最高行政法院(含改制前行政法院)95年度判字第00886號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 95年度判字第00886號

再審原告

中國石油股份有限公司煉製事業部大林煉油廠

代表人

甲○○

訴訟代理人

林合民律師

訴訟代理人

陳妙泉律師

被上訴人

交通部高雄港務局

代表人

乙○○

訴訟代理人

王伊忱律師

　　　　　　陳景裕律師

上列當事人間因確認公法上債權存在（不存在）事件，再審原告對於中華民國93年7月22日本院93年度判字第934號判決，提起再審之訴。本院判決如下：

主文

理由

一、再審原告起訴意旨略謂：㈠、本件再審原告於大林埔外海敷設之浮筒及輸油管，係由再審原告自行投資興建，並非再審被告所興建，此為法院認定之事實。而且該浮筒及輸油管也是再審原告唯一使用之設施，因此依商港服務費收取保管及運用辦法第2條第2款規定之意旨，應不得對再審原告收取商港服務費。原確定判決竟認商港設施不因該設施係以約定方式興建或經主管機關許可敷設而變更其性質，顯有適用商港服務費收取保管及運用辦法第2條第2款規定顯有錯誤之再審事由。㈡、又本件再審原告直接從外海浮筒和輸油管輸送油料，並未有船舶入港、上下客船旅客和裝卸貨物之情形，亦不符商港服務費收取保管及運用辦法收取商港服務費之法定要件，原確定判決認為本件再審被告得依商港服務費收取保管及運用辦法向再審原告收取商港服務費，其判決顯有適用商港服務費收取保管及運用辦法第2條顯有錯誤之再審事由。㈢、本件再審原告於大林埔外海4點6海浬處敷設之浮筒及輸油管時，曾獲再審被告許可行政處分，當時再審被告核發許可處分時，並未附加任何附款或負擔保留徵收任何規費之權利，再審原告因信任該行政處分並未徵收任何規費，而斥資敷設浮筒及輸油管，顯已因信賴行政處分而對營運有所安排，不料事後再審被告竟就以前未徵收規費之行政處分決定收取商港服務費，突然於多年之後課予再審原告當時所不能預見之公法上義務和負擔，顯已影響再審原告對原法律秩序之信賴，損及再審原告之權利及利益，此項追溯既往事實核課公法上義務之效果，顯有違信賴保護原則。㈣、依據商港法第15條第1項規範之意旨，商港服務費之課徵對象係以「入港船舶依其總登記噸位、離境之上下客船旅客及裝卸之貨物」，亦即「入港船舶」之事實，作為前提要件，再就入港船舶本身、入港船舶運送之旅客與入港船舶所運送之貨物，針對船舶運送業、旅客與貨物託運人課徵商港服務費。但是，依據商港服務費管理辦法第2條規定「商港管理機關應就入港之舶舶、離境之上下客船旅客及裝卸之貨物，依本辦法之規定，收取商港服務費。」，故原確定判決見解誤認為商港服務費課徵之對象，係入港船舶之船舶運送業、離境之旅客與裝卸貨物之貨物託運人，而再審原告敷設於高雄港區內水面或海底之大部分浮筒以及輸油管線，均係為裝卸油料貨物，並援引前審判決認為「系爭浮筒及輸油管線之功能應係在輸送再審原告停泊外海油輪之油料貨物至其所屬大林廠油槽，形式上雖無碼頭外觀，然實質上具有替代油輪停泊碼頭卸貨之功能。」進而認定無論是否有無入港船舶的前提事實發生，再審原告因有輸運油料之事實，故即屬貨物託運人而該當商港服務費之課徵對象。準此，商港服務費管理辦法第2條顯然將商港法第15條第1項原意旨係以入港船舶所裝卸貨物，其貨物託運人為課徵對象，擴張至只要有貨物裝卸之事實，該貨物託運人即屬課徵對象，不論其是否為入港船舶所運送，因此有違商港法第15條第1項之授權，應屬違反授權明確性原則而為無效之法規範，從而再審被告依據該商港服務費管理辦法對再審原告課徵商港服務費之行政處分係屬違法行政處分。