最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第637號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 98年度判字第637號

上訴人

即原審原告啟達聯合建築師事務所

代表人

甲○○

上訴人

即原審被告

臺中市政府

代表人

乙○○

訴訟代理人

吳志清律師

上列當事人間損害賠償事件，上訴人對於中華民國96年4月18日臺中高等行政法院94年度訴字第175號判決，分別提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、啟達聯合建築師事務所起訴主張其參與臺中市政府辦理之「臺中市國際標準棒球場新建工程委託測量、鑽探、環境影響評估、設計及監造技術服務」採購案，因不服臺中市政府審標結果，於民國93年3月5日向臺中市政府提出異議，復不服臺中市政府93年3月29日府教字第0930036453號函異議處理結果，向行政院公共工程委員會（下稱公共工程會）提出申訴，經該會審議判斷結果將原異議處理結果撤銷。啟達聯合建築師事務所認臺中市政府違法決標致生損害，乃依政府採購法第85條第3項及國家賠償法第2條第2項規定訴請臺中市政府給付新臺幣（下同）1,661,016元，並依國家賠償法第2條第2項規定訴請臺中市政府給付3,000,000元。

二、上訴人啟達聯合建築師事務所於原審起訴主張略以：㈠、羅興華建築師事務所未能提出投標須知所規定「觀眾席容量在5,000席以上體育設施」之完工證明書；羅興華建築師事務所僅提出「臺北市立體育場整建工程第一期多功能體育館興建工程」之建築執照，且該新建工程於本件開標當日尚屬興建中之工程，既屬未完工之工程，顯與本件投標須知所規定之完工證明之資格明顯不符。啟達聯合建築師事務所不得已遂於93年4月13日依政府採購法第76條，向公共工程會採購申訴審議委員會提出採購申訴，嗣於93年8月9日獲公共工程會訴930148號之審議判斷書，已明確記載原異議處理結果撤銷，並於判斷理由中指出「本件招標機關以投標須知第10條第㈡項第3款所謂『任何一項』之文義，逕為審查認定羅興華建築師事務所出具之實績證明文件已符合投標須知之規定，然未探究投標須知限定廠商該項資格之本意，其審定已屬違法，即有未合。原異議處理結果竟又為相同之認定，亦有未合，應予撤銷」。故臺中市政府違法決標對啟達聯合建築師事務所造成侵權行為之事實已彰彰明甚。㈡、臺中市政府在獲悉公共工程會前述判斷書後，非但未立即改正其違法之行徑，更在啟達聯合建築師事務所於93年8月18日93啟聯9304006號函致臺中市政府，要求其按照投標須知及有關法令改與啟達聯合建築師事務所辦理簽約時，竟仍遭臺中市政府之拒絕。又臺中市政府無視於公共工程會判斷書之意旨，仍未撤銷其與羅興華建築師事務所訂立之「委託測量、鑽探、環境影響評估、設計及監造技術服務契約」之內容，蓄意延宕行政作業，造成不法之事實，於93年9月23日公告「臺中市國際標準棒球場新建工程」營建及水電之招標。臺中市政府於明知違法之情況下，竟再度於93年11月1日公告「臺中市國際標準棒球場新建工程」營建及水電之招標，且為掩飾其不法之行徑，在其「共同投標須知補充規定」中竟載有「一、本工程決標簽約後，如依行政院公共工程委員會或其他上級機關認定本工程之委託設計服務案為無效時，本府得終止契約，並依契約書第22條規定辦理。二、承包商於訂約後，依本府通知開工始可開工。」之約定，再次顯示渠蓄意違法之行徑。㈢、臺中市政府之主辦公務員違反客觀職務注意義務與主觀之預見可能性，乃屬應注意，能注意，而不注意之情形，執意作成與公共工程會審議判斷相左之決定，其故意過失之違法行徑，造成人民之莫大損害，自應對人民之損害負起賠償責任。㈣、⑴啟達聯合建築師事務所因準備投標、異議及申述所支出之必要費用內容及憑證，共計1,661,016元，請求權基礎為政府採購法第85條第3項、國家賠償法第2條第2項。⑵復就啟達聯合建築師事務所因臺中市政府故意違法失職行為所致之「名譽」損害賠償而言：按招標文件之投標須知第16條、㈢明文規定：「1.優勝廠商為一家者，以議價方式辦理。2.優勝廠商在二家以上者，依優勝序位，自最優勝者起，依序以議價方式辦理。但有二家以上廠商為同一優勝序位者，以標價低者優先議價」。又，補充投標須知第5條優勝序位評定方式、㈤「採購評選委員會評選優勝廠商，得不以一家為限。」均在在證明臺中市政府應將系爭工程決標予啟達聯合建築師事務所，惟臺中市政府仍蓄意圖利特定廠商，違法行事。系爭工程為一國際標準棒球場之新建工程，在國內係屬稀有之特殊工程，啟達聯合建築師事務所投入龐大之人力、物力及精神實非筆墨所能形容，應得標卻遭不肖之徒從中作梗而需向公共工程會申訴，嗣獲有利之判斷後，臺中市政府卻又不依法行事，致使啟達聯合建築師事務所因此所蒙受之業績損失、員工流失及在業界顏面盡失，更不利於日後之業務爭取，依法要求臺中市政府賠償精神損失3,000,000元整，應屬合理等語。

