最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第1482號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　98年度判字第1482號

上訴人

彰化縣政府

代表人

甲○○

被上訴人

立得人力仲介有限公司

代表人

乙○○

上列當事人間就業服務法事件，上訴人不服中華民國96年12月26日臺中高等行政法院96年度訴更一字第28號判決，提起上訴。本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人為雇主白明麗所聘僱之越南籍看護工NGUYENTHITHU（下稱N女，護照號碼：A0000000A）辦理就業服務，上訴人以被上訴人自N女於民國（下同）91年5月21日入境起至92年10月16日止受白明麗聘僱期間計18個月，於N女之薪資中以「本國所得稅」、「安家費貸款」名義收受規定標準以外之費用，合計新臺幣（下同）99,450元為由，依就業服務法第40條第5款及第66條第1項規定，以94年3月15日府勞就字第0940043980號處分書處以被上訴人罰鍰1,989,000元。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院95年3月2日94年度訴字第511號判決駁回其訴。被上訴人不服，提起上訴，經本院96年10月5日96年度判字第1796號判決將上開原審法院判決廢棄，發回原審法院更為審理。經原審法院以96年度訴更一字第28號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，乃提起本件上訴。

二、被上訴人於原審起訴主張：㈠被上訴人已按月將薪資表所載之實際領得金額給付N女，並經其親筆簽收並蓋指印於薪資表之上，此有N女親筆簽收並蓋指印之薪資表及切結書可證。該切結書並據證人陳秋瑞、林淑慧於臺灣彰化地方法院94年度彰簡字第10號損害賠償事件中，證稱該切結書係由陳秋瑞所書寫，並由N女親筆簽名並蓋指印其上。又由該份切結書內容可得知，N女除已領取薪水外，並且已領回其存款72,000元，被上訴人已無虧欠任何金錢。又N女依據上開事實向被上訴人請求返還99,450元及其法定利息之民事案件，已經臺灣彰化地方法院95年度簡上字第131號判決駁回確定，足以證明被上訴人確實從未向N女超收或剋扣任何依法規定以外之費用。㈡退步言，本件縱上訴人認定被上訴人有超收費用達99,450元之事實存在，然依就業服務法第66條第1項之規定，亦非指上訴人得不依其他合理標準，恣意處以超收費用10倍至20倍間裁決罰鍰。上訴人僅單純認定被上訴人以其他名義收受規定標準以外之費用，即任意處被上訴人以最高額度之超過規定標準費用額20倍作為裁罰金額，所得利益與罰鍰間差距將近190萬元，又被上訴人目前財務狀況並不良好，而未說明其憑藉之標準或理由，顯與行政程序法第6條、行政罰法第18條第1項規定、司法院釋字第511號、第423號解釋及高雄高等行政法院91年度訴字第62號判決相違，與法不合等語，爰求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、上訴人則以：依雇主及N女之證詞暨被上訴人之陳述意見書可證，薪資確非由雇主每月發放予外勞，係被上訴人收受外勞N女薪資後迄至其出境前，被上訴人始將其代外勞所存之「存款」（在臺工作1年4個月後之薪資72,000元）交還，是被上訴人收取規定標準以外費用情事至為明確。其次，對照被上訴人出具之切結書及外勞N女於94年1月24日抄寫之相同切結書內容，其字跡不同、簽名亦相異，顯見兩份相同內容係由不同之人所書寫，不足作為被上訴人未收受規定標準以外之費用之事證。另經上訴人向國稅局查證後發現，被上訴人並未為N女申報其所稱代扣之本國所得稅。又上訴人根據行政院勞工委員會所存N女之切結書，發現N女並未有借款，卻遭被上訴人以安家費貸款名義扣款達70,000元整，證明被上訴人自雇主處收受N女全數薪資，此行為操控外勞薪資遂其超收費用之手段，業已違反就業服務法第40條第5款規定，且被上訴人至今仍未將該筆超收款項退還，其違法事實明確，上訴人以其超收目的行為而為本件裁罰。本件被上訴人非僅向本案外勞收受超過規定標準之費用，尚有其他類似案件（原審法院94年度簡字第153號、94年度訴字第512號判決、本院96年度裁字第2659號裁定供參），又N女工作將近2年，被上訴人才交予薪資合計72,000元，上訴人認其違規情節重大，按其超收之費用，處20倍之罰鍰，並無不合等語，資為抗辯，爰求為判決駁回上訴人在原審之訴。

