最高行政法院(含改制前行政法院)96年度判字第01478號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 96年度判字第01478號

上訴人

宏仲企業股份有限公司

代表人

甲○○

被上訴人

行政院農業委員會林務局新竹林區管理處

代表人

乙○○

上列當事人間因政府採購法事件，上訴人對於中華民國95年3月2日臺北高等行政法院94年度訴字第1134號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件上訴人參與被上訴人所辦理「林務局新竹林區管理處第50及51號標案」採購案(以下分別簡稱第50號、第51號標案；另合稱系爭二標案)，被上訴人認上訴人有政府採購法第101條第1項第1款情事，先後以民國92年5月26日竹作字第922230367號函、93年10月8日竹作字第932230648號函(下稱原處分)通知上訴人將刊登政府採購公報。上訴人不服，循序提起行政訴訟。

二、上訴人起訴主張略謂：系爭二標案係被上訴人於92年5月13日上午同時辦理，上訴人之實際負責人鄧達義(同時亦為訴外人益德行之負責人，住在臺東)當日為趕上最後截止收件時間，乃委託其兄弟即訴外人鄧達禮就近代為購買、填寫標單。惟因系爭二標案相關投標文書除些微差異外，格式內容均相同，且當時時間匆促，致忙中有錯，受託人鄧達禮竟將上訴人與益德行所填寫者皆載為第50號標案。然由被上訴人收件登記表資料可知，當時已有五家廠商參與投標，並無廠商家數不足問題。是上訴人並無故意以二家公司參與投標或借用他公司名義投標或許他人以上訴人名義參與投標之必要，且亦無施用詐術或欲使開標發生不正確結果之故意；上情有臺灣桃園地方法院(下稱桃園地院)92年度訴字第616號刑事判決及臺灣高等法院(下稱臺灣高院)92年度上訴字第4641號刑事判決，均認上訴人未有違反政府採購法而判決無罪可參。綜上，上訴人並無違反政府採購法第101條第1項第1款之情形，被上訴人誤將上訴人刊登於政府採購公報等處分，顯有違法及不當。為此，訴請將原處分、異議處理結果通知書及申訴審議判斷均撤銷等語。被上訴人則略以：按政府採購法第101條第1項第1款、第2款規定所欲保護者乃參與政府採購廠商間之實質競爭關係。經查上訴人之實質經營者與第50號標案另一投標廠商益德行之負責人相同，則上訴人之名義負責人甲○○應屬概括容許他人以上訴人名義參與投標；又鄧達禮於行政院公共工程委員會採購申訴委員會亦自承其所受委託為以上訴人與益德行二名義參與系爭二標案，而何廠商參與何標案均未指定，所得標案為何均可。綜上，應認上訴人已使廠商間之實質競爭關係受到影響，構成政府採購法第101條第1項第l款「容許他人借用本人名義或證件參加投標」之情形。至於上訴人陳述違反政府採購法遭刑事追訴部份，無論其構成要件有無符合等，係屬刑事範疇，非被上訴人職權範圍，亦與本案無涉。再者，上訴人稱其無違法之故意，係因標單雷同加上時間緊湊，才會一時疏忽，填寫同一標單云云，惟上訴人既已自承有疏忽即顯有過失，被上訴人依法處分並無違誤等語，資為抗辯。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠經查鄧達義與鄧達禮為兄弟關係，然鄧達義係設於臺東縣卑南鄉○○路158巷11號「益德行」之負責人，復為同址上訴人「宏仲公司」之董事及實際負責人。本件被上訴人於92年5月13日上午同時辦理系爭二標案，鄧達禮受鄧達義之委託，代表上訴人及「益德行」二家廠商參加第50號標案之投、開標程序，並籌措押標金，填寫、遞送標單、標封，且投標廠商收件登記表及簽到簿均係由鄧達禮代表「益德行」、「宏仲公司」(本件上訴人)簽名之事實，有招標採購案件投標函件登記表、投標廠商簽到簿及招標投標及契約文件等影本在卷足憑，且為上訴人所不爭執，洵堪認定。再查上開招標採購案件投標函件登記表、投標廠商簽到簿及招標投標等資料可知，鄧達禮係最後交件者，且交件時已有五家廠商參與投標，並無廠商家數不足問題；另參以臺灣新竹地方法院(下稱新竹地院)94年度訴字第144號刑事判決，亦以尚難認鄧達義及鄧達禮二人有何施用詐術或其他不正方法，使系爭第50號標案發生不正確結果之意圖及行為，均為無罪之判決，有該判決書一份在卷可按。是以，上訴人主張本件係上訴人與益德行均委託同一人前去參與投標兩案，因忙中有錯所引起之疏失，並無違反政府採購法之故意，應可信實。㈡惟政府採購法第101條第1項第1款所稱「容許他人借用本人名義或證件投標」，係指被借用名義或證件之廠商無投標之意思，而明示或默示同意他人使用其名義或證件參加投標，但不為價格之競爭，以達使借用之廠商或其他特定廠商得標之目的。且該規定效果之適用不以意圖影響決標價格或獲取不當利益為要件，自不以成立圍標之刑事處罰為必要，僅須廠商有容許他人借用本人名義或證件參加投標或參加投標之廠商有冒用他人名義或證件參加投標之情形時，機關應將其情形通知廠商，並經異議及申訴處理程序後，視其結果刊登於政府採購公報，以作為各機關辦理其他採購案時，於招標文件規定該等廠商不得參加投標，作為決標對象或分包廠商之依據，以杜不良廠商之違法，避免再危害其他機關，並建立廠商間之良性競爭環境。再者，94年2月5日總統公布，95年2月5日施行行政罰法第7條規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」、「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」，查對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，是以行為人縱非故意，若屬過失，仍應受罰。從而，本件上訴人雖非施用詐術使圍標發生不正確結果之故意，惟有過失，揆諸上開說明，仍應受罰等由，駁回上訴人原審之訴。