三、上訴人臺中市政府則以：㈠、⑴複委託費用：核啟達聯合建築師事務所參加投標，僅須就系爭棒球場興建案，提出規劃及設計方向或風格之構想，以為建議，並非開始規劃或設計，本無提出實際方案、設計圖說及動畫之必要；既未開始設計，自亦無須計算結構。複委託以先有委託關係存在為前提，啟達聯合建築師事務所於未受臺中市政府委託前，即複委託其他廠商預為相關計算或設計工作，並非準備投標所必要，其費用實不能認係準備投標所需。次核啟達聯合建築師事務所既主張渠與結構技師等之契約，屬於臺中市政府要求於投標時提出之協力廠商合作協議書性質；而臺中市政府所謂協力廠商合作協議書，乃為確保投標廠商得標後之履約能力而設，此由該合作協議書範本，即可明瞭。從而，該等合作協議須投標廠商得標後，始有履行及付酬問題者，實無可疑。乃茲啟達聯合建築師事務所與協力廠商約定於得標前，預就得標後事項先行辦理，本非投標所需，縱使因支付酬勞予協力廠商，亦不得謂係準備投標之必要費用。⑵透視圖及動畫費用部分：核系爭招標案，依招標公告及投標須知記載，僅須提出建議書，而無應提出透視圖及動畫之規定，故啟達聯合建築師事務所支出此項費用，亦非屬準備投標所需。再者，依啟達聯合建築師事務所提出其與後結構科技有限公司之委託契約書第4條約定，該公司應提出「設計報告書原稿一份、設計報告書光碟一式、透視圖＆動畫光碟一式」，其中設計報告書究何所指，未見說明，倘與透視圖＆動畫光碟係不同工作項目，則透視圖及動畫部分費用如何，即待釐清。啟達聯合建築師事務所既未得標，當無該項費用可言，自亦不能認係準備投標之費用。⑶水電空調設計費用，結構設計及計算費用部分：核系爭招標案之招標公告，「是否屬公共工程實施技師簽證範圍」項，記載為「否」；故微論系爭招標案，須至得標以後方始進行設計，投標時僅須提出規劃及設計方向或風格之建議，水電空調設計及結構設計計算，應非準備投標所必要。㈡、薪資費用：核啟達聯合建築師事務所所列支給薪資人員，均係其原有職員，且不因未能得標而離職，顯非因準備本件投標所僱用，亦即啟達聯合建築師事務所若未參與系爭採購案之投標，仍須支給該等薪資，故該等費用自不得認係準備投標之費用。㈢、晒圖印刷費用：其確屬製作服務建議書及附件所必要部分，同意列為準備投標必要費用。㈣、出差費用：核啟達聯合建築師事務所93年2月16日出差臺中已列支機票及計程車費外，另列汽車費700元，似屬重複；故啟達聯合建築師事務所請求之出差費用，除該700元外，其餘7,172元，同意列為準備投標費用。㈤、申訴費用：臺中市政府已表明同意償付，應無起訴請求之必要。㈥、郵資費用：其屬於寄送投標文件及申訴文書支出者，同意列為準備投標及申訴費用。⑺公證費：啟達聯合建築師事務所既認其聲請公證之契約，性質與臺中市政府要求提出之協力廠商合作協議書相同，其公證費自得列為準備投標費用。㈦、關於精神損失部分：啟達聯合建築師事務所依政府採購法第85條第3項規定，請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用，而該項給付訴訟之審判結果，並非啟達聯合建築師事務所關於精神損失請求之基礎，兩者之間亦無因果關係，自亦無適用合併請求之餘地。次按政府採購係私經濟行為，並非行政行為，則採購案之辦理，自非行使公權力，亦即採購案之辦理縱有疏失，亦無國家賠償法第2條第2項規定之適用。故啟達聯合建築師事務所以臺中市政府辦理系爭採購案違法，依國家賠償法規定請求賠償，即非有理。又參加政府採購案之投標廠商，未能得標時，並無名譽或其他精神損害可言等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：㈠、啟達聯合建築師事務所依政府採購法第85條第3項規定，訴請臺中市政府償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用部分，固屬公法上之給付訴訟，而啟達聯合建築師事務所就同一標的（1,661,016元部分）併依國家賠償法第2條第2項規定請求損害賠償，並非訴之合併，係屬請求權之競合；另精神上損害賠償3,000,000元部分，啟達聯合建築師事務所訴稱合併依國家賠償法第2條第2項規定請求。