四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按法律既明定罰鍰之額度，授權行政機關依違規之事實情節為專業上判斷，就各案分別為適當之裁罰，此乃法律授權主管機關裁量權之行使，茍主管機關未依各案分別為適當之裁罰，一律依罰鍰之上限裁罰，縱令其罰鍰之上限未逾越法律明定得裁罰之額度，仍有違比例原則，與法律授權主管機關行政裁量之目的不合，係行政裁量權之濫用。或者主管機關就不同之違法事實裁處罰鍰，未分辨其不同情節，自不符合法律授權裁量之旨意，其裁量權之行使，即出於恣意而屬裁量怠惰，所為之處分即屬違法。㈡經查，本件上訴人以被上訴人自N女於91年5月21日入境起至92年10月16日止受白明麗聘僱期間計18個月，於N女之薪資中以「本國所得稅」、「安家費貸款」名義收受規定標準以外之費用，合計99,450元，依就業服務法第40條第5款及第66條第1項規定，按被上訴人超收之金額，處被上訴人最高20倍之罰鍰即1,989,000元，依行政院勞工委員會91年12月26日勞職外字第0910208011號公告之「修正私立就業服務機構就業服務收費標準表」公告事項五之㈣規定及上開說明，上訴人以罰鍰之上限裁罰，自須記載此行政裁量權之依據，如被上訴人前有違規行為，經裁罰之倍數，本件再度違規等具體之情節等。上訴人雖稱被上訴人之前另有違反就業服務法之類似案件，有原審法院94年度簡字第153號、94年度訴字第512號判決、本院96年度裁字第2659號裁定等足參，惟本件原處分上訴人並未記載處被上訴人罰鍰最高倍數之理由，又依行政程序法第114條第1項第2款及第2項之規定，違反程序或方式之行政處分，必須記明之理由已於事後提出者，僅得於訴願程序終結前為之，而上訴人僅於被上訴人對原處分提起訴願後，於訴願答辯書記載因被上訴人一再違法向外勞收受超過規定標準之費用，認其違規情節重大，爰按其超收之費用，處20倍之罰鍰等語，然未具體表明被上訴人前有何違規事實，經上訴人處幾倍之罰鍰，因本件再度違規，爰從嚴處罰等情，難謂上訴人已對原處分依罰鍰之上限裁罰，所為裁量之依據，予以補正，是本件原處分，自有違行政程序法第5條規定之明確性原則，不得認為適法。㈢再者，主管機關於行為人有違章事實，裁處行使裁量權，處罰行為人罰鍰，使其受有財產上之不利益，在於督促及嚇阻行為人警惕及改進，以資避免行為人再有所違章，如行為人有一再違規行為，予以加重處罰，固非不可。惟依上訴人提出之上開原審法院94年度訴字第512號判決所記載之事實，上訴人係以被上訴人於91年12月10日起至93年11月10日止，對於外勞以國外扣款及外國稅等事由，超收136,016元，而依就業服務法第40條第5款及第66條第1項規定，處被上訴人10倍罰鍰即1,360,160元；而本件被上訴人行為時係自91年5月21日起至92年10月16日止，對外勞收受規定標準以外之費用為99,450元，被上訴人上開違章行為終了時間在本件之後，向外勞超收之費用亦多於本件之金額，上訴人對於被上訴人上開違章行為，按其超收之金額，處10倍罰鍰，與本件相比，自有違規行為在前，超收金額較少，反而遭最高罰鍰倍數之處罰，雖上訴人該次裁罰日於本件之前，惟於本件裁罰時，仍應審酌被上訴人本件與前次違規之時間及情節，正確及合理裁處行使裁量權，以避免前開所處罰鍰輕重失調之情形，而有違比例原則，與法律授權主管機關行政裁量之目的等由，乃撤銷原處分及訴願決定。至關於本件被上訴人有無超收外勞費用之事實部分，被上訴人否認此節，並稱其均按月將薪資表所載之實際領得金額給付N女，並經其親筆簽收並蓋指印於薪資表之上等語，按N女雖向臺灣彰化地方法院提起民事訴訟，訴請被上訴人及其雇主白明麗應給付其上開超收費用，經臺灣彰化地方法院判決其敗訴確定在案，惟行政訴訟及民事訴訟對於事實得為不同之認定，N女於民事訴訟中因證據不足，經民事法院認其無請求權，為其敗訴之判決，然雇主有給付受僱人薪資之義務，受僱人如認其並未收受薪資，應由雇主負舉證責任，本件上訴人仍應對被上訴人及N女雇主間之資金流程及主張交付N女薪資之人等相關事證，詳為調查，以明真相，併予敘明。

