最高行政法院(含改制前行政法院)95年度判字第01346號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 95年度判字第01346號

上訴人

中華郵政股份有限公司臺北郵局

代表人

甲○○

訴訟代理人

朱正剛律師

被上訴人

臺北市政府環境保護局

代表人

陳永仁

上列當事人間因空氣污染防制法事件，上訴人對於中華民國94年4月14日臺北高等行政法院93年度簡字第946號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件上訴人辦理北投關渡郵局局屋整修工程，自民國（下同）92年7月25日開工，惟遲至92年9月9日始完成營建工程空氣污染防制費申繳作業，被上訴人認上訴人違反空氣污染防制法第16條第2項規定，遂以92年10月9日Y015358號違反空氣污染防制法案件通知書予以告發，嗣經被上訴人以92年10月22日工字第D00000000號執行違反空氣污染防制法案件處分書，處上訴人新臺幣（以下同）10萬元罰鍰。上訴人不服，遂循序提起本件行政訴訟。

二、上訴人在原審起訴主張：上訴人「北投關渡郵局局屋整修工程」，係屬一般房屋修繕，工程內容僅為簡易修繕、水電設備、廁所盥洗設備設置及壁磚換修，且外牆石材係乾式施作，未涉及粉狀污染物之排放，依據行政院環保署92年4月21日環署空字第0920026869號函說明四所示及基隆市環境保護局「營建工程空氣污染防制費徵收Q＆A」２之說明，可免繳納空氣污染防制費，故上訴人未於開工前辦理空污費申繳作業。惟92年9月初，上訴人接獲被上訴人電話告知，系爭工程須繳交空氣污染防制費，即依繳款書所定之繳款期限內於92年9月9日繳款完妥，故系爭工程之空污費上訴人均依規定繳交，並無故意拒繳或延宕繳納情事。又依行政院環保署93年3月1日環署空字第0930014804號函訂有營建工程業者未依規定期限繳納營建工程空氣污染防制費用之處理原則，該函說明二明確揭示，鑑於部分業者一時疏忽，逾期繳納空氣污染防制費，惟其應繳費額甚少，所處罰鍰相對過高，不符合行政程序法第7條比例原則。又該函說明三明示，對不需申請開工、使用執照、工程驗收或繳納費額為新台幣壹萬元以下之營建工程，其未依規定繳納空污費，主管機關應依行政程序法第102條規定，於作成行政處分前，應給予處分相對人陳述意見之機會，倘於該陳述意見期間處分相對人業依規定繳納其應繳費額，實質上已達營建工程空污費收費之行政目的，即毋需執行罰鍰處分。查系爭工程依法上訴人不須申請開工，且其應繳空污費僅為486元，又在被上訴人告知須繳後即予繳交完妥，而被上訴人竟於上訴人繳交完妥後，復於92年10月22日逕行就系爭工程處以10萬元罰鍰處分，明顯違反上開環保署函示毋須執行罰鍰處分之規定，且因上訴人應繳空污費額甚少，所處罰鍰卻相對過高，明顯違反行政程序法第7條比例原則規定。再者，上述行政處分既未依行政程序法第102條規定，於作成處分前給予上訴人陳述意見之機會而逕行處分，復未依同法第114條規定，於訴願程序終結前給予上訴人陳述意見之機會，應屬有瑕疵且未依法補正之行政處分，得予以撤銷。訴願決定無視於環保署93年3月1日環署空字第0930014804號函毋須執行罰鍰處分之函釋，亦未正視上述行政處分有瑕疵且得予以撤銷之情形，仍為駁回上訴人訴願之決定，亦明顯違法。為此，訴請判決撤銷原處分及訴願決定等語。