查啟達聯合建築師事務所合併提起上開二部分請求，其中依國家賠償法請求部分，原應由民事法院審理，且又均非以其他部分行政訴訟之「訴訟法律關係」為原因所發生之損害，申言之，本件啟達聯合建築師事務所請求精神上損害賠償，並非以政府採購法第85條第3項之訴訟為原因，兩者之間並無因果關係存在，自不得依行政訴訟法第7條規定合併提起行政訴訟。啟達聯合建築師事務所此部分訴訟應向民事法院提起，原審法院對之無審判權，其此部分起訴為不合法，併此判決駁回，不另為裁定。㈡、至於啟達聯合建築師事務所依政府採購法第85條第1項、第3項規定請求部分，經查，啟達聯合建築師事務所係主張其參與臺中市政府所辦理之「臺中市國際標準棒球場新建工程委託測量、鑽探、環境影響評估、設計及監造技術服務」採購案。依其投標須知第10條規定，投標廠商應具備設計、監造大型體育設施「觀眾席容量在5,000席以上」之業績，或聘請具備相關業績之廠商為顧問，廠商應繳驗「委託設計監造服務契約、建築執照、業主或總包廠商所出具之完成證明等之任何一項」之規定。93年3月4日開標當日，啟達聯合建築師事務所及其他3家廠商參與投標，其中羅興華建築師事務所僅提出「臺北市立體育場整建工程第一期多功能體育館新建工程」之建築執照，且該工程於開標當日尚未完工，啟達聯合建築師事務所當場向臺中市政府異議，詎臺中市政府仍認羅興華建築師事務所符合資格，並評選該事務所為優勝第1名，啟達聯合建築師事務所為第2名。啟達聯合建築師事務所提出異議，臺中市政府於93年3月29日函復略謂：「廠商如認為機關違反法令致損害其權利或利益，得依政府採購法相關規定辦理」云云，啟達聯合建築師事務所乃向公共工程會採購申訴審議委員會提出申訴，經該會採購申訴審議判斷書撤銷臺中市政府異議處理結果，並指明：「本件招標機關未探究投標須知限定廠商該項資格之本意，其審定已屬違法．．．原異議處理結果．．．為相同之認定，亦有未合，應予撤銷。」等情，為臺中市政府所不爭執，並有招標公告、投標須知、臺中市政府異議處理結果函文、採購申訴審議判斷書等附原審卷可稽，均堪信為真實。依政府採購法第85條第1項、第3項規定，啟達聯合建築師事務所自得請求臺中市政府償付其準備投標、異議及申述所支出之必要費用。㈢、按政府採購法第85條第3項所得請求者僅「必要費用」而已，非謂廠商因準備投標、異議及申述所支出之一切費用均得請求，茲就啟達聯合建築師事務所所請求項目分別審酌是否屬於上開條文所規定之必要費用：㈠委託第三人之費用（即當事人所稱之複委託費用）：查關於水電空調設計及結構設計部分：依本件「中文限制性招標公告資料」所載，「是否屬公共工程實施技師簽證範圍」項下，記載為「否」，可見參與投標者所提出之文件並不需要專業技師簽證。又系爭採購案投標須知第11條規定，投標所需文件除資格文件及價格文件外為服務建議書及規劃設計圖說。又依該採購案補充投標須知第2條規定，服務建議書應包括下列10項內容：⑴計畫概述、⑵工作初步調查及分析、⑶服務之項目及工作範圍、⑷服務內容及計畫構想、⑸執行計畫、⑹監造計畫、⑺經費預算分析、⑻技術服務費用之組成及合理性、⑼預期成果、⑽結論與建議。其格式以A4紙張100張為限，超過張數及其他非規定應附之文件或模型，均不納入評比，視為未遞送，故逾此範圍之資料即無必要。至於規劃設計圖說則分「設計理念及空間規劃」及「圖面表現及結構系統」兩項，前者「包含開放空間設計意念、外部造型及內部創意之闡述。」至於「圖面表現及結構系統」則係指：「必要圖面（基地配置圖、各樓層平面圖、各向立面圖、剖面圖）及相關細部大樣及透視圖。」雖用及「結構系統」一詞，但既列於「規劃設計圖說」項下，依上開說明，自非要求精確計算及主結構體之樑柱斷面長寬規格、樓板厚度等詳細之結構資料，自無委託結構技師之必要。依上開說明，亦無必要委託機電技師製作詳細之電力系統、弱電系統、空調系統、給排水系統等之「機電設備系統說明」。