四、上訴意旨復執前詞，並主張：㈠按政府採購法第101條第1項第1款規定「容許他人借用本人名義或證件參加投標者」，應刊登政府採購公報；究其法條文義，必本人無投標之意願，而他人有投標之意願，因無資格故乃借用本人之名義或證件參加投標，始足當之，若實際上係本人或其代理人參與投標，並無借用證件情事，則不符上揭法定構成要件。查本件上訴人係授權鄧達禮(代理人)前往被上訴人處投標(上訴人董事鄧達義為爭取造林實績，乃委任鄧達禮持上訴人證件及益德行證件前往，並囑其「分別」投第50號、第51號標案)，而投標之結果係直接對上訴人(被代理人)發生效力，與他人借用上訴人名義投標之行為有間；而原審既認定上訴人確實係委託鄧達禮前往投標，僅因忙中有錯致發生投錯標情事，並無違反政府採購法之故意，應可信實等語，則鄧達禮依法並非「他人」，更非「借用」上訴人名義前往投標，未合上揭政府採購法第101條第1項第1款所定構成要件。詎原審仍持為判決之準據，判決理由明顯矛盾；又被上訴人未舉證證明上訴人將證件借予他人投標，即輕率認定上訴人違反上揭法條，原審亦未予糾正，認事用法洵有可議。再者，上訴人授權鄧達禮代為處理投標事務，並無故意過失可言，原審認定上訴人有過失，其法理基礎何在，並未闡明，實有判決不備理由之違誤。㈡基於本件系爭事實，臺灣高院(上訴人95年5月24日遞交之「行政訴訟上訴補充理由狀」誤植為「臺灣高等行政法院」)95年度上訴字第616號判決將新竹地院檢察署檢察官所提上訴駁回之理由，業已載明「查政府採購法第38條第1項之規定，僅政黨及其具關係企業之廠商不得參與投標，針對一般廠商之關係企業或母子公司亦無不得同時參與投標之規定，故本件『益德行』及『宏仲公司』(本件上訴人)之實際負責人均為被告鄧達義，被告鄧達禮則係受被告鄧達義委託處理本案投標事宜之人，被告鄧達義、鄧達禮二人以「益德行」及「宏仲公司」參加上開林務局新竹林管處之投標，乃以被告自己所經營之公司參加投標，並非『借用』他人名義或證件參加投標，應屬一般廠商之正當投標行為。」等語，準此，在現行刑事訴訟採嚴格證明主義為前提所認定之事實，應足資為行政訴訟之準據；則上揭事實即足以認定上訴人之行為不合政府採購法第101條第1項第1款構成要件，原審判決即難謂適法。爰請將原判決廢棄改判等語。

