最高行政法院(含改制前行政法院)98年度裁字第276號

最　高　行　政　法　院　裁　定

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 98年度裁字第276號

抗告人

甲○○

訴訟代理人

邱聰安 律師

相對人

臺東縣海端鄉公所

代表人

乙○○

上列抗告人因與相對人間原住民保留地事件，對於中華民國97年11月14日高雄高等行政法院97年度訴字第417號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

二、抗告人於民國（下同）94年7月6日以電話向行政院原住民委員會陳情，指稱坐落臺東縣海端鄉○○段71-5地號面積0.1頃交通用地（下稱系爭土地），遭訴外人江志誠自87年起違法占有，請求依法排除。嗣經相對人以94年7月22日海鄉觀農字第0940005114號函（下稱系爭函文）復：「．．二、查案地權屬為『國有土地』，管理機關為『行政院原住民委員會』，使用分區及用地類別為『山坡地保育區交通用地』，台端於該地上無任何租用及設定權利（台端地上權利設定於同段71-2地號土地上)。三、據查廣原段71-5地號土地，於92年5月28日編定為『交通用地』前，即由現使用人『江志誠』君為農作使用，基於尊重原住民使用土地事實之淵源背景（父輩以前即開始使用），且無影響公設設置之前提下，於案地未作道路用地使用前，類推適用『非都市土地使用管制規則』第8條規定，同意由現使用人『江志誠』君繼續管耕；爰上所陳，難謂為違法占用行為。」等語。抗告人不服，以相對人函復內容與事實不符，而使其權益受有損害，提起訴願，亦遭訴願決定以程序不合法而為「訴願不受理」。抗告人仍不甘服，提起行政訴訟，經原審法院以97年度訴字第417號裁定駁回，遂提起抗告。

三、本件原裁定駁回抗告人之訴，其理由略以：㈠查抗告人所陳情之事項，核屬係向主管機關檢舉訴外人江志誠涉有違法占有系爭土地之違法行為，並請求加以排除。相對人對抗告人前揭陳情，以系爭函文函復抗告人，乃係將檢舉調查之結果函知抗告人，其並無對外發生法律效果，自亦未對抗告人之權利或法律上利益產生影響，故該項函復僅屬事實之通知，並非行政處分。其次，原住民保留地編定之目的，旨在透過行政手段保障依法受配原住民之生活，此觀原住民保留地開發管理辦法第3條所揭示之意旨自明，且此等法規規範目的並非要賦予與保留地使用有利害關係之原住民有請求鄉（鎮、市、區）公所排除他人違法使用該保留地之公法上權利。是縱鄉（鎮、市、區）公所怠於執行職務，依上開說明，相關之利害關係人亦無請求行政機關為一定行政行為之公法請求權存在。縱稱相對人於系爭函文中，以系爭土地未作道路用地使用前，同意由訴外人（即現使用人）江志誠繼續耕作，抗告人充其量亦僅單純經濟上之反射利益受有影響而已，而非其法律上之利益受有損害。㈡次查，抗告人前揭檢舉內容縱然屬實，然依山坡地保育利用條例及原住民保留地開發管理辦法等規定，殊非依法申請之案件，該項檢舉僅在提供資訊而促使相對人發動調查程序而已，相對人依法尚無以抗告人或訴外人江志誠作為處分之對象，作成行政處分之規定。是相對人依抗告人之檢舉，經調查後之復函並非行政處分，且無應於法令所定期間應作為而不作為，或對於抗告人依法申請之案件予以駁回之情事，從而抗告人自無從對系爭函文提起訴願及行政訴訟。訴願機關以系爭函文非屬行政處分為由，決定不受理，並無違誤。抗告人復對之提起撤銷訴訟，自非適法，應予駁回等語。

四、抗告意旨略謂：㈠系爭函文係相對人即行政機關行政業務上之公法關係之職務行為，且係就具體事件所作之行為，並發生認定訴外人江志誠為有權占有之公法上法律效果，原裁定以系爭函文屬行政事實之通知行為而非行政處分，殊有探究之餘地。㈡原住民保留地開發管理辦法與其法源即山坡地保育利用條例均以保障原住民生計為宗旨，故主管機關輔導原住民取得原住民保留地之耕作權等權利均為無償。是以相對人依前揭辦法設置原住民保留地權利審查委員會，審查原住民保留地土地之收回、無償使用，顯係行機關運用公權力之行為，具有「高權之特性」，為行政處分之一種，而與私經濟行為有別。綜上，系爭函文係有瑕疵之行政處分，自有起訴請求判決予以撤銷之必要。㈢相對人對系爭土地有分配、收回、管理之職責，係該土地遭竊占之直接被害人。是以，原裁定認系爭函文係事實通知而非行政處分，自有可議。為此請求廢棄原裁定並發回原審法院重為審理等語。