㈤、若屬使用規費，對再審原告課徵商港服務費係有適用法規錯誤之情形，再審原告所自行建造之浮筒與輸油管，雖位於高雄港管領之海域之內，但是否可據以適用商港法第2條第6款認定為商港設施，認定屬於高雄港該供應營造物之組成部分，不能無疑。蓋營造物係指行政主體所設立，為持續達成特定之公共目的，而由物及人之手段所構成的組織體，高雄港即屬由行政主體所設置，為達成航運交通之目的所設置之具體設施與人之手段的組織體。就該組成營造物內容之「物」而言，原則上應屬於行政主體所擁有之公物；例外雖有私人之物被設定為公物，但須有「最低公開之要求」，即必須以一定方式提供公用或廢止公用。準此，就商港法第2條關於商港設施之解釋，即不得無限擴張文義，誤將他人之物且未提供公用者，亦認定為公物而屬於營造物之一部。他人之物若違法存在於營造物內，亦屬營造物權限是否排除之問題，而非主張該物即屬營造物之組成部分。故本案由再審原告自行出資興建之浮筒與輸油管線，所有權既非屬於行政主體，亦未提供再審原告以外之人利用而有公用性質，其維護更由再審原告自行負責，原確定判決依據商港法第2條認定該浮筒與輸油管線係屬商港設施，顯有錯誤而有違營造物概念之法理。既然並非高雄港所屬營造物之組成部分，再審原告輸運油料進入大林埔廠區，亦未與任何高雄港所管理之商港設施發生任何使用關係，當然沒有使用規費徵收之問題。準此，再審被告對再審原告課徵商港服務費之舉，即有適用法規錯誤之嫌。㈥、若屬特別公課，對再審原告課徵商港服務費亦有適用法規錯誤之情形，退步言之，再審被告對再審原告課徵商港服務費，亦有適用法規錯誤之情形。依據商港服務費管理辦法第6條第1項規定，則再審原告於外海以浮筒和輸油管方式輸運油料進入大林埔廠區之事實，是否可涵攝於前揭管理辦法第6條第1項之貨物型態，不能無疑。蓋就特別公課徵收之法理，需有「共同利益之成員」存在，該成員之所以必須負擔特別公課，係由於其享有特別的共同利益或製造共同的成本。準此，關於商港服務費管理辦法第6條第1項之解釋，應限於利用商港設施所為貨物託運之情形始為該當法律要件，不得無限擴張至非利用商港設施為原油之輸送情形。再者，若該浮筒暨輸油管線因妨害高雄港使用而有違公共利益，則再審被告應依法加以排除，怎可違反特別公課之法理，曲解商港服務費管理辦法第6條第1項規定認定再審原告為貨物託運人，故對之課徵商港服務費，原確定判決對此爭點並未置任何一辭，即有適用法規錯誤之嫌。㈦、再審被告特許再審原告於高雄港區內鋪設興建浮筒與輸油管之行政行為性質並未探究按再審被告特許再審原告於高雄港區內鋪設興建浮筒與輸油管供再審原告單獨使用，且於民國91年11月21日商港法修正前，免除商港建設費（民國91年11月21日商港法修正，刪除商港建設費之規定，增訂第15條第1項課徵商港服務費之依據）之行政行為，其法律性質為何並未加以闡明。若係行政契約，則其權利義務關係得以行政契約為特別約定，行政程序法第135條定有明文：若係行政處分，則係層授益行政處分，即特許再審原告所自行籌資興建浮筒與輸油管線，得經過高雄港區域，俾利其直通再審原告大林埔廠區，因其係自行籌資興建，並未增加商港建設之費用，故免除其課徵商港建設費之公法義務。再審原告與再審被告關於是否課徵商港服務費之法律關係爭執，其發生之時間雖於行政程序法通過施行之前，但基於行政機關應受平等原則拘束之法理，就關於行政契約效力之調整與終止或行政處分之廢止，應無不許適用行政程序法之理。準此，再審被告對再審原告所做成之行政行為，亦應受行政程序法之拘束。再審被告忽視具與再審原告相互約定之行政契約或許可再審原告之行政處分之效力，是否有違行政程序法第8條而有違法之問題，即須審究。