蓋此類資料係得標後之委託設計技術服務契約之範圍，參與投標階段並不需如此詳細之資料，此由卷附「臺中市國際標準棒球場新建工程委託測量、鑽探、環境影響評估、設計及監造技術服務契約書」第1條第3款第1目約定：受託人應負責該工程之建築、結構、空調、給排水、電氣（含電力、電視、電話等）之工程設計圖說等情，亦可明瞭。啟達聯合建築師事務所引用此一契約規定認參與投標階段即有委任專業技師必要，核屬誤解。另啟達聯合建築師事務所所引建築法第13條、建築師法第19條亦屬締約後實際負責設計監造之規定，亦非投標階段所必要。另依補充投標須知第4條所述，亦可見本件評選著重在設計理念、空間規劃、機能動線及細部計畫等項，並未要求投標者提出電機工業技師及結構技師製作之機電設備系統說明及結構系統說明。證人即本件招標案之承辦人呂志忠到庭說明。況查，啟達聯合建築師事務所所提出之員工工作日誌亦載明其機電部副理陳朝議，負責機電設備、計分設備、照明設備、電力、弱電系統、空調、給排水、消防安全系統等之研擬、規劃、撰寫、審查定案等工作；另繪圖員張成吉、陳福琴、廖紋琳亦分別參與研擬繪製水電、空調設施及其昇位圖草圖之製作，以及製作給排水、空調、消防、電力、弱電系統之規劃設計圖及細部圖。另參酌系爭採購案投標須知第10條規定，投標廠商之資格。則參與投標之廠商準備本件投標資料，如有需要自可由其電機及結構專業技師顧問提供意見，並無再委託專業技師準備投標資料之必要。至於投標時投標廠商應繳驗之協力廠商合作協議書，乃為確保投標廠商得標後之履約能力而設，此由該合作協議書範本第1條明載：「招標案得標後，與甲方共同合作完成該項工程等有關規定及業務」者，即可明瞭。故該等合作協議係投標廠商得標後，始有履行及付酬問題，不得謂係準備投標之必要費用。可見服務建議書中有關機電及結構部分，並無委外製作之必要，啟達聯合建築師事務所請求此部分委託之費用計200,000元，核非因準備投標所支出之必要費用。另關於透視圖、簡報及動畫部分：證人呂志忠到庭陳稱：臺中市政府並未要求廠商製作動畫，參加投標的廠商有的有做，有的沒做。又一般辦公室常用之簡報軟體如「PowerPoint」亦可製作簡報，且所謂之機能動線亦非動畫即無從表現。本件啟達聯合建築師事務所員工劉盈君於93年3月2日之工作日誌亦載明該日其工作內容係製作、修正開標簡報。另觀之啟達聯合建築師事務所之相關工作日誌亦僅提及「確認透視圖複委託公司，依報價簽訂合約」，並無動畫之記載，又啟達聯合建築師事務所提出之此部分之委託契約書載明訂立日期為93年2月18日，並非同年月11日，另查該契約書係要求受委託者「製作臺中市國際標準棒球場設計、透視圖＆動畫」，受託者應交付「設計報告書原稿一份、設計報告書光碟一式、透視圖＆動畫光碟一式」，詎啟達聯合建築師事務所均以成品不存在為由，未提出上開成品供核。其中透視圖部分尚有服務建議書及規劃設計圖說可資審閱，至於動畫部分，則無任何資料供核，是該委託契約此部分記載是否與事實相符亦非可遽信。又該契約書記載委託金額650,000元，付款方式共分二期，第一期「案子完成後」支付350,000元，第二期「工程開標完成後依甲方需求製作簡報資料」支付300,000元。關於第二期之費用，啟達聯合建築師事務所代表人甲○○於96年1月17日到庭陳稱：「這是指如果開標完成後，啟達聯合建築師事務所順利得標，短期間內要製作簡報資料向業主說明。」並承認因未得標故無此項費用發生。是第二期款300,000元自不得認係必要費用。又證人何家正即後結構科技有限公司代表人於同日亦到庭陳述，故扣除動畫部分，本件關於啟達聯合建築師事務所委託後結構科技有限公司部分應僅限於透視圖部分即175,000元得列為必要費用。證人何家正雖又陳稱第二期簡報部分亦已完成，惟此部分金額既非準備投標之必要費用，仍應予剔除。又啟達聯合建築師事務所得依法請求者僅係必要費用，並非「充分」費用，以動畫所為簡報縱較生動，或縱其他競標者亦有以動畫為簡報者，均不影響本件委外製作動畫非屬必要費用之認定。