最高行政法院(含改制前行政法院)96年度判字第00813號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 96年度判字第00813號

上訴人

甲○○

被上訴人

臺北市政府環境保護局

代表人

乙○○ 送達處所同上

上列當事人間因有關環保事務事件，上訴人對於中華民國94年7月14日臺北高等行政法院93年度訴字第2618號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

壹、本件上訴人主張：查本案係經臺北市議會市民服務中心召開協調會會議，並由被上訴人派員了解系爭臺北市○○○路○段210巷之原垃圾車清運路線調整後居民之適應問題。而被上訴人乃依該協議提出該調整路線附近居民能否適應之問卷調查表，作為是否再行調整之依據，惟其未附問卷調查憑據，且與上訴人所提出之調查表結果相差甚多，可見被上訴人之調查統計有問題。為維護公共利益暨大部分居民之正當利益，請求被上訴人提出該問卷調查之確實憑證，乃為正當而合理之訴求，應屬合法。而訴願書所依據之行政處分書，拒絕上訴人之申請，參酌司法院釋字第423號解釋意旨，該函應視為行政處分，並非僅係觀念通知。況當初臺北市政府規劃之原有清運路線，必有其道理，不應隨便取消而損害原有清運路線同樣盡納稅義務人及垃圾袋隨袋徵收之居民權益。且被上訴人並非營利單位，不應以提升清運效率，降低清運成本之商業行為為考量，擅自取消剝奪部分市民原有之權益。而上訴人對原清運路線之便利，為公共利益，此就法律效果整體結構、適用對象，所產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知有保障特定人之意旨，則該等巷道兩旁之居民直接受有權益有被保護之必要，並非反射利益，其權益因而直接受損害，即應許依法提起行政救濟，此可參酌司法院釋字第469號解釋理由書。另如前述，本件上訴人單純係訴請依協議行為提出被上訴人系爭問卷調查統計表之確實憑據，惟原判決反依檔案法、行政資訊公開辦法及臺北市政府及所屬各機關學校檔案開放應用要點，認上訴人之訴求即為公共利益，無涉及第三人之正當利益，故與其他為維護公共利益條文意旨不符，該判決顯然違法。本案如前所述係協議行為，並非屬民意訪問性質，故其問卷調查應真實正確。而調查之確實憑據僅係調查之意見憑據，受訪問者之住址及姓名並不涉及隱私權。且被上訴人已於民國（下同）94年5月24日庭呈統計調查資料，故當上訴人提出聲請閱覽該庭呈調查資料，而遭否准，即顯有違反行政訴訟法第96條第1項之規定。又原判決理由業述及「調查結果與上訴人所自行辦理者有異」，亦證實被上訴人之問卷調查統計表確有問題，其以該有問題之問卷調查統計表作為協議行為之依據，顯違反經驗法則。再者，依一般廢棄物回收清除處理辦法第3條規定，一般廢棄物之清理過程應具防止廢棄物飛散、濺漏、溢漏、洩漏、及污染環境之設備或措施。但今被上訴人擅自改變原有之清運路線，除增加居民不便外，更由於增長居民提帶垃圾之距離，以致垃圾袋有破損溢洩之可能，顯與法不符。且上訴人係對被上訴人擅自取消該段原有清運路線有異議，要求恢復原有清運路線，並非如被上訴人所稱係申請變更垃圾清運路線云云。

貳、被上訴人則以：本件被上訴人依廢棄物清理法第5條、第12條及第14條規定，具有執行一般廢棄物之回收、清除、處理及廢棄物稽查之職權，並得對一般廢棄物之回收、清除、處理之運輸、分類、貯存、排出、方法等為規定。92年初，被上訴人通盤檢討臺北市家戶垃圾清運方式，為降低垃圾清運處理成本，提升臺北市垃圾清運效率，擬訂臺北市家戶垃圾清運方式調整實施計畫，本案系爭清運路線即配合前揭計畫調整至羅斯福路3段及汀州路3段。此為被上訴人為轄內居民之整體利益，於有限資源內，改善衛生環境，行使法定職權之結果。原審既認為上訴人請求恢復原來之垃圾清運路線為一般給付訴訟，而廢棄物清理法並未賦予人民得申請變更垃圾清運路線，且上訴人所陳其既有權利受有損害，無非為被上訴人行使法定職權而對人民產生反射利益而已。是以，上訴人對被上訴人因無行政契約、公法上不當得利、公法上無因管理、公法上之法令規定或其他公法上原因得請求被上訴人回復原清運路線之權，故原審駁回上訴人之請求，洵屬有據。有關本案被上訴人拒絕上訴人調閱影印被上訴人所為民意調查統計結果，實乃因被上訴人所為調查統計屬民意訪問性質，以供被上訴人作為瞭解系爭調整路線居民之適應程度之參考。鑑於調查表上載有受訪問者之住址等個人相關資料及表達意見，如將調查表提供上訴人，將使意見與上訴人相左之受訪者身分暴露，侵害其權益及隱私。是以，依檔案法第18條、行政資訊公開辦法第5、6條，臺北市政府及所屬各機關學校檔案開放應用要點第5點規定，為維護第三人之正當權益及其隱私，被上訴人拒絕上訴人之請求，實屬有據等語，資為抗辯。

