最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第846號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 98年度判字第846號

上訴人

甲○○

訴訟代理人

蔡進良 律師

被上訴人

經濟部水利署臺北水源特定區管理局

代表人

乙○○

被上訴人

財團法人臺北縣私立康橋國民中小學

代表人

丙○○

上列當事人間建造執照核發事件，上訴人對於中華民國96年8月16日臺北高等行政法院95年度訴字第1697號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、原審參加人財團法人臺北縣私立康橋國民中小學（下稱康橋國民中小學）前於民國（下同）92年7月29日檢具建造執照申請書及其相關文件，向被上訴人申請於臺北縣新店市○○段86-16地號上，興建該校教學大樓及宿舍。經被上訴人審查，於93年4月30日以水臺建字第09250043330號函核准同意發給93北水建字第009號建造執照。上訴人以其為具利害關係之第三人，對被上訴人核發康橋國民中小學上揭建造執照之處分不服，循序提起行政訴訟，經原審判決駁回，遂提起本件上訴。

二、本件上訴人在原審起訴主張：系爭建造執照之基地位於大臺北華城社區之「秀岡山莊開發計畫」範圍內，屬專用下水道設立地區，其污水納入秀岡山莊第4號污水處理廠處理，而該污水處理廠係坐落於上訴人所有之土地上，且該污水處理廠之設置並未獲得上訴人同意，為無權占有，業經臺灣臺北地方法院93年度訴字第3043號判決，命第4號污水處理廠所有權人蕭經拆除該污水處理廠，並返還土地予上訴人；而被上訴人所核准興建之建築物，其排放之污水勢將經過上訴人所有之土地，對上訴人之所有權有所侵害，故上訴人為具利害關係之第三人，自得提起本件訴訟。又依據下水道法施行細則第15條規定及內政部營建署94年1月25日營署工程字第0940004762號函釋意旨，系爭建造執照之起造人在未取得上訴人（本案擬興建建物之專用下水道相關設施之土地所有權人）之土地使用同意書，被上訴人核發系爭建造執照，顯為違法。至於前揭內政部營建署函釋，核其性質為行政程序法第159條第2項第2款所稱「解釋性行政規則」，對被上訴人自有拘束效力，依司法院釋字第287號意旨，前揭函釋應溯及自下水道法生效之日起有其適用云云，求為撤銷原處分及訴願決定之判決。

三、被上訴人在原審答辯則以：系爭建造執照係於93年4月30日核發，而依下水道法第14條規定：「下水道機構因工程上之必要，得在公、私有土地下埋設管渠或其他設備，其土地所有權人．．．不得拒絕。」又下水道法施行細則第15條僅規範下水道完成地區申請建築時，應先於檢附用戶排水設備圖說、配置圖、排水口地點等資料申請下水道機構核准，並無規定建造執照起造人須取得專用下水道相關設施土地所有權人之同意書，始得核發建造執照。故康橋國民中小學於建造執照申請案中依下水道法施行細則第15條規定，檢附新建工程污水納管計畫書圖（包含用戶排水設備圖說、配置圖、排水口地點等資料）送被上訴人審查，並由環工技師簽證確認，被上訴人經審核結果符合相關規定，而依法准予建造執照，並無違失。又內政部營建署為內政部之下級機關，且非下水道法第3條所稱之中央主管機關，其94年1月25日營署工程字第0940004762號函釋雖屬解釋性行政規則，然既非法定之中央主管機關，其作為之函釋顯為不適格。再者，營建署所為之函釋又與內政部94年8月11日台內營字第0940085103號函、94年9月8日台內營字第0940009193號函及下水道法施行細則第15條規定顯有差異，故其適法性有待商榷等語，資為抗辯。

四、原審參加人康橋國民中小學之參加意旨略謂：被上訴人係於93年4月30日依法核准同意發給93北水建字第9號建造執照，內政部營建署遲至94年1月25日才以營署工程字第0940004762號函對下水道法施行細則第15條做出解釋，依法律不溯及既往原則及信賴保護原則，該函釋只能對將來生效，不能溯及既往對已完結之事實發生效力，故而該函示對系爭核發建造執照之處分不生效力。又下水道法施行細則第15條並未規定專用下水道設施及用地分屬不同人時，專用下水道排水區域內興建建築物之污水排放，其起造人應取得土地所有人的同意，內政部營建署所為之函釋，不僅牴觸下水道法施行細則第15條之規定，也增加了法律所沒有規定的限制，自屬無效，法院當然不受該函釋之拘束，應依法自為判斷。另系爭校舍係因康橋國民中小學增設國中部，原有校舍不敷使用，才向被上訴人聲請建造執照，完工取得使用執照後，現正由康橋國民中小學學校之全體師生使用中。倘判決上訴人勝訴，系爭校舍將成為違建而遭拆除，原有校舍無法容納龐大學生數量，將會造成學生無校舍可以上課，嚴重影響學生受憲法第21條保障之受教權益，撤銷原核發建造執照之處分當然與公共利益相違背云云。