從而，啟達聯合建築師事務所委託第三人之費用部分，僅透視圖部分即175,000元得列為準備投標之必要費用，其餘部分均非必要費用，應予剔除。㈡薪資費用：查啟達聯合建築師事務所已提出各成員之工作日誌、93年2月份薪資明細表、銀行之薪資存入憑條存根聯、薪資轉帳明細、入戶電匯回單、媒體轉帳交易明細表、薪資轉帳戶薪轉作業明細表、該年度之薪資扣繳憑單等附卷可按。其中關於上開三位建築師部分，並未據啟達聯合建築師事務所舉證證明渠等均參與系爭投標之準備工作，僅稱本件主要參與之建築師為甲○○，參酌啟達聯合建築師事務所提出之其他資料如員工之工作日誌係由甲○○建築師核閱，而至臺中現場勘察、投標、簡報者亦係甲○○建築師等情，啟達聯合建築師事務所既自承該段時間該事務所尚有其他建築案在進行中，自不可能三位建築師均全時間投入系爭投標案，而本件僅屬投標前之準備工作，其下尚有總工程師及設計部、規劃部、機電部多位經理、副理分司其職，核其情形亦無必要多達3位建築師參與，是本件薪資費用關於建築師部分自以一人甲○○建築師部分為必要，其餘兩位之薪資應予剔除。至其餘員工部分，核其工作日誌、準備投標之相關工作及所提出之服務建議書、設計圖說等，經核尚無不合理之處，其薪資費用原則上應予認列。至其數額啟達聯合建築師事務所請求如原審卷第301、302頁所示，其中啟達聯合建築師事務所已於96年4月4日言詞辯論期日捨棄薪資費用中之加班費及加班伙食費之請求，故不列入薪資費用內；另查啟達聯合建築師事務所所列2月份薪資如原審卷所示計算式(A)=⑴～⑷+⑺+⑻，與其所列3月份薪資如原審卷二第302頁(A)欄所示者(A)=⑴～⑷不同，2月份部分多計入請假扣款，核非正確，應予更正，又其金額亦有計算錯誤者，均應併予更正。是薪資費用部分，經扣除呂建國、黃大生二人之薪資，並更正3月份薪資表中計算錯誤之部分，均係必要費用，應予認列。其餘部分，難認必要費用，應予剔除。從而，本件啟達聯合建築師事務所93年2、3月薪資費用應分別認列524,669元、54,061元，合計578,730元，其餘部分則非屬必要費用，應予剔除。㈢晒圖印刷費用：啟達聯合建築師事務所請求此部分費用計4筆金額分別為9,370元、35,721元、16,380元、7,268元，有啟達聯合建築師事務所提出統一發票及銷貨憑單在卷可憑，堪予採信。依系爭補充投標須知第2條所載，確屬製作服務建議書及規劃設計圖說所必要，核屬準備投標必要費用。㈣出差費用：啟達聯合建築師事務所請求4筆出差費用，其中前兩筆係至工程現場勘察之費用，後兩筆係開標日啟達聯合建築師事務所代表人甲○○及總工程師王振儀之出差費用，依系爭投標須知所載核屬必要之出差。至其金額，其中第一筆即93年2月16日甲○○由臺北至臺中現場勘察部分，啟達聯合建築師事務所原列報汽車車資兩張700元及松山至臺中單程機票費用1,296元及膳費、計程車資等合計2,396元，經原審法院指明後啟達聯合建築師事務所已自行剔除汽車車資350元，變更請求2,046元，連同其他次出差（1,580元、2,036元、1,860元），業據啟達聯合建築師事務所提出出差旅費報告表及支出憑據，核無不合，均屬準備投標之必要費用。㈤申訴費用：啟達聯合建築師事務所請求其向公共工程會申訴之費用30,000元，有收據乙紙在卷可稽，核屬啟達聯合建築師事務所因申訴所支出之必要費用，應予認列。㈥郵資費用：啟達聯合建築師事務所分別請求投標前93年1月27日及同年2月13日之郵資費用1,930元、1,680元及同年4月9日之郵資費用156元，有購買票品證明單及支出證明單附卷可按，核屬準備投標及申訴之必要費用。㈦公證費：依臺中市政府之協力廠商合作協議書範本第7條約定，又依投標須知第10條規定，廠商應繳驗上開合作協議書，是其公證費自屬準備投標之必要費用。綜上，啟達聯合建築師事務所此部分之請求在865,257元範圍內為有理由，應予准許。啟達聯合建築師事務所併請求自本件起訴狀繕本送達之翌日起至給付日止，按年利率百分之5計算之遲延利息，經核亦無不合，應併予准許；至啟達聯合建築師事務所逾上開範圍之請求則無理由，應予駁回等語。