參、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按行政機關關於清運垃圾路線之決定或變更，及提供資料、卷宗、檔案供人民閱覽、抄錄或攝影，為公法上事實行為，因而人民請求主管機關變更 (回復原來)清運垃圾路線，或提供資料、卷宗、檔案供其閱覽，係請求行政機關為公法上事實行為，如遭拒絕，該拒絕行為僅係觀念通知，並非行政處分，其向行政法院尋求訴訟救濟之方式，是提起行政訴訟法第8條第1項之一般給付訴訟。上訴人提起本件訴訟，聲明命被上訴人提出文盛里裁併路線後里民適應情況調查統計表之確實憑證，係屬於一般給付訴訟。上訴人起訴前所經之訴願程序，雖屬多餘，然並不影響此部分訴訟之合法性。次查上訴人主張其請求被上訴人恢復原來之垃圾清運路線，係依據其原有之既有權利，惟其所主張之「既有權利」究何指，及其法律依據為何，上訴人並未能具體指出。遍查現行法令，並未有人民得請求主管機關為如何之垃圾清運路線決定之規定。雖然被上訴人依廢棄物清理法第5條、第12條及第14條規定，具有執行一般廢棄物之回收、清除、處理及廢棄物稽查之職權，並得對一般廢棄物之回收、清除、處理之運輸、分類、貯存、排出、方法等為規定，然被上訴人執行一般廢棄物之回收、清除、處理及廢棄物稽查，係行使其法定職權，因此法定職權行使之結果，對衛生環境有所改善，係對人民產生反射利益，並非人民對主管機關有得請求其應規劃為如何之垃圾清運路線之權利。其請求被上訴人回復原來之垃圾清運路線即從臺北市○○○路○段210巷8弄接同段244巷9、10弄之路線，即屬無據。至上訴人質疑被上訴人文盛里裁併路線後里民適應情況調查表之正確性，要求被上訴人提出文盛里調查統計資料 (調查表之確實憑證)( 即被調查者之100戶之門牌號碼、姓名及其意見)。惟查被上訴人所為前開之調查統計，係屬民意訪問性質，以供行政機關作為行政措施興革之參考，調查訪問形式與內容，以獲致行政機關所需資訊為準據，然受訪問者 (受調查者)即使願意向行機關之訪問者表達意見，亦未必願意將其個人之人別相關資料及所表達意見個別揭露。經原審核閱被上訴人提出之上開意見調查表除住址外，或僅載有電話話碼、受訪者之姓，或僅有受訪者之姓，被上訴人所陳受訪者不願意留下姓名一節應屬實，是上開被上訴人所為前開之調查統計之受訪者，顯不願意將其個人之人別相關資料及所表達意見個別揭露，加以該調查結果與上訴人所陳自行辦理者有異，上訴人請求提供受訪者 (被調查者)之門牌號碼、姓名及其意見以供比對，被上訴人如將受訪人個人相關資訊及表達之意見提供予上訴人，尤會使意見與上訴人相左之受訪者身分暴露，侵害其權益及隱私。從而，被上訴人為維護第三人之正當權益及其隱私，拒絕上訴人之申請，即屬有據。又行政程序法第46條之規定，係指行政程序當中，為使當事人、利害關係人能適時主張其權益，得申請閱覽卷宗之程序規定，與依照行政資訊公開辦法所為之請求提供資訊，並不相同，本件並非行政程序當中，當事人、利害關係人申請閱覽卷宗之情形，核與行政程序法第46條規定無涉。從而，上訴人請求被上訴人回復原來之垃圾清運路線即從臺北市○○○路○段210巷8弄接同段244巷9、10弄之路線，尚乏依據，被上訴人為維護第三人之正當權益及其隱私，拒絕上訴人提出文盛里裁併路線後里民適應情況調查統計表之確實憑證，即被調查者之100戶之門牌號碼、姓名及其意見之申請，則於法有據，上訴人之請求均無理由，應予駁回。又上訴人向被上訴人請求本件之提出文盛里調查統計資料 (調查表之確實憑證)，及恢復原來之垃圾清運路線，係請求行政機關為公法上事實行為，被上訴人以系爭函文拒絕，系爭函文僅係觀念通知，並非行政處分，上訴人無從請求撤銷，訴願決定駁回上訴人之請求，結論相同，亦應維持。據上論結，本件上訴人之訴為一部不合法，一部無理由，乃判決駁回上訴人在原審之訴。