五、本院查：

㈠依行政訴訟法第4條第1項之規定，人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。另行政機關所為單純事實之敍述或理由之說明，既不因該項敍述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願及行政訴訟，本院44年判字第18號、62年裁字第41號判例著有明文。又行政訴訟法第5條規定：人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。而此所謂「依法申請之案件」，係指人民依法有權請求行政機關為准駁之行政處分者而言，至單純陳情、檢舉、建議或請求等，則不包括在內。故若非「依法申請之案件」，行政機關之答覆即不生准駁之效力，自非行政處分；若無行政處分存在或非人民依法申請之案件，即不得據以提起訴願及行政訴訟。

㈡次按人民向主管機關檢舉他人有違法行為，並請求加以排除，而主管機關函復被檢舉人並無違法行為，是否為行政處分，檢舉人得否提起行政訴訟，以示不服，則端視所檢舉違反之法令，是否賦與檢舉人有向國家請求對被檢舉人為一定作為之公法請求權，或該法令所保護之法益是否及於檢舉人權利或法律上利益而定。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469號解釋理由書自明。故檢舉人檢舉他人違法之法令，如未賦與檢舉人就其檢舉事項有向國家請求對被檢舉人為一定作為之權利，而只是基於公益，賦與主管機關得課予被檢舉人之一定作為義務或施予處罰，則檢舉人之個人權益即不在其保護範圍，其檢舉僅是促使主管機關發動職權，從而國家之作為與否，尚難謂對檢舉人之權益造成何種損害，其亦無請求行政機關為一定行政行為之公法請求權存在。

㈢原住民保留地編定之目的，旨在透過行政手段保障依法受配原住民之生活，扶助原住民藉由原住民保留地之開發使用，得以自立更生，維持生活所需，避免他人脫法取巧，使原住民流離失所，此觀原住民保留地開發管理辦法第3條規定「本辦法所稱原住民保留地，旨為保障原住民生計，推行原住民行政所保留之原有山地保留地及經依規定劃編，增編供原住民使用之保留地」所揭示之意旨自明。又依該辦法第6條第1項第2款：「原住民保留地所在之鄉（鎮、市、區）公所應設原住民保留地土地權利審查委員會，掌理下列事項：．．原住民保留地土地分配、收回、所有權移轉、無償使用或機關學校使用申請案件之審查事項。」之規定，原住民保留地所在之鄉（鎮、市、區）公所固有掌理原住民保留地之土地分配、收回等權責，但其就執行之時間、方法等，除有裁量減縮至零之情事外，原則上屬其裁量範圍而具有裁量餘地，故此等法規規範目的並非要賦予原住民有請求鄉（鎮、市、區）公所排除他人違法使用該保留地之公法上權利，是縱鄉（鎮、市、區）公所怠於執行職務，依上開說明，檢舉人亦無請求行政機關為一定行政行為之公法請求權存在。職是之故，相對人對抗告人檢舉訴外人江志誠涉有違法占用系爭土地行為，並請求加以排除乙事，以系爭公文函復抗告人，乃係將檢舉調查之結果函知抗告人，並未對外直接發生法律效果，亦未對抗告人之權利或法律上利益產生影響，故該項函復僅屬事實之通知，並非行政處分。縱使因系爭函文，同意於系爭土地未作道路用地使用前，由訴外人（即現使用人）江志誠繼續耕作，致延遲道路之開闢，而影響抗告人所有毗鄰系爭土地之同段71-2號土地之使用，甚至系爭土地有遭訴外人江志誠搶先申請設定地上權之風險，抗告人充其量亦僅單純經濟上之反射利益受有損害而已，而非其權利或法律上之利益受有影響。從而，原裁定以系爭公函非屬行政處分，抗告人自不得對之提起訴願及提起撤銷訴訟，訴願決定不予受理，並無違誤，抗告人復提起本件撤銷訴訟，自非適法，而駁回其訴，經核認事用法均無不合。抗告論旨，仍執前詞，指摘原裁定違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

最高行政法院第七庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異