五、上訴人啟達聯合建築師事務所上訴意旨略以：㈠、啟達聯合建築師事務所就臺中市政府違法決標所致之損害，除可依政府採購法第85條第3項規定請求臺中市政府償付其準備投標、異議及申訴之必要費用即1,661,016元外，就精神上損害賠償3,000,000元亦可依國家賠償法第2條第2項規定請求此部分之損害賠償，而政府採購法第85條第3項規定之請求權依據，與國家賠償法第2條第2項規定之請求權依據，訴訟法上為不同之訴訟標的法律關係，依行政訴訟法第7條規定，人民本得選擇於行政訴訟合併提起之，是以啟達聯合建築師事務所就政府採購法第85條第3項規定之請求權，係依行政訴訟法第8條第1項規定提起公法上之給付訴訟，乃依行政訴訟法第7條規定就國家賠償法部分合併提起損害賠償之訴，應屬合法。原判決誤認國家賠償請求僅得由民事法院審理，而不得於行政訴訟合併提起，復未查明啟達聯合建築師事務所請求之所失利益損害賠償實係因臺中市政府違法決標所致，兩者間有因果關係存在，逕以行政法院對之無審判權而以起訴不合法駁回，顯與行政訴訟法第7條之規定有違，原判決顯屬違背法令。㈡、招標文件縱未要求，但亦未限制參與投標廠商不得委託結構技師或機電技師，亦未表示廠商不得製作動畫，實際上招標機關往往將參與投標者超過招標文件要求的部分亦納入評量，是以原判決以招標文件未要求為由，認定啟達聯合建築師事務所所支出之費用非屬必要，實屬不當，蓋招標文件所要求者，僅屬參與投標者所應具備之最低標準，不應視為參與投標者支出費用之上限，招標文件未要求者，正屬參與投標者各自發揮力求表現之空間，從而是否屬於「必要費用」，應自參與投標廠商之角度，審酌其所支出者是否更能彰顯其設計理念、空間規劃、機能動線及細部計畫，而有助於其得標，原判決從臺中市政府之角度，以啟達聯合建築師事務所未要求為由剔除啟達聯合建築師事務所實際支出之必要費用，復未查明系爭費用是否屬有助於上訴人得標，或達成異議及申訴成立等目的而有實際支出必要之費用，實與政府採購法第85條第3項規定有違，而有判決違背法令，爰請廢棄原判決不利於啟達聯合建築師事務所部分等語。