肆、本院查：本件被上訴人為提升臺北市垃圾清運效率、降低垃圾清運處理成本，於92年初通盤檢討臺北市家戶垃圾清運方式，擬訂臺北市家戶垃圾清運方式調整實施計畫。臺北市中正區○○○路○段210巷8弄之原垃圾清運路線，即配合前揭計畫調整至羅斯福路3段及汀州路3段。上訴人對前開調整垃圾清運路線之措施不服，經臺北市議會市民服務中心召開協調會，並由被上訴人派員了解該地住戶之適應問題，以92年6月9日北市環三正字第09240442600號函復上訴人，並檢附「文盛里裁併路線後里民適應情況調查統計表」（下稱文盛里調查統計表）予上訴人。上訴人認被上訴人所作文盛里裁併路線後里民適應情況調查有疑義，遂要求被上訴人提出文盛里調查統計資料。案經被上訴人以92年11月6日北市環三字第09234150300號函否准上訴人之申請。上訴人仍未甘服，再次催請被上訴人提出調查表之確實憑據，被上訴人復以92年12月5日北市環三字第09234511600號函復（以下稱「原處分」或系爭函文）上訴人。上訴人對前揭被上訴人拒絕提供意見調查統計資料之函覆及調整垃圾清運路線之措施均表不服，提起訴願，經遭駁回，乃提起本件行政訴訟。按行政訴訟法第8條第1項規定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」本條所稱之公法上原因之給付，係指人民與中央或地方機關間基於行政契約、基於行政處分、事實行為、或基於公法上不當得利、公法上無因管理甚或公法上之法令規定，而發生之作為、不作為及容許等情形。行政機關關於清運垃圾路線之決定或變更，為公法上事實行為，因而人民請求主管機關變更(回復原來)清運垃圾路線，係對行政機關要求為行政實施行為，請求行政機關為公法上事實行為，如遭拒絕，該拒絕僅係就公法上事實行為處理之回復，並非行政處分，其向行政法院尋求訴訟救濟之方式，應提起行政訴訟法第8條第1項之一般給付訴訟。上訴人於原審聲明回復原來之垃圾清運路線即從台北市○○○路○段210巷8弄接同段244巷9、10弄之路線，係為92年間「臺北市家戶垃圾清運方式調整實施計畫」之行政實施行為，為公法上事實行為，係屬於一般給付訴訟。經查，原判決關於上訴人就請求被上訴人回復原來之垃圾清運路線即從台北市○○○路○段210巷8弄接同段244巷9、10弄之路線部分，上訴人並未能具體指出。遍查現行法令，並未有人民得請求主管機關為如何之垃圾清運路線決定之規定。被上訴人依廢棄物清理法」第5條、第12條及第14條規定，被上訴人執行一般廢棄物之回收、清除、處理及廢棄物稽查，係行使其法定職權，因此法定職權行使之結果，對衛生環境有所改善，並非人民對主管機關有得請求其應規劃為如何之垃圾清運路線之權利。其請求被上訴人回復原來之垃圾清運路線即從台北市○○○路○段210巷8弄接同段244巷9、10弄之路線，即屬無據。另上訴人請求恢復原來之垃圾清運路線，係請求行政機關為公法上事實行為，被上訴人以系爭函文拒絕，並非行政處分，上訴人無從請求撤銷，是上訴人請求撤銷「原處分」(即系爭函文)及訴願決定，此部分不合法，亦應駁回。等情節，以及上訴人在原審之主張如何不足採等事項均已詳為論斷，而駁回上訴人在原審之訴（請求撤銷此部分之處分為不合法，請求變更路線部分為無理由），其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。至上訴意旨質疑被上訴人之調查統計之內容云云，惟並無任何事證以實其說，況被上訴人所為前開之調查統計，係屬民意訪問性質，以供行政機關作為行政措施興革之參考而已，並無絕對拘束行政機關之效力，亦不因該調查統計即賦予上訴人有請求變更路線之公法上請求權，是以上訴意旨所提亦不足否定原判決之認定，原判決並無違背論理法則或經驗法則，亦無判決不適用法規或適用不當、不備理由等違背法令情事。次按檔案法第17條規定：「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」第18條規定：「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：一、有關國家機密者。二、有關犯罪資料者。三、有關工商秘密者。四、有關學識技能檢定及資格審查之資料者。五、有關人事及薪資資料者。六、依法令或契約有保密之義務者。七、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」行政資訊公開辦法第5條規定：「行政資訊，除依前條第1項規定應主動公開者外，屬於下列各款情形之一者，應限制公開或提供：一、公開或提供有危害國家安全、整體經濟利益或其他重大利益者。二、公開或提供有礙犯罪之偵查、追訴、執行或足以妨害刑事被告受公正之裁判或有危害他人生命、身體、自由、財產者。三、行政機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或準備作業或與其他機關間之意見交換。但關於意思決定作成之基礎事實，不在此限。四、行政機關為實施監督、管理、檢（調）查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢（調）查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。五、公開或提供有侵犯營業或職業上秘密、個人隱私或著作人之公開發表權者。但法令另有規定、對公益有必要或經當事人同意者，不在此限。六、經依法核定為機密或其他法令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。行政資訊含有前項各款限制公開或提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」第6條規定：「行政資訊應依本辦法主動公開或應人民請求提供之。」臺北市政府執行上開檔案法之規定所訂定之臺北市政府及所屬各機關學校檔案開放應用要點(見該要點第1點：「臺北市政府為辦理檔案法第17條有關民眾申請閱覽、抄錄或複製檔案之開放應用事項，特訂定本要點。」)第5點規定：「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前點之申請：（一）有關國家機密者。（二）有關犯罪資料者。（三）有關工商秘密者。