三、被上訴人則以：依據環保署88年6月16日環署空字第0039259號函檢送營建工程空污費徵收疑義該署說明彙整資料中，提及「整修工程、裝璜工程與整建工程等倘非併於主體工程施工或經地方主管機關指定者，則得以其他營建工程類別計徵營建空污費」，爰此，若涉有砂石土方作業之整修工程係屬法定徵收範圍。本案施工內容包括廁所牆貼磁磚、廁所地貼止滑石英磚、原廚房台度及封磚牆１：３水泥打底粉光、庭院貼窯燒花崗地磚、配電空調工程中之打洞修補等涉及砂石土方作業項目，被上訴人依法以「其他營建工程」類之費率及環保署函示篩選涉及砂石土方作業計徵，自無不合；本件工程合約經費（涉及砂石土方部分）不含營業稅應為140,898元，以工程合約經費之千分之3計徵應繳納空污費486元 (包括本金423元及滯納金63元)，即無不當，上訴人自應於期限內申報繳納空氣污染防制費方屬適法。依「空氣污染防制費收費辦法」第5條規定：「本法第16條第1項第1款所定對營建工程徵收之空氣污染防制費，除有第22條第2款或第3款之情形者外，應於開工前向主管機關申報，．．．。」，另依環保署89年7月27日環署空字第0036879號函說明二：「．．．倘逾期90日仍未繳納空氣污染防制費，不論其為經主管機關查獲或業者主動到繳者，主管機關均應依法處以罰鍰。」；是上訴人違反空氣污染防制法及相關法令之規定，殆無疑義；另依據空氣污染防制法第55條之「於期限內繳納費用」，參照上揭收費辦法第5條第1項規定，係指「應於開工前向主管機關申報」，上訴人辦理本案未依法於工程開工前申繳空污費之違反時間為92年9月9日，而行政院環保署訂定營建工程業者未依規定期限繳納營建工程空污費處理原則之環署空字第0930014804號函發文日期為93年3月1日，被上訴人當時係依法告發，並無違誤，且基於公平原則及法律安定性，爰請求判決駁回上訴人之訴等語置辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（巿）政府。」、「各級主管機關得對排放空氣污染物之固定污染源及移動污染源徵收空氣污染防制費，其徵收對象如下：一、固定污染源：依其排放空氣污染物之種類及數量，向污染源之所有人徵收，其所有人非使用人或管理人者，向實際使用人或管理人徵收；其為營建工程者，向營建業主徵收；．．．空氣污染防制費徵收方式、計算方式、繳費流程、繳納期限、繳費金額不足之追補繳、污染物排放量之計算方法等及其他應遵行事項之收費辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」、「前條空氣污染防制費除營建工程由直轄市、縣（市）主管機關徵收外，由中央主管機關徵收。．．．前項收費費率，由中央主管機關會商有關機關依空氣品質現況、污染源、污染物、油（燃）料種類及污染防制成本定之。．．．」及「未依第16條第2項所定收費辦法，於期限內繳納費用者，每逾1日按滯納之金額加徵百分之0.5滯納金，一併繳納；逾期30日仍未繳納者，處新臺幣1千5百元以上6萬元以下罰鍰；其為工商廠、場者，處新臺幣10萬元以上1百萬元以下罰鍰，並限期繳納，屆期仍未繳納者，依法移送強制執行。前項應繳納費用及滯納金，應自滯納期限屆滿之次日，至繳納之日止，依繳納當日郵政儲金匯業局1年期定期存款固定利率按日加計利息。」分別為空氣污染防制法第3條、第16條、第17條及第55條所明定。查依上訴人所辦理北投關渡郵局「局屋整修工程」估價單，其施工內容包括廁所牆貼磁磚、廁所地貼止滑石英磚、原廚房台度及封磚牆1：3水泥打底粉光、庭院貼窯燒花崗地磚、配電空調工程中之打洞修補等項目，有估價單影本一份在卷足憑；本件工程既有牆貼磁磚、廁所地貼止滑石英磚及配電空調工程中之打洞修補，足認涉及砂石土方作業項目。依據環保署88年6月16日環署空字第0039259號函檢送營建工程空污費徵收疑義該署說明彙整資料中提及「整修工程、裝潢工程與整建工程等倘非併於主體工程施工或經地方主管機關指定者，則得以其他營建工程類別計徵營建空污費」；另依該署89年7月5日環署空字第0036111號函釋：「主旨：有關營建工程空氣污染防制費費率中屬『其他營建工程類』疑義，復請查照。說明．．．