六、上訴人臺中市政府上訴意旨略以：㈠、啟達聯合建築師事務所在原審法院並未有關於若未參與系爭投標，其該部分人力將移作何項工作使用之主張，原判決竟以之為臺中市政府不利判斷之依據，自有將啟達聯合建築師事務所未聲明之利益，歸之於啟達聯合建築師事務所，與斟酌啟達聯合建築師事務所未提出之事實，有違民事訴訟法第388條之規定。何況，原判決並未就啟達聯合建築師事務所準備本件投標同時，有何種業務，因人力短缺以致不能處理之情事，有所論列，則所謂啟達聯合建築師事務所「若未參與系爭投標，則其此部分人力自可移作他項工作使用」，即屬臆斷，難謂理由已臻完備。此外，原判決認定啟達聯合建築師事務所代表人甲○○係合夥人，既為合夥人自為僱主而非受僱人員；原判決就該甲○○之薪資，命臺中市政府償付，無異許可投標人得因準備投標而請領酬勞，此與政府採購法第85條第1項限於請求償付準備投標之必要費用者，而不及於報酬之規定，顯有牴觸。㈡、關於委託第三人制作透視圖費用部分，有違背民法第537條規定。系爭臺中市國際標準棒球場新建工程委託測量、鑽探、環境影響評估、設計及監造技術服務採購案，依其投標須知第10條規定，投標廠商應具備設計、監造大型體育設施之業績，系爭採購案之投標廠商，應具備標案工程規劃及設計之能力，且應自行制作該等設計圖說者實無可疑。倘許投標廠商委託第三人制作設計圖說，則投標須知關於廠商資格限制之規定，即失其意義，亦與受任人應自行處理委任事務之法則不合。啟達聯合建築師事務所既參與投標，即應自行制作投標所須設計圖說，而透視圖依原判決所認係設計圖說之一部分，啟達聯合建築師事務所當無委託第三人制作之必要。何況，透視圖在建築設計，本係表現設計理念之重要方法，倘由他人制作，則所表現者，當係該他人之構思，而非啟達聯合建築師事務所自己設計理念之表達。從而，啟達聯合建築師事務所因委託第三人制作透視圖之支出，實無認係準備投標必要費用之理。又原判決僅以系爭採購案投標須知第11條規定，廠商投標時應提出之規劃設計圖說，包含透視圖一項，透視圖為參加投標必備之資料為由，即認啟達聯合建築師事務所委託第三人制作透視圖之支出，係準備投標之必要費用，命臺中市政府賠償。然原判決就啟達聯合建築師事務所何以不自行制作該項透視圖，而須委託第三人制作，並未說明其原因，原判決有判決不備理由之違誤，爰請廢棄原判決不利於臺中市政府部分等語。