（四）有關學識技能檢定及資格審查之資料者。（五）有關人事及薪資資料者。（六）依法令或契約有保密之義務者。

（七）其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」。經查原判決已就拒絕上訴人提出文盛里裁併路線後里民適應情況調查統計表之確實憑證，即被調查者之100戶之門牌號碼、姓名及其意見之申請部分，認被上訴人為維護第三人之正當權益及其隱私，拒絕上訴人之申請，揆諸上述說明，即屬有據。上訴人主張其請求係為公共利益，不涉及隱私權益云云，無涉第三人之正當權益，被上訴人無理由拒絕提供云云，並不足採等事項，明確詳述其得心證之理由，有如前述。並與前引檔案法、臺北市政府及所屬各機關學校檔案開放應用要點等法令規定要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違法。另關於檔案法或相關資訊提供規範，係在滿足人民知的權利，使人民在法規規定之要件下，享有請求行政機關提供檔案或行政資訊之權利；且依上述規定，不論是依據檔案法或臺北市政府及所屬各機關學校檔案開放應用要點請求行政機關為檔案或行政資訊之提供，行政機關均須依據相關規定為審查，而為准否提供之決定，並通知申請人；換言之，人民依據檔案法或臺北市政府及所屬各機關學校檔案開放應用要點向行政機關請求檔案或行政資訊之提供，性質上係請求行政機關作成一准予提供之行政處分，而非僅請求行政機關作成一單純提供之事實行為，故於行政機關否准申請人關於提供檔案或行政資訊之請求時，申請人應循提起訴願及行政訴訟法第5條課予義務訴訟之途徑為救濟。原審雖認係應提起一般給付訴訟，容有不同，惟本件就此閱覽調查統計表部分，業經上訴人提起訴願，提起課予義務訴訟之前置程序完備，是尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當，仍應予維持。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第三庭審判長法 官　劉　鑫　楨

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異