旨，即應強化該法律上地位及權利以避免其受損害，俾使該基礎法規所欲實現之公益目的得以確保。其三，上訴人所信賴之基礎係90年12月2日前之作法，而非93年時之函釋，又該信賴基礎並無行政程序法第119條及司法院釋字第525號、第589號解釋之不值得保護之情形，系爭函釋未考慮信賴保護之原則即顯有違誤，且行政機關應受行政自我拘束原則之限制。其四，系爭函釋如係因公益之必要廢止法規或修改，惟既已造成上訴人客觀上具體表現其因信賴而生之法律上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，以減輕其損害或避免影響其依法所取得之法律上地位，方符憲法公益與私益平衡之意旨，然系爭函釋既未定有過渡期間，亦無合理之補救措施，亦有違誤。為此請求廢棄原判決，並撤銷復審決定、原處分，以及被上訴人應作成核定上訴人93年度21日之休假處分等語。

六、本院查：

㈠依公務人員保障法第二十五條第一項之規定：「公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。非現職公務人員基於其原公務人員身分之請求權遭受侵害時，亦同。」是「復審」係以「行政處分」為標的，亦即公務人員提起復審不服之標的應以具備行政處分要件始足當之。而所謂行政處分，依行政程序法第九十二條第一項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。惟基於公務員身分之特殊性，其遭受來自服務機關所為規制措施時，是否為行政處分，必須區分該措施係直接針對公務員作為個人權利領域之權利主體或作為職務執行者及行政之手足施行規制，如係對後者所為之規制措施通常不具對外效力，因而不成立行政處分，僅屬內部管理措施，即非前揭「復審」之標的，依公務人員保障法第七十二條第一項及行政訴訟法第四條第一項、第五條之規定，亦無法對之提起行政訴訟，而僅得依公務人員保障法第七十七條至第八十四條之規定，提起申訴、再申訴。又依司法院大法官會議歷次有關公務人員受處分得否提起行政爭訟之解釋意旨觀之，例如對公務人員依法辦理退休請領退休金為拒絕之處分（釋字第一八七號、第二０一號）、依公務人員考績法或相關法規之規定對公務員所為之免職處分（釋字第二四三號）、公務人員基於已確定之考績結果依據法令而為財產上之請求遭受拒絕處分（釋字第二六六號）、關於足以改變公務員身分或對於公務員有重大影響之懲戒處分（釋字第二九八號）、請領福利互助金或其他公法上財產請求權遭受侵害（釋字第三一二號）、人事主管機關任用審查認為不合格或降低原擬任之官等（釋字第三二三號）、對審定之俸級有爭執（釋字第三三八號）、離職公務人員不得請領公保養老給付，影響其財產權（釋字第四三四號）、義務役軍人服役年資併計公務員退休年資（釋字第四五五號）等事項，得於踐行訴願或相當訴願之前置程序後，提起行政訴訟。足見提起復審及行政訴訟，係以有足以改變公務員身分關係或於公務員權利有重大影響之事件並對外發生效力之行政處分，或基於公務員身分所生之公法上財產請求權遭受侵害等作為程序標的。復依公務人員保障法第七十七條第一項規定：「公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當，致影響其權益者，得依本法提起申訴、再申訴。」第七十八條第一項規定：「提起申訴，應向服務機關為之。不服服務機關函復者，得於復函送達之次日起三十日內，向保訓會提起再申訴。」所稱「服務機關所為之管理措施」，係指機關為達行政目的所為之作為或不作為，除屬復審範圍事項以外，包括機關內部生效之表意行為或事實行為等，均屬管理措施範圍，例如機關長官或主管所為之工作指派、請假准許與否、休假日數之核給、不改變公務人員身分關係之記一大過、記過、申誡懲處、考績評定或機關長官所發之職務命令等均屬之（司法院釋字第二四

三、二九八號解釋意旨參照）；所稱：「服務機關有關工作條件之處置」，例如服務機關是否提供執行職務必要之機具設備、良好之工作環境、安全及衛生完善措施之提供等均屬之。是公務人員對其服務機關所為具體之管理措施或有關工作條件之處置，如認有不當致影響其權益者，即得依申訴程序就具體個案提起救濟。又依公務人員保障法第六十一條第三項規定：對不屬復審救濟範圍內之事項，公務人員誤提起復審者，如屬應提起申訴、再申訴事項，公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）應移轉申訴受理機關依申訴程序處理，並通知該公務人員，不得逕為不受理決定。

㈡按公務員是否能獲准休假或其獲准之休假日數若干，乃直接關連其是否應於請假日執行職務或執行職務日數之長短，服務機關所為決定顯係直接對其是否於確定或可得確定之期日執行職務為規制，其規制的對象應非公務員作為個人權利領域之權利主體，而係公務員作為職務執行者及行政之手足，該規制措施不具對外效力，並非行政處分，亦非足以改變公務員身分關係或於公務員權利有重大影響，又未直接對其基於公務員身分所生之公法上財產請求權造成侵害，僅屬內部管理措施，揆諸前開說明，即非公務人員保障法第二十五條第一項「復審」之標的，亦無法對之提起行政訴訟，僅得依公務人員保障法第七十七條至第八十四條之規定，提起申訴、再申訴。本件上訴人不服被上訴人於九十三年度以職員休假卡核給二日休假之處分，誤提起復審，復審機關保訓會雖未依法移轉申訴受理機關依申訴程序處理，而逕為復審決定予以駁回，惟不影響系爭核給二日休假之決定僅為被上訴人機關內部管理措施之本質，上訴人仍不得對之提起行政訴訟，原審本應以其訴不合程序要件，依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款規定，裁定駁回之，卻從實體加以審理後，認其訴為無理由，以判決駁回之，理由雖有不同，但結論並無不合，仍應予以維持。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第三庭審判長法 官　趙　永　康

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異