五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，係以：㈠參加人康橋國民中小學基地雖位於大臺北華城社區之「秀岡山莊開發計畫」範圍內，屬專用下水道（按下水道法第2條第4款所稱「專用下水道」係指供特定地區或場所使用而設置尚未納入公共下水道之下水道）設立地區，其污水納入秀岡山莊第4號污水處理廠處理。上訴人固主張該污水廠無權占有其土地，然該無權占有其土地之侵害，乃屬上訴人與該無權占有人之私權爭執，所造成之損害為其土地所有權能受到限制，該損害在其土地遭無權占用時即已發生，如無權占用之狀況未再有面積之增加、地表上下之延伸，其損害不致另有擴大。縱有新建建物之污水同時排入該污水處理，只是增加污水處理運轉污水之容量而已，不致對於上訴人所有系爭土地增加損害。況上訴人原以訴外人蕭經無權占用其所有土地設置上揭污水廠，請求蕭經拆屋還地之訴訟，雖第一審經臺灣臺北地方法院以93年度訴字第3043號判決命蕭經拆除系爭污水處理廠並返還土地予上訴人在案，惟經訴外人蕭經上訴後，業經臺灣高等法院93年度上易字第1069號民事判決以上訴人為權利濫用為由，判決上訴人敗訴確定在案，此為上訴人所不爭，復有該判決書附卷可參，則上訴人就上揭污水廠既無請求拆除權利確定，益見原處分據以核發建造執照，更與該污水廠占用上訴人土地無涉。至上訴人主張該污水之排放可能造成之損害云云，乃屬民事糾葛，核與公法上之爭議有別。又依下水道法第14條規定：「下水道機構因工程上之必要，得在公、私有土地下埋設管渠或其他設備，其土地所有權人．．．不得拒絕。」另下水道法施行細則第15條僅規範下水道完成地區申請建築時，應先檢附用戶排水設備圖說、配置圖、排水口地點等資料申請下水道機構核准，並無規定建造執照起造人須取得專用下水道相關設施土地所有權人之同意書，始得核發建造執照。則上訴人雖為秀岡山莊第4號污水處理廠坐落基地之所有權人，然系爭建造執照之核發與否，難認對於上訴人有直接損害權利或利益可言，其非原處分之「利害關係人」。㈡至上訴人所舉內政部營建署94年1月25日營署工程字第0940004762號函釋，係於被上訴人核發康橋國民中小學上揭建造執照後所為，且該函釋意旨認已興建完成專用下水道地區之建築物污水均應依規定排洩於該專用下水道處理。若專用下水道相關設施（含建物）及其用地分屬不同所有權人所有，則專用下水道排水區域內興建建築物之污水排放，其起造人自應取得該專用下水道相關設施（含建物）及其土地所有權人之同意始得為之等語，經核與下水道法及其施行細則之規定不符，尚難認有何法律依據可言。況嗣內政部94年8月11日台內營字第0940085103號函釋略以「下水道法施行細則第5條規定，依本法第8條規定應設置專用下水道地區或場所，於設置專用下水道前，應檢附專用下水道規劃及設計圖說等資料，申請該管主管機關核准，始得施工；完工後，須經下水道主管機關查驗合格，始得使用。依前開規定，新開發社區若採分期開發，專用下水道之污水處理廠已設置完成地區，起造人則需依下水道法施行細則第15規定，檢附用戶排水設備圖說、配置圖、排水口地點等資料申請下水道機構核准；用戶排水設備完工後，經下水道機構檢驗合格，始得連接於下水道，並依前稱施行細則第5條規定，發給興建建築物使用執照。至本部營建署94年1月25日營署工程字第0940004762號函釋意旨，有關專用下水道相關設施．．．，其起造人取得該專用下水道相關設施（含建物）及土地所有權人之同意乙節，屬該二造間之私權範疇，若有爭議，宜循法律途徑解決。」等語，及內政部94年9月8日台內營字第0940009193號函釋意旨略以「．．．至起造人是否仍應取得該專用下水道相關設施（含建物）及土地所有權人之同意文件乙節，查下水道法施行細則第15條並無明文要求．．．」等語，亦難認被上訴人就系爭建造執照之核發，有何法律依據須經上訴人同意始可為之。㈢綜上所述，本件上訴人並非原處分之利害關係人，自不得對原處分提起訴願，訴願決定以上訴人並非利害關係人，不予受理，即無不合。上訴人復提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分，顯非適格之當事人等由，駁回上訴人原審之訴。

六、本院查：㈠現行行政訴訟法以主觀訴訟為原則。主觀訴訟以保護人民主觀之公權利為目的。所謂公權利，為法律所保護之權利或利益，自亦必須由法律保障其實現；又所謂法律所保護之權利或利益，為法令有明確規定特定人得享有權利或利益，或為司法院釋字第469號解釋揭示「就法律之整體結構、適用對象，所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷」（即「規範保護理論」），可得知某項法律亦有保障特定人之意旨者，始應認為其所受侵害得以行政爭訟尋求救濟。㈡本件上訴人雖為秀岡山莊第4號污水處理廠坐落基地的所有權人，然該無權占有其土地之侵害，乃屬上訴人與該無權占有人之私權爭執，所造成之損害為其土地所有權能受到限制，該損害在其土地遭無權占用時即巳發生，如無權占用之狀況未再有面積之增加、地表上下之延伸，其損害不致另有擴大，系爭建造執照並未直接損害上訴人之權利或利益，且上訴人對訴外人蕭經提起拆屋還地的訴訟，經臺灣高等法院以其行使拆屋還地權利，嚴重違反公共利益為由，判決駁回上訴人之訴確定，上訴人對本件處分顯然欠缺法律上之利害關係，上訴人自不具有提起訴願及撤銷訴訟的當事人適格等情，業據原判決詳予論斷，乃駁回上訴人在原審之訴，經核與前揭規定相合，並無判決不適用法規或適用不當。上訴人執以建物存在侵害狀態與其利用該建物污水處理設備營運之侵害狀態，皆屬對土地所有權人權利歸屬之侵害，不能混為一談，進而否定上訴人具有公法上利害關係云云，自非可採。㈢綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以本件上訴人起訴係欠缺權利保護必要，屬當事人不適格，其訴訟顯無理由，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異