㈧、既然課徵商港服務費與課徵商港建設費在本質並無變更，何以再審被告於民國91年1月1日以前免除商港建設費之公法上義務，於嗣後遽然課徵再審原告商港服務費，原確定判決見解逕認為「乃因情勢變遷所致，依司法院釋字第525號解釋意旨，亦不生信賴保護問題。」原確定判決雖以再審原告之深澳港、沙崙輸油站、永安港、浮筒等於修法前均繳交商港建設費，據以推論再審原告在修法前於高雄大林埔廠區亦應繳交商港建設費。但事實上再審原告就深澳港等繳交商港建設費之事實，是否可與本案事實等量齊觀，不無可疑。蓋由於再審原告關於輸油管線與營運之計畫，基於國營事業之屬性，往往須配合國家整體經濟建設與行政任務之達成，而與各行政機關進行分工與經費分擔，部分設施本應由行政機關以公務預算自行興建，但因考量財務狀況與未來使用，因此在政策上決定由國營事業自行吸收相關費用，例如地政業務關於區段徵收區內，電力、電信、自來水等公共設施，基於開發費用的攤提考量亦可能由行政機關負擔，或由各國營事業機關負擔。原確定判決對此並未審究，故誤為並無信賴保護之問題，如此論理恐嫌過於速斷。㈨、再審被告許可再審原告於民國70年間於高雄港區域海上興建輸油管線與浮筒，並僅徵收每噸2元之碼頭通過費且不徵收商港建設費，係有其歷史上的原因與背景，再審原告係以自行籌資並自力維護與單獨使用，不需再額外負擔其他公法上的金錢義務，並不能謂無信賴事實之存在。若因情勢變遷或法律修正，致原存在之事實狀態有違公共利益之要求，行政機關雖非不能審度時勢為合目的之行政措施採行，若人民並無行政程序法第119條規定信賴利益不保護之情形，在行政處分部分應踐行廢止之程序並補償相對人之損失；在行政契約部分應踐行終止契約之程序亦應補償相對人之損失；在法規命令修正或廢止時，若其並未預先定有施行期間或因情勢變更而停止適用，則應採取合理之補救措施或訂定過渡期間之條款、俾減輕損害。準此，本案商港法之修正刪除第7條並增訂第15條第1項，既非預先定有施行期間，亦非因情勢變更而停止適用，則再審原告對於不需再額外負擔其他公法上的金錢義務之信賴事實，當然必須適用信賴利益保護原則加以保護。㈩、再審被告特許再審原告自行籌資興建非屬高雄港之商港設施，並在「商港建設費」時代並未對再審原告課徵商港建設費，此一法律事實已存在19年之久，若嗣後於民國91年3月起再審被告遽然對再審原告課徵數額龐大之商港服務費，難謂非對人民造成突襲而有違信賴利益之保護。另按，若行政機關對人民原做成附負擔之授益行政處分，嗣後因公益之理由須免除或收回該利益，亦應遵守行政處分廢止之法理，除應踐行法定程序外，並須補償受益人因信賴該處分致遭受財產上之損之，行政程序法第126條亦定有明文；退一步言，縱然行政處分做成時係屬違法，若受益人並無行政程序法第119條信賴利益不保護之情形，受益人亦受信賴利益原則之保護。準此，本案再審被告於民國70年既已作成特許再審原告自行籌資興建浮筒與輸油管之行政處分，並課予每噸2元管理費之負擔且不徵收商港建設費；嗣後於民國91年1月1日後逕自依據修正後商港法第15條第1項暨第2項授權制定之商港服務費管理辦法第2條向再審原告課徵商港服務費，置再審被告本身於民國70年所做成授益行政處分不顧，且全然漠視再審原告信賴無須負擔商港管理費等公法負擔之該法律事實19年情形，未有一定期間廢止原處分之措施或預告一定過渡期間，致再審原告暴增新台幣52,906,795元之營運支出，顯然有違行政程序法第8條與釋字第525號解釋信賴利益保護原則之要求。為此，請判決廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分等語。