二、依本署88年6月29日修正公告之『營建工程空氣污染防制費收費費率』，『其他營建工程』類之費率為工程合約經費之千分之3，備註一並規定『一、係指非上述所列之其他土木工程、拆除工程、零星營建工程（涉有砂石土方作業者，如排水設施工程、道路養護工程或海河堤岸工程，只採計其涉有砂石土方作業部分），或其他經地方主管機關指定者。二、工程合約經費不包括營業稅。』。三、前述所指『只採計其涉有砂石土方作業部分』係指工期短、施工面積小，其砂石土方作業佔總工程比例極小之零星營建工程。倘貴局轄區內之其他營建工程有符合上述之特性者，則得以排除設備 (如機電或辦公室設備)經費，僅採涉有砂石土方作業部分之合約經費計算應徵收之營建工程空氣污染防制費。」等語；查本件上訴人所辦理北投關渡郵局「局屋整修工程」，涉及砂石土方作業項目，已如上述；是被上訴人依其上級主管機關上開函示意旨，以本件工程合約經費（涉及砂石土方部分）不含營業稅應為140,898元，以工程合約經費之千分之3計徵應繳納空污費486元 (包括本金423元及滯納金63元)，依法自無不合。另依環保署92年6月27日環署空字第44594號函釋：「．．．說明．．．二、空氣污染防制法中所稱之工商廠場，係指從事營利、工商活動行為或需經目的事業主管機關核准始得設立之公私場所，如公司、工廠（場）及商業場所等，本署業於86年10月9日以．．．環署空字第42007號函釋在案。三、本案有關尚未民營化之國營事業，如：臺灣電力股份有限公司；或已民營化之國營事業，如：中華電信股份有限公司，倘違反空氣污染防制法第16條第2項規定，應依同法第55條規定處分，又因前揭國營事業單位係屬從事營利、工商活動行為之公私場所，故應以工商廠、場認定及處分之。」，揆諸上開環保署函釋意旨，空氣污染防制法中所稱之工商廠場，係指從事營利、工商活動行為或需經目的事業主管機關核准始得設立之公私場所，如公司、工廠（場）及商業場所等。而有關已民營化之國營事業，如中華電信股份有限公司；倘違反空氣污染防制法第16條第2項規定，應依同法第55條規定處分；查上訴人係屬民營化之國營事業單位，為從事營利、工商活動行為之公私場所，故應以工商廠、場認定。是上訴人主張工程地點並非空氣污染防制法第55條所稱之「工商廠、場」乙節，尚難可採。次按空氣污染防制費收費辦法第5條規定：「本法第16條第1項第1款所定對營建工程徵收之空氣污染防制費，除有第22條第2款或第3款之情形者外，應於開工前向主管機關申報，．．．。」，另依環保署89年7月27日環署空字第0036879號函說明二：「．．．倘逾期90日仍未繳納空氣污染防制費，不論其為經主管機關查獲或業者主動到繳者，主管機關均應依法處以罰鍰。」；本件上訴人違反空氣污染防制法第16條第2項規定，已如上述；然依同法第55條所規定之「於期限內繳納費用」，係指「應於開工前向主管機關申報」，而「臺北市營建工程空氣污染防制費繳款書」上之繳款期限，乃為被上訴人配合營建業主請款作業時間開立至其欲繳款之最後期限，與法規所定之繳納期限不同；從而上訴人主張已依繳款書所定之繳款期限於92年9月9日完成繳款，並無欠繳情形云云，亦難可採。至上訴人主張依行政程序法第102條前段規定，被上訴人作成原處分書之前，應給予上訴人陳述意見之機會，竟不給予，該行政處分得予以撤銷乙節；查依同法第103條第5款規定「行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者」行政機關得不給予陳述意見之機會；查本件違章事證，既已為被上訴人所查明，是該處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，被上訴人於作成行政處分時未給予上訴人陳述意見之機會，依法自屬有據；另上訴人既為空氣污染防制法等規範應申繳空氣污染防制費之業者，對於相關法令自應主動予以瞭解並遵行，且環保署相關法規並未定有地方徵收主管機關徵收空氣污染防制費應予行政指導及催繳通知之規定，上訴人尚難據此而主張免責。綜上所述，原處分依法並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤；上訴人訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。又本件依卷內資料，事證已明，爰不經言詞辯論，併此敘明等由，資為判斷之論據。