五、本院查：㈠按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：一、容許他人借用本人名義或證件參加投標者。二、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約者。」、「……。機關依前條通知廠商後，廠商未於規定期限內提出異議或申訴，或經提出申訴結果不予受理或審議結果指明不違反本法或並無不實者，機關應即將廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報。……」，分別為政府採購法第101條第1項第1款、第2款及第102條第3項所明定。本件上訴人參與被上訴人所辦系爭二標案，被上訴人認上訴人有政府採購法第101條第1項第1款情事，乃以原處分通知上訴人將刊登政府採購公報。則本件應審究者厥為上訴人是否違反政府採購法第101條第1項第1款所謂「容許他人借用本人名義或證件參加投標者」之規定。本件被上訴人於92年5月13日上午同時辦理本件標案及第51標二件苗圃招標案，鄧達禮受鄧達義之委託，代表上訴人及「益德行」二家廠商參加「南庄苗圃育苗工作」之投、開標程序，並籌措押標金，填寫、遞送標單、標封等事宜，因鄧達禮忙中有錯，未注意上開二標單之些微差異，鄧達禮竟將上訴人公司與益德行所填寫者皆為第50號標案，又因被上訴人收件時，係同時收件，並未分開收件，鄧達禮乃將二份標單均交給被上訴人之承辦人收取，被上訴人於第50號標案開標時，發現上訴人與另一投標廠商「益德行」之投標文件有押標金支票連號、投標文件為同一筆跡所書寫及聯絡地址亦相同等重大異常關連情況，且查得上訴人之負責人雖為甲○○，惟甲○○自承其僅為名義上之負責人，上訴人公司由其創辦，持有約30%之股份，其餘之股份均由鄧達禮、鄧達義兄弟及其家人所掌握，實際經營者為鄧達禮、鄧達義，惟並不知鄧達禮、鄧達義兄弟在同地成立益德行，亦不知本案之投標情形；其於數年前即未實際經營。次查，鄧達義亦為「益德行」之負責人，故上訴人與益德行實際上係由利害關係相同之數人所掌握，鄧達禮於行政院公共工程委員會採購申訴委員會亦自承其所受委託為以上訴人與益德行二名義參與「林務局新竹林區管理處第50及51號」標案，而何廠商參與何標案均未指定，所得標案為何均可。因認政府採購法第101條第1項第1款、第2款所欲保護者乃參與政府採購廠商間之實質競爭關係。就本件上訴人而言，雖其公司負責人與益德行負責人非屬同一，惟其實質經營者與益德行之負責人相同，雖因代理人鄧達禮疏失把上訴人原應投第51號標案錯投為第50號標案，則上訴人原無投第50號標案之意願，而由同為益德行代理人之鄧達禮以上訴人名義參與第50號標案之投標，不啻概括容許益德行以上訴人名義參與競投第50號標案，縱使本標案上訴人與益德行僅為參與競標7家廠商之2家，尚無法掌握開標結果；惟競標家數本非上訴人所得控制，應認上訴人已使廠商間之實質競爭關係受到影響，構成政府採購法第101條第1項第l款「容許他人借用本人名義或證件參加投標」之情形。故依同法第50條相關規定辦理，後復因上開異常關連，認定上訴人及益德行有政府採購法第101條第1項第1款、第2款情事，依法通知將刊登其於政府採購公報等情。乃原審本於職權調查審認之事實，且為上訴人所不爭執。則原審以上開政府採購法第101條第1項第1款所稱「容許他人借用本人名義或證件投標」，係指被借用名義或證件之廠商無投標之意思，而明示或默示同意他人使用其名義或證件參加投標，但不為價格之競爭，以達使借用之廠商或其他特定廠商得標之目的。且該規定效果之適用不以意圖影響決標價格或獲取不當利益為要件，自不以成立圍標之刑事處罰為必要，僅須廠商有容許他人借用本人名義或證件參加投標或參加投標之廠商有冒用他人名義或證件參加投標之情形時，機關應將其情形通知廠商，並經異議及申訴處理程序後，視其結果刊登於政府採購公報，以作為各機關辦理其他採購案時，於招標文件規定該等廠商不得參加投標，作為決標對象或分包廠商之依據，以杜不良廠商之違法，避免再危害其他機關，並建立廠商間之良性競爭環境。另94年2月5日總統公布，95年2月5日施行行政罰法第7條規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」、「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」，查對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，是以行為人縱非故意，若屬過失，仍應受罰。因認上訴人雖非施用詐術使圍標發生不正確結果之故意，為有過失，揆諸上開說明，仍應受罰。㈡按所謂判決不備理由或理由盾係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據。本件原判決已就維持原處分及申訴審議判斷所持理由，敘明其判斷之依據，將判斷而得心證之理由，記明於判決，詳如上述。原判決所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂原判決違背法令之情形；上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴意旨，猶執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第五庭審判長法 官　林　茂　權

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異