二、再審被告答辯則以：㈠、再審原告主張系爭浮筒及輸油管係再審原告自行投資興建，依商港服務費收取保管及運用辦法第2條第2款之同一法理，應免收商港服務費云云，並無理由。蓋商港服務費收取保管及運用辦法第2條第2款係規定「公私事業機構自行投資興建之『商港』，免予收取商港服務費」，本件高雄港並非再審原告投資興建，再審原告主張高雄港內其投資興建之商港設施（浮筒及輸油管線）應免收商港服務費云云，顯然與法不合。且「商港設施」與「商港」定義不同，系爭商港設施（浮筒及輸油管線）縱由再審原告自行投資興建，仍需與國家興建維護之高雄港緊密結合，並因高雄港之存在而獲有利益，此與再審原告自行興建維護「商港」，國家無需再耗資興建維護「商港」顯有不同，自難比附援引。是再審原告上開主張顯無理由，至為灼然。㈡、再審原告主張其係直接從外海浮筒及輸油管輸送油料，應不符商港服務費收取保管及運用辦法第2條之收費要件云云，亦無理由。蓋再審原告用以卸收原油之大部分浮筒及輸油管線均係設置在高雄港區內之水面或海底，其既經由高雄港區內之浮筒及輸油管線卸收原油，顯係在高雄港區內裝卸貨物，依修正之商港法第15條第2項規定授權制頒之「商港服務費收取保管及運用辦法」第2條規定即需繳納商港服務費。且上開法令僅規定在高雄港區裝卸貨物即需繳納商港服務費，核與是否利用商港設施無關，再審原告以其未利用商港設施即無需繳納商港服務費，已有誤會。況依商港法第2條第1項第6款規定：「商港設施：指在商港區域內，為便利船舶出入、停泊、貨物裝卸、倉儲、駁運作業、服務旅客之水面、陸上、海底及其他一切有關設施。」因此，再審原告敷設的大部分浮筒及輸油管線既係為裝卸貨物（油料）而在高雄港區內之水面或海底設置，依法自屬商港設施。又依商港法第12條第1項規定：「商港區域內各項商港設施，除工程鉅大或與船舶出入港及公共安全有關者，應由商港管理機關興建自營外，其餘得視需要，由公私事業機構以約定方式興建或租賃經營。」同法第19條第1項第6款亦規定：「在商港區域內，敷設、變更或拆除給水、排水、石油、化學品等管道及電力、電信設備，應申請商港管理機關許可。」從而，再審原告雖經再審被告許可自費在高雄港區域內敷設浮筒及輸油管線，然該在高雄港區內敷設之浮筒及輸油管線依法仍屬商港設施。是以，再審原告主張上開其出資設置之浮筒及輸油管線並非商港設施，其係直接從外海浮筒及輸油管輸送油料，應不符商港服務費收取保管及運用辦法第2條之收費要件云云，自無理由。㈢、再審原告主張再審被告許可再審原告斥資興建浮筒及輸油管時，原未收取規費，多年後突然收費，有違信賴保護原則云云，亦無理由。蓋91年11月21日修正前商港法第7條規定：「為促進商港建設得於各國際商港就所裝卸之貨物收取商港建設費；其費率不得超過貨物價格百分之一。但經行政院基於政策減收或免收者，從其規定。」嗣因該項收費不符合ＷＴＯ之規範，於91年11月21日修正予以刪除，並增訂第15條第1項規定：「為促進商港建設及發展，商港管理機關應就．．．．裝卸之貨物依其計費噸量計算，收取商港服務費，並全部用於商港建設。」足見，修正前收取商港建設費及修正後收取商港服務費，其主要目的均在於籌措非營運性公共基礎建設財源，以促進商港之持續發展，僅係配合加入ＷＴＯ，修正收費之名稱及其計算標準，然其本質並無變更。本件再審原告之深澳港、沙崙輸油詀、永安港、浮筒等，於修法前均繳交商港建設費，此有再審被告提出之商港建設費收入與分配彙總表可稽，並為再審原告所自認。從而，再審原告敷設之系爭浮筒及輸油管，顯欠缺毋庸徵收任何規費之信賴保護事實。況上開法條係為配合加入ＷＴＯ而為修正，乃因情事變更所致，依司法院釋字第525號解釋意旨，亦不生信賴保護問題，再審被告所為開徵商港服務費，核與行政程序法第8條亦無違悖等語，資為抗辯。