五、本院查：

㈠按就業服務法第35條規定：「（第1項）私立就業服務機構得經營下列就業服務業務：一、職業介紹或人力仲介業務。……（第2項）私立就業服務機構經營前項就業服務業務得收取費用；其收費項目及金額，由中央主管機關定之。」、第40條第5款規定：「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：……五、要求、期約或收受規定標準以外之費用，或其他不正利益。」、第66條第1項規定：「違反第40條第5款規定者，按其要求、期約或收受超過規定標準之費用或其他不正利益相當之金額，處10倍至20倍罰鍰。」。又按行政訴訟法第125條第1項規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」、第133條第1項規定：「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據」、第189條第1項前段規定：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。」。由以上規定可知，於涉及違反就業服務法第40條第5款規定，依同法第66條第1項裁罰之事件，受處分人是否確有要求、期約或收受規定標準以外之費用，或其他不正利益之情事，且其要求、期約或收受超過規定標準之費用或其他不正利益相當之金額為若干，為裁罰與否之重要事實，事實審之高等行政法院應依職權調查證據，並斟酌全辯論意旨及調查證據結果，本於職權依論理及經驗法則認定事實，並據以適用法律。

㈡查原判決以原處分之罰鍰部分有違行政程序法之明確性原則及比例原則，乃予以撤銷訴願決定及原處分，由上訴人另為適法之處分，固非無見。惟查，依前所述，本件更基礎之事實在於被上訴人是否確有要求、期約或收受規定標準以外之費用，或其他不正利益之情事，且其要求、期約或收受超過規定標準之費用或其他不正利益相當之金額為若干，倘無此超收費用之事實，則原處分機關根本不得行使其裁罰權，自無原判決所指摘之裁罰倍數是否適法之問題。對於上開之重要基礎事實，未據原審之前審即臺中高等行政法院94年度訴字第511號判決究明，案經本院以96年度判字第1796號判決臚列其認定事實違反論理法則及經驗法則、判決理由矛盾及判決不備理由之違背法令事由，且因之影響事實之確定及判決結果，乃將該判決廢棄，發回原審法院更為審理，是原審法院於更為審理時，自應依前引之行政訴訟法第12 5條、第133條及第189條之規定，依職權調查證據，並斟酌全辯論意旨及調查證據結果，本於職權依論理及經驗法則認定事實，並據以適用法律。惟查，原判決未依職權調查證據，僅論以「至關於本件原告有無超收外勞費用之事實部分，原告否認此節，並稱其均按月將薪資表所載之實際領得金額給付Ｎ女，並經其親筆簽收並蓋指印於薪資表之上等語，按Ｎ女雖向臺灣彰化地方法院提起民事訴訟，訴請原告及其雇主白明麗應給付其上開超收費用，經臺灣彰化地方法院判決其敗訴確定在案，惟行政訴訟及民事訴訟對於事實得為不同之認定，Ｎ女於民事訴訟中因證據不足，經民事法院認其無請求權，為其敗訴之判決，然雇主有給付受僱人薪資之義務，受僱人如認其並未收受薪資，應由雇主負舉證責任，本件被告仍應對原告及Ｎ女雇主間之資金流程及主張交付Ｎ女薪資之人等相關事證，詳為調查，以明真相，併予敘明」，依前揭之規定及說明，原判決自有不適用上開行政訴訟法規定之違背法令。

㈢綜上所述，原判決有不適用法規之違背法令，雖上訴理由未予論及，惟正確適用法規乃法院之職權，本院不受上訴理由之拘束，是上訴人求予廢棄，為有理由。因原判決違背法令影響事實之確定及判決結果，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。

六、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異