七、本院查：（一）按行政訴訟法第7條規定「提起行政訴訟，得於同一程序，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」係由修正前行政訴訟法第2條第1項「提起行政訴訟，在訴訟程序終結前，得附帶請求損害賠償。前項損害賠償，除適用行政訴訟之程序外，準用民法之規定，但民法第216條規定之所失利益，不在此限。」移列修正。其立法理由並敘明「二、因行政機關之違法處分，致人民權利或法律上利益受損害者，經提起行政訴訟後，其損害有能除去者，有不能除去者。其不能除去者，自應准許人民於提起行政訴訟之際，合併請求損害賠償或其他財產上之給付，以保護人民之權利，並省訴訟手續之重複之繁。三、向行政法院附帶提起損害賠償之訴，自應適用行政訴訟之程序，而其實體上之法律關係，仍以民法有關規定為依據，凡此均屬不待規定而自明之法理，爰刪除現行法第2項前段，以免贅文。而民法第216條規定之所失利益，在公法上之損害賠償，亦非無準用之餘地，爰將同條項後段一併刪除，俾受害人能得到更公平的救濟。」參以國家賠償法第11條但書規定「但已依行政訴訟法規定，附帶請求損害賠償者，就同一原因事實，不得更行起訴。」可知人民因國家之行政處分而受有損害，請求損害賠償時，現行法制，得依國家賠償法規定向民事法院訴請外，亦得依行政訴訟法第7條規定，於提起其他行政訴訟時合併請求。而啟達聯合建築師事務所就臺中市政府違法決標所致之損害，依政府採購法第85條第3項規定請求臺中市政府償付其準備投標、異議及申訴之必要費用外，就因臺中市政府違法決標造成啟達聯合建築師事務所無法得標喪失商譽所致，精神上之損害依國家賠償法第2條第2項規定請求此部分之損害賠償，並依行政訴訟法第7條之規定合併提起之，揆諸前開規定與說明，程序自屬合法。原判決未查及此，認以國家賠償請求僅得由民事法院審理，且啟達聯合建築師事務所請求精神上之損害賠償，與請求償付準備投標、異議及申訴之必要費用，兩者之間並無因果關係存在，自不得依行政訴訟法第7條規定合併提起行政訴訟。就啟達聯合建築師事務所請求國家賠償部分，以起訴不合法駁回，要與行政訴訟法第7條之規定有違，自屬違背法令。又因該部分事證，未經調查尚有未明，且臺中市政府違法決標，是否造成啟達聯合建築師事務所無法得標，進而得據為請求非財產上之損害賠償之客體，均有由原審法院再為調查審認之必要，爰將原判決關於駁回上訴人啟達聯合建築師事務所請求國家賠償部分廢棄，發回原審法院調查後，另為適法之裁判。（二）次查原審法院業已就啟達聯合建築師事務所所請求委託第三人之費用、薪資費用、晒圖印刷費用、出差費用、申訴費用、郵資費用、公證費等各項費用，分別詳加審酌，認以合計於865,257元範圍內，屬於政府採購法第85條第3項所規定之必要費用，及此部分自起訴狀繕本送達之翌日即95年9月29日（原判決誤載為95年4月5日，嗣已裁定更正為95年9月29日）起至給付日止，按年利率5%計算之遲延利息，應予准許，逾上開範圍之請求則無理由，應予駁回，有如前述。本院經核於法並無違誤，啟達聯合建築師事務所仍執詞為原審法院所不予准許部分仍為投標之必要費用，認原判決違背法令，乃啟達聯合建築師事務所以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，核無可採，該部分上訴應予駁回。（三）再查啟達聯合建築師事務所請求臺中市政府償付薪資費用部分，於原審起訴時，即將其列明於依政府採購法第85條第3項「廠商得向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用」所得請求之必要費用之項目下，而於訴之聲明中主張之，此有起訴狀可稽。則原審關於薪資費用請求之部分，係依言詞辯論終結前啟達聯合建築師事務所所聲明者為其判決之基準，尚無違反民事訴訟法第388條之規定。且原判決業已敘明認定該薪資費用支出係屬啟達聯合建築師事務所因準備投標所支出之必要費用之理由，自難認原判決有違背法令或判決不備理由之違法。又甲○○雖為啟達聯合建築師事務所之合夥人，惟其確因投入準備投標工作而參與勞務工作，包括核閱員工之工作日誌、至臺中現場勘察、投標、簡報等亦係因準備投標工作而支出之勞務，此部分自應給付甲○○薪資，並得依法向臺中市政府請求此部分必要費用之支出，尚與甲○○是否為僱主，得否請領酬勞等情無涉。亦難謂原判決有判決理由矛盾之違法。另啟達聯合建築師事務所就系爭工程之建築設計所欲表現之設計理念，已規劃與設計，並製作相關服務建議書及規劃設計圖說，其委由他人製作3D透視圖，將設計理念展現，尚難即謂啟達聯合建築師事務所未自己處理自己事務。況啟達聯合建築師事務所參與臺中市政府辦理之「臺中市國際標準棒球場新建工程委託測量、鑽探、環境影響評估、設計及監造技術服務」採購案，參與程度僅至參加投標而已，嗣因啟達聯合建築師事務所並未得標，兩造尚無委任關係存在，本件尚無民法第537條之適用。從而，臺中市政府之上訴意旨指摘原判決就其不利益判決部分違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

八、據上論結，本件啟達聯合建築師事務所上訴為一部分有理由，一部分無理由，臺中市政府上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第六庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異