最高行政法院(含改制前行政法院)96年度判字第00479號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 96年度判字第00479號

上訴人

甲○○

上訴人

黃文炉

被上訴人

交通部公路總局

代表人

乙○○

上列當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國94年8月11日台中高等行政法院94年度訴字第339號判決，提起上訴。本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人甲○○持分所有坐落苗栗縣造橋鄉○○○段302之1、306之1、309之1、309之2、309之4、429之1、430之14、431之12、431之13、431之15、435之11、435之14、435之15、上訴人黃文炉持分所有坐落同段431之11、431之18、431之19、430之9、309之1、309之4、430之10、430之12地號等21筆土地（下稱系爭土地）係既成道路，並為台十三線１８Ｋ至１９Ｋ路段作為道路使用。上訴人於民國92年10月28日請求被上訴人所屬第二區養護工程處履行其改隸前所屬第一工務段86年4月23日86－251－3－63號函之承諾，於93年前完成台十三線１６Ｋ至２１Ｋ路段之測量、分割及徵收補償。嗣該處以92年10月31日二工用字第0920027321號函覆：「．．．有關台端申請於93年以前完成土地之分割測量及徵收補償乙節，俟本路段經費有著落後，本處即依規定辦理。」等語。上訴人不服，提起訴願亦遭不受理，遂提起本件行政訴訟。

二、本件上訴人主張：（一）大法官會議釋字第400號已明確釋示成立公用地役關係之既成道路用地，其土地所有權人早已犧牲應受憲法保障自由使用、收益及處分之財產權能。故而憲法所能保障其財產權者，乃國家辦理徵收給予補償而已。本案原判決理由四前段所指私有土地所有權人不得主動請求國家徵收其土地部分，非僅依法無據，且既成道路不准人民申請徵收，則既成道路應辦理徵收給予補償之規定即無從實現，憲法第15條人民財產權應予保障之條文豈非形同具文；大法官釋字第400號解釋亦淪為無拘束力。該判決顯然違背法令。（二）依大法官會議釋字第400號解釋之不同意見書意旨，係指既成道路應辦理徵收給予補償，並未指明人民無徵收土地之公法請求權。既無法律限制或禁止人民有請求徵收土地之權，大法官釋字第400號解釋何須畫蛇添足，宣示人民有徵收土地之公法請求權。原判決已屬越權解釋大法官解釋文及曲解法令，原判決當屬違背法令。（三）被上訴人所屬第二區養護工程處之92年10月31日二工用字第0920027321號函覆內容與大法官會議釋字第400號解釋文所示之「行政院69年2月23日台69內字第2072號函與前述意旨不符部分，應不再援用。」之內容並無不同，均以經費困難為藉口，規避既成道路之徵收補償。既與前開行政院函業經大法官會議釋字第400號解釋明示與該解釋不符部分，應不再援用，故被上訴人違法之行政作為事證明確。（四）本案係上訴人向被上訴人申請徵收成立公用地役關係之既成道路用地，土地徵收法律關係係屬國家與需用土地人（國家）間之函請徵收，以及國家與上訴人（私有土地所有權人）間徵收補償之二面關係。是以，本案需用土地人與私有土地所有權人即有徵收土地給予補償之法律關係，上訴人向被上訴人申請徵收土地給予補償，已非機關內部行為，其拒絕辦理之答覆，即屬行政處分，上訴人自有提起行政訴訟之權。（五）原判決理由四末段所列舉土地法第217條、土地徵收條例第8條、第58條第2項等土地，人民有請求徵收土地之公法上請求權，然該等法律特別規定者，均係非屬土地徵收條例規定可得徵收之土地。既非依法可得徵收之土地，所有權人尚且可以申請徵收其土地，而依法可得徵收之土地所有權人，判決理由卻指稱不得主動請求國家徵收其土地，已明顯與平等原則相違，原判決亦屬違背法令。（六）既成道路之徵收補償行政處分作業程序，數行政機關均有管轄權，依行政程序法第13條規定，由受理在先之機關管轄;本案上訴人向被上訴人申請土地徵收補償，其作業流程因已涵蓋於徵收計畫核准時，應即公告及以書面通知上訴人，被上訴人對上訴人申請案之准駁，具有絕對之法律效力，被上訴人所作之拒絕處分，即非內部行為而應屬行政處分。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果以：上訴人所有系爭土地，屬台十三線１６Ｋ至２１Ｋ路段既成道路，而有公用地役關係，雖為被上訴人所不爭，惟此亦非屬土地法第217條、土地徵收條例第8條及第58條第2項等所規定之特別情形，上訴人自不得請求被上訴人徵收其所有系爭土地。又土地徵收條例第13條所規定之申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，係需用土地人送由核准徵收機關為徵收行政處分程序進行中之內部行為（最高行政法院94年度判字第1137號判決意旨參照），再者，土地徵收條例亦無明文規定土地所有權人對需用土地人有上開行為之請求權，是本件上訴人對需用土地人即被上訴人，請求被告上訴人屬第二區養護工程處應辦理省道台十三線18公里至19公里路段之分割測量，如該路段有使用上訴人所有系爭土地，則被上訴人應擬具詳細徵收計畫，並附具徵收土地圖冊及土地使用計畫圖送由核准機關核准之部分，自為無理由，應予駁回。