三、按行政訴訟法第273條第1項第1款所謂適用法規顯有錯誤，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋判例有所牴觸者而言。至於法律上見解歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由。本件再審被告以再審原告在大林埔外海敷設之浮筒及輸油管，係用於輸運裝卸油料，因認其部分浮筒位於高雄港港區範圍內，且油管通過該港港區，乃依民國91年1月1日起施行之「商港服務費收取保管及運用辦法」所定，自同年2月20日起核課再審原告商港服務費，並分別於91年3月份寄送14紙「國際航線貨物商港服務費繳納單」及4月份寄送12紙之「國際航線貨物商港服務費繳納單」，金額共計53,196,795元。再審原告認再審被告命其繳付此項公法上之費用，其適用法令顯有錯誤，亦即再審被告就此項商港服務費之公法上債權，對於再審原告並不存在，遂提起本件行政訴訟。經高雄高等行政法院91年度訴字第370號判決（下稱原審判決）後，再審原告不服，提起上訴。亦經本院93年度判字第934號判決駁回上訴（下稱原判決），再審原告認為原判決有行政訴訟法第273條第1項第1款之再審事由，提起再審之訴。原判決以：按商港法第2條第6款明文規定「商港設施：指在商港區域內，為便利船舶出入、停泊、貨物裝卸、倉儲、駁運作業、服務旅客之水面、陸上、海底及其他一切有關設施。」而第2條規定於該法第1章總則「名詞定義」，自應適用於該法各章有關「商港設施」之規定。本件再審原告敷設之大部分浮筒以及輸油管線均係為裝卸油料貨物，而設置在高雄港區內之水面或海底，揆諸上開規定，即屬商港設施，殊不因該設施係依同法第12條以約定方式興建，抑或依同法第19條申經商港管理機關許可敷設，而變更其性質。次按「為促進商港建設及發展，商港管理機關應就．．．裝卸之貨物依其計費噸量計算，收取商港服務費，並全部用於商港建設」、「前項商港服務費之費率及收取、保管、運用辦法，由交通部擬訂，報請行政院核定」，90年11月21日修正之商港法第15條第1項、第2項定有明文。而交通部依上開修正之商港法第15條第2項規定之授權，擬訂並報請行政院核定發布之「商港服務費收取保管及運用辦法」第2條規定：「商港管理機關應就．．．裝卸之貨物，依本辦法之規定，收取商港服務費」、第3條規定：「商港服務費之收費項目，分為．．．貨物3項，其繳納義務人分別為．．．貨物託運人」、第12條規定：「商港服務費之收取作業，由商港管理機關辦理」、第15條規定：「本辦法自中華民國91年1月1日施行」。本件再審原告自承：「油輪將油卸載於浮筒上，並經由管線輸送至油槽」等語，是則原判決理由項下認定：「系爭浮筒及輸油管線之功能應係在輸送再審原告停泊外海油輪之油料貨物至其所屬大林廠油槽，形式上雖無碼頭外觀，然實質上具有替代油輪停泊碼頭卸貨之功能」等情，自無違誤。準此再審原告即係使用商港設施裝卸油料貨物之「貨物託運人」。再審被告為高雄港之管理機關，自91年1月1日起就再審原告在高雄港區裝卸之貨物，開發「國際航線貨物商港服務費繳納單」，於法自屬有據，與商港法第12條及商港服務費收取保管及運用辦法第2條之規定，均無違背。再按91年11月21日修正前商港法第7條規定：「為促進商港建設得於各國際商港就所裝卸之貨物收取商港建設費；其費率不得超過貨物價格百分之一。但經行政院基於政策減收或免收者，從其規定。」嗣因該項收費不符合ＷＴＯ之規範，爰於91年11月21日修正予以刪除，並增訂第15條第1項規定：「為促進商港建設及發展，商港管理機關應就．．．裝卸貨物依其計費噸量計算，收取商港服務費並全部用於商港建設。」足見修正前收取商港建設費及修正後收取商港服務費，其主要目的均在於籌措非營運性公共基礎建設財源，以促進商港之持續發展，僅係配合加入ＷＴＯ，修正收費之名稱及其計算標準，然其本質並無變更。本件再審原告之深澳港、沙崙輸油站、永安港、浮筒等，於修法前均繳交商港建設費，此有再審被告提出之商港建設費收入與分配彙總表可稽，並為再審原告所自認。從而再審原告敷設之浮筒及輸油管，欠缺毋庸徵收任何規費之信賴保護事實。況上開法條係為配合加入ＷＴＯ而為修正，乃因情事變遷所致，依司法院釋字第525號解釋意旨，亦不生信賴保護問題。對再審原告所為開徵商港服務費，核與行政程序法第8條並無違悖等語為得心證之理由，判決駁回再審原告之上訴。經核原判決所適用之法規與該案應適用之法規並不相違背，與函釋、解釋意旨亦無相牴觸之情形。且證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，亦不得謂有適用法規之錯誤。再審原告以其等法律上見解之歧異，執前程序所為主張，並為原判決所不採之事由再行爭執，自無足採，況原判決駁回再審原告之上訴，判決理由中對之均已詳加論述，本件再審原告之深澳港、沙崙輸油站、永安港、浮筒等，於修法前均繳交商港建設費，且為再審原告所自認。再審原告敷設之浮筒及輸油管，並無毋庸徵收任何規費之信賴保護之事實，依司法院釋字第525號解釋意旨，不生信賴保護問題。與行政程序法第8條並無違悖。再審原告猶執前詞，主張原判決有違信賴保護原則，亦無足採。綜上所述，再審原告提起本件再審之訴難認有理由，應予駁回。

四、據上論結，本件再審之訴為無理由，爰依行政訴訟法第278條第2項、第98條第3項前段，判決如主文。

第一庭審判長法 官　葉　振　權

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異