五、本院按：（一）台北市政府以91年7月15日府環1字第09106150300號公告，將空氣污染防制法有關該府權限事項，委任被上訴人以被上訴人名義執行，並自91年6月21日起生效，故本件處分以被上訴人名義為之，上訴人以被上訴人為對造提起本件訴訟，尚無不合。又本件為簡易案件，上訴意旨主張本件涉及行政機關函釋法律位階與行政法上公益原則適用範圍等原則性法律問題，請准許上訴等語，本院予以准許上訴。均合先敘明。（二）次按「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第三日起生效。」、「法規特定有施行日期，或以命令特定施行日期者，自該特定日起發生效力。」中央法規標準法第13條、第14條定有明文。又行政規則應下達下級機關或屬官，行政程序法第160條第1項亦定有明文。查環保署93年3月1日環署空字第0930014804號函頒之營建工程業者未依規定期限繳納營建工程空氣污染防制費之處理原則，並未特定施行日期，依上開說明，應以下達下級機關或屬官時為生效日。次查行政處分以作成時之法規為據，法院受理撤銷訴訟審查行政處分是否違法亦應以行政處分作成之法規為依據，不能以事後之法規對行政處分予以撤銷。本件被上訴人於92年10月22日作成本案處分書，上開行政院環境保護署所定之處理原則尚未訂定，自無從生效，亦不致有拘束下級機關之問題，原處分未適用該處理原則，自無不合。行政法院亦不能以事後之法規審查原處分，故原判決未加以審查，亦無不適用法規。是以上訴意旨謂：被上訴人應受環保署前述行政規則之拘束，被上訴人竟違法處分，顯屬違法云云，自屬誤解而不足取。又查原判決未敘明上訴人此項主張不可採之理由，固稍有疏漏，然因與判決結果尚不生影響，亦難遽謂原判決有理由不備之違誤。（三）又按違反應給與當事人陳述意見機會之行政處分，於訴願程序終結前已於事後給予者，該違反程序得認為已補正。行政程序法第114條第1項第3款及第2項著有明文。查被上訴人先於92年10月9日填發違反空氣污染防制法案件通知書，送達上訴人後，再於同月22日作成罰鍰處分，其間相隔10餘日，就罰鍰處分而言，已難謂未給予上訴人陳述機會，上訴人收到罰鍰處分書後，在提起訴願之前，向被上訴人提出陳情書，對本件處分書內容陳述其意見，並經被上訴人函復在案，由上開過程，上訴人已踐行其陳述意見之機會，是原處分程序上之不備，依上開說明，已經補正，自難再以原處分程序不備而主張撤銷該處分。上訴意旨以：行政機關得不給予陳述機會，應採嚴格限縮之解釋，本案事實及法律適用均頗有爭議，被上訴人未給予上訴人陳述意見機會，即加以處罰，顯屬違法云云，依上開說明，尚無可採。原判決認為處分事實明確而得不予陳述機會，理由雖有不同，但判決結果則無不合，仍應予以維持。（四）上訴人為民營化之營利事業機構，其主要事業目的在於提供服務賺取利益，已難謂上訴人之業務行為屬於重大公益活動。又空氣污染防制法第1條開宗明義指明；為防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質，特制訂本法。故無論係何種事業均有該法之適用，始能達到防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質之公益目的。上訴意旨猶以：其具有服務公眾之公益性，此次整修郵局係為便利民眾辦理郵務而屬公益性甚強，本於公益原則，不應適用空氣污染防制法第55條之處罰規定等語置辯，揆諸上述說明，亦無足採。（五）末按簡易訴訟程序之裁判得不經言詞辯論為之，行政訴訟法第233條定有明文。故原判決不經言詞辯論而為本件判決，於法並無不合。次查原審曾通知兩造到庭行準備程序，並於判決理由中以：依上訴人所辦理北投關渡郵局「局屋整修工程」估價單，其施工內容包括廁所牆貼磁磚、廁所地貼止滑石英磚、原廚房台度及封磚牆水泥打底粉光、庭院貼窯燒花崗地磚、配電空調工程中之打洞修補等項目，足認涉及砂石土方作業項目。依據環保署相關解釋，應於開工前申繳空污防制費等由，敘明其所憑之證據及得心證之事由，核與證據及論理法則尚無違。上訴意旨復以：系爭工程涉及粉狀污染物之排放，原審未依職權行調查證據程序，亦未命被上訴人舉證，僅憑估價單率而認定上訴人涉及粉狀污染物之排放，顯有違證據法則等語，作為上訴理由，無非係對原審取捨證據認定事實職權行使之爭執，尚難遽謂原審有違反證據法則之違法。綜上；原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第四庭審判長法 官　高　啟　燦

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異