最高行政法院(含改制前行政法院)96年度裁字第01398號

最　高　行　政　法　院　裁　定

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 96年度裁字第01398號

抗告人

甲○○

訴訟代理人

林大華律師

　　　　　　張仁興律師

上列抗告人因與相對人內政部間國家公園法事件，對於中華民國95年9月29日臺北高等行政法院95年度訴字第1752號裁定提起抗告，本院裁定如下：

主文

理由

一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

二、原裁定係以：相對人報請行政院於民國（以下同）72年1月1日公告陽明山國家公園範圍11,456公頃，於74年9月公告實施計畫，迄今達20餘年，已逾土地法第213條、第214條規定之3年保留徵收期間。抗告人乃就其所有位於前揭公告範圍內之坐落臺北縣金山鄉○○段三重橋小段223、228、283、283-2、285、285-2、287地號等7筆土地（以下簡稱系爭土地），向相對人提出建議，應依土地法第213條、第214條之規定辦理廢止保留徵收，開放准許自由使用。相對人以94年12月6日台內營字第0940087592號書函（以下簡稱系爭函文）復抗告人略以：「…二、按國家公園範圍係為保護國家特有之自然風景、野生物及史蹟，並供國民之育樂及研究而劃設，並得按區域內現有土地利用型態及資源特性，劃分各土地使用分區並擬定計畫管理之，國家公園法第1條及第12條已定有明文，另土地法第213條規定保留徵收係指就舉辦事業將來所需用之土地，在未需用以前，預為呈請核定公布其徵收之範圍，並禁止妨礙徵收之使用。三、國家公園園區係以計畫分區管制方式而為經營管理，非以取得土地所有權為必要，且依國家公園法第9條規定，在不妨礙國家公園計畫原則下，可准予保留作原有之使用，僅於實施國家公園計畫需要私人土地時，才須依法徵收，故台端所陳系爭土地應依國家公園法規定使用管理，並無土地法第213條保留徵收規定之適用。四、有關台端所列7筆系爭土地經查係位於陽明山國家公園特別景觀區，土地使用分區證明應向本部營建署陽明山國家公園管理處申請核發。」因相對人之系爭函文係解釋土地法第213條之規定，說明抗告人所有之系爭土地應依國家公園法規定使用管理，並無土地法第213條保留徵收規定之適用等語，僅係單純的事實敘述與解釋法律規定，並非對抗告人之請求有所准駁，亦不對抗告人發生任何法律效果。揆諸行政訴訟法第4條第1項、第5條第2項、行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項規定及本院44年判字第18號、50年判字第46號、62年裁字第41號判例意旨，相對人之系爭函文核非行政處分，抗告人自不得對之提起訴願、行政訴訟。又抗告人所有之系爭土地並無土地法第213條、第214條規定之適用，是抗告人並非得依該法規定有權請求相對人為一定行為之人，故其逕行提起本件課予義務訴訟，亦屬於法不合為由，乃駁回抗告人在原審之訴。

三、抗告意旨略以：陽明山國家公園係由內政部報請行政院公告範圍並通過計畫公告實施計畫，於使用時徵收土地。內政部既為徵收土地之原處分機關，自應為對於原核准之徵收處分廢止與否決定之權責機關。抗告人請求陽明山國家公園內劃設保留徵收土地已逾期應予廢止，並依法開放建築使用，此即抗告人申請行政機關作成行政處分，究其意旨，並非僅係向內政部提出建議，而係要求其為一定之行為，並為開放抗告人所有之土地得為建築使用之意思表示。惟相對人以94年12月6日台內營字第0940087592號函示，抗告人所陳系爭土地並無土地法第213條保留徵收規定之適用，即係明文拒絕抗告人之申請及請求，且此顯已影響抗告人之權利，要不能謂非屬一消極之行政處分。人民請求作成行政處分者，機關拒絕其申請之答覆亦屬行政處分，且已對抗告人發生無法取回土地使用權之法律上效果，並非如原訴願決定機關及原審裁定所示，相對人之答覆僅為單純之事實敘述及理由說明。另對於抗告人所為主張是否有理由，自亦應經實體言詞辯論程序，而為判決。原審不經言詞辯論逕以裁定駁回抗告人請求，實難謂當，抗告人亦難甘服云云。

四、本院按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」是則，人民提起撤銷訴訟，必須在客觀上有符合行政處分要素之行政行為存在，且該行政處分損害其權利或法律上利益，為前提要件。又所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外發生法律效果之單方行政行為而言，此觀行政程序法第92條第1項之規定自明。倘中央或地方機關就當事人建議之事項，以函文向當事人敘述事實與解釋法律規定，並未損及當事人任何權益，則屬觀念通知，而非行政處分，人民不得對之提起行政訴訟。又按行政訴訟法第5條第1項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」所謂依法申請，係指有依法請求行政機關作為的權利之謂。是則，人民為此種課予義務之訴訟時，就其主張行政機關有應作為或不作為之義務，應有明確實體法令規定為其根據。本件觀諸抗告人94年10月4日穆字94年第55號函之內容，抗告人因認相對人報請行政院公告陽明山國家公園範圍（抗告人所有之系爭土地在其範圍內），並通過計畫公告實施計畫，於使用時實施徵收，乃土地法第213條規定之保留徵收，因已逾同法第214條規定之3年保留徵收之期間而不徵收，視為廢止，乃兼以律師身分，依律師法第1條規定，提出意見、理由及建議，請主管單位營建署依法開放予人民自由使用自有土地，保障人民財產權，並宏憲政等情；惟因實體法上，相對人並無「開放陽明山國家公園範圍內之土地所有人自由使用土地」之義務，抗告人亦無此申請權利，故抗告人致上開函文予相對人，無從視為依法申請案件，原裁定認定僅係向相對人提出建議，本院核無違誤。至於相對人以系爭函文向抗告人解釋土地法第213條規定，並說明抗告人所有之系爭土地應依國家公園法規定使用管理，並無土地法第213條保留徵收規定之適用等語，原裁定認定僅係單純的解釋法律規定及敘述事實，並非對抗告人之請求有所准駁，亦不對抗告人發生任何法律效果，核非行政處分，抗告人自不得對之提起訴願及行政訴訟（撤銷訴訟及課予義務訴訟），乃裁定駁回抗告人在原審之訴，本院核無不合。綜上所述，原裁定認事用法均無違誤，抗告人以其一己歧異之法律見解，指摘原裁定違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

五、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

第四庭審判長法 官　鍾　耀　光

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異