四、本院判斷：

㈠關於撤銷訴訟部分：按提起行政訴訟法第4條之撤銷訴訟，須以有違法之行政處分存在，致損害人民之權益為前提要件。所謂行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。至若行政機關對於人民之通知，僅為某項事實之敍述或理由說明者，並不因而發生法律上效果，即非行政處分，自不許對之提起行政爭訟。次按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定」、「本條例所稱主管機關；在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」土地徵收條例第1條第2項、第2條、第14條、第19條分別定有明文。準此，有關系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，而補償機關為縣政府，而被上訴人交通部公路總局僅係「需用土地人」之法律地位而已。再者土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照），是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第57條第2項)外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之二面關係，用地機關與私有土地所有權人間，不發生任何法律關係。查上訴人所有21筆上開系爭土地係既成道路，並為台十三線１８Ｋ至１９Ｋ路段作為道路使用。上訴人於92年10月28日請求被上訴人所屬第二區養護工程處履行其改隸前所屬第一工務段86年4月23日86－251－3－63號函之承諾，於93年前完成台十三線１６Ｋ至２１Ｋ路段之測量、分割及徵收補償。嗣該處以92年10月31日二工用字第0920027321號函覆：「．．．有關台端申請於93年以前完成土地之分割測量及徵收補償乙節，俟本路段經費有著落後，本處即依規定辦理。」等情，為原審所認定之事實。經核上開函復意旨純係被上訴人居於需用土地人之法律地位，針對上訴人之請求，所為「於經費」有著落後，始能依法申請徵收」等經辦事件之事實敍述或理由說明，並不因而發生是否徵收之法律效果，揆諸首揭規定及說明，並非行政處分，自不得對之提起爭訟。原審法院以上訴人在原審所提之此部分之訴為不合法，併依判法予以駁回，核無違誤。上訴人徒執己見，求為廢棄，非有理由，應予駁回。

㈡請求被上訴人辦理徵收補償部分：上訴人所有系爭土地，為既成道路，目前為台13線18K至19K路段作為道路使用，迄未辦理徵收及補償之事實，為原審所認定之事實，已如上述。是本件所應審究者，即上訴人可否依行政訴訟法第8條規定，請求被上訴人應擬具徵收計畫書圖為核准機關申請徵收。按人民與中央地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作為行政處分以外之其他非財產上之給付，因得依行政訴訟法第8條第1項規定提起給付訴訟，惟以人民與中央或地方機關間須具有公法上原因之存在為必要。經查，土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照）。因而，土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之。準此，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體（行政法院24年判字第18號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。至於司法院釋字第400號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語。惟該解釋既明言「國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，揆諸法律保留原則係指國會所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內，抑且該號解釋理由亦敍明：「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為人民得向國家請求土地徵收之法律基礎。末按土地徵收之性質，係行政處分，事實行為無從構成土地徵收。因此，徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言；此觀土地徵收條例第11、13、14、17、18、19、20、22等條之規定自明。本件系爭土地既未經徵收，上訴人請求被上訴人辦理系爭土地之徵收補償，於法未合。至於土地徵收地價補償費之給予，固係土地徵收之合法要件之一，苟國家實施土地徵收而未給予地價補償費者，其法效果為何，參酌現行土地徵收條例第20條第3項：「需用土地人未於公告期滿15日內將應補償地價及其他補償費額繳交該管直轄市或縣（市）主管機關發給完竣者，該徵收案從此失其效力」，以及司法院第110號解釋：「．．．需用土地人不於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管機關發放完竣者，依本院院解字第2704號解釋，其徵收土地核准案，故應從此失其效力。」意旨以觀，乃採取徵收無效說，而不採請求權發生說。依此規定亦足證明人民對國家公權力機關並無徵收補償之公法上請求權，僅能於對補償金不服時，提起撤銷訴訟，併此敍明。

㈢上訴人其餘主張經核與其起訴意旨相同，原審判決已詳予剖析論駁，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無判決不備理由、適用法規錯誤及不適用法規等之違法情形，其維持原決定及原處分，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴意旨就原判決予以論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原審判決有違背法令之情形。上訴論旨仍執前詞，指摘原審判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第六庭審判長法 官　張　登　科

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異