最高行政法院(含改制前行政法院)99年度判字第840號

最　高　行　政　法　院　判　決

99年度判字第840號

上訴人

甲○○

被上訴人

經濟部

代表人

施顏祥

上列當事人間水利法事件，上訴人對於中華民國97年10月13日臺北高等行政法院96年度訴字第3952號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣被上訴人以上訴人未經許可，於民國（下同）95年11月14日在南投縣竹山鎮○○○段濁水溪河川區域內（自有土地）採取土石約4立方公尺，違反水利法第78條之1第3款規定，爰依同法第92條之2第7款、第93條之4、第93條之5及經濟部辦理違反水利法案件裁罰要點（下稱水利法裁罰要點）規定，以96年3月22日經授水字第0962028403號處分書（下稱原處分）處上訴人罰鍰新臺幣（下同）50萬元，限期於96年3月31日前回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施，並沒入其所使用之三菱140型挖土機（下稱系爭挖土機）及無車牌、引擎號碼之拼裝車（下稱系爭拼裝車）各1部。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴。

二、上訴人於原審起訴意旨略謂：上訴人固於95年11月14日於私有之南投縣竹山鎮○○○段90地號土地（下稱系爭90地號土地）挖取土壤，並以系爭拼裝車載運回上訴人住處空地，準備作為培植水稻幼苗，然僅是使用圓鍬挖取水田地表面較高之土壤，並未使用系爭挖土機；又被上訴人未依水利法裁罰要點第5點第㈠項第5款、行政程序法第6條及第8條規定，對上訴人之行為免其處罰，且其裁量沒入上訴人所有之系爭挖土機及拼裝車之處分亦違反比例原則等語，為此請求判決撤銷原處分及訴願決定。

三、被上訴人答辯意旨略謂：上訴人駕駛系爭挖土機於河川區域內系爭90地號私有土地，未經許可採取土石約4立方公尺，並將土石裝載於系爭拼裝車上，運至彰化縣二水鄉○○村○○路○段364號旁之河川區域外土地堆置，於95年11月14日上午10時15分許（汛期中）為源泉派出所員警查獲，並通知被上訴人所屬水利署第四河川局巡防人員前往現場會勘，並製作現場取締紀錄、位置圖及拍照存證，因上訴人已違反水利法第78條之1第3款規定，且被上訴人所屬水利署第四河川局認定其係屬不知法規首度查獲且情節輕微者，爰依法作成原處分等語。

四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠依水利法第78條之1第3款、第4款及河川管理辦法第61條規定可知，上訴人係經查獲未經許可採取4立方公尺以下之土石，裝載於系爭拼裝車上，運至彰化縣二水鄉○○村○○路○段364號旁之河川區域外土地堆置，是被上訴人查獲並處罰上訴人之行為，不是未經許可在河川區域內種植植物，而是未經許可在河川區域內採取土石。又被上訴人於94年10月27日修正河川管理辦法時，為加強河川區域內使用行為能確實符合河防安全所需，故針對原依該辦法得不經許可之私有地種植行為，特訂定管理機關應於95年12月31日前清查並通知使用人限期提出申請。原於河川區域內私有地有水利法第78條之1第4款種植植物行為者，其管理機關所為清查私有地及通知使用人申請之目的，在於規範河川區域內私有地種植方式及植物種類等事項，以不妨礙水流、影響河防安全為原則，而非指水利法第78條之1第3款之採取或堆置土石行為。本件上訴人既已將土石外運至河川區域外住家，則已該當水利法第78條之1第3款未經許可採取土石行為之要件，與河川管理辦法第61條無涉。是原處分無上訴人所指未先依河川管理辦法第61條規定通知上訴人申請使用許可，違反行政程序法第8條規定之誠實信用原則，並侵害上訴人對於舊有慣行農耕習慣與水利法管制狀態之正當合理信賴之違法。且依查獲之照片（見原處分卷頁6）所示，看不出上訴人確實使用該土石用於培植水稻，亦看不出上訴人要將水稻幼苗種植在河川區域上，是上訴人主張採取土石係用於種植水稻云云，僅係其事後卸責之詞不足採信。㈡依水利法裁罰要點第5點第㈠項第5款、水土保持技術規範第109條及第110條可知，堤防與護岸兩者雖同屬防洪構造物，惟仍並不等同，上開裁罰要點之免其處罰之規定，既係就完成堤防之堤後河川區域而為規定，而上訴人不爭僅有護岸（係濁水低水護岸，參原處分卷頁4），是被上訴人認無該款之適用，於法並無不合。是以，原處分無上訴人所指不適用水利法裁罰要點第5點第㈠項第5款規定之違法。㈢依現場照片所示（參原審卷頁183），挖掘現場有挖土機行走所留下之履帶痕跡，挖掘面亦非圓鍬挖掘之不規則狀，是被上訴人認定上訴人使用系爭挖土機採取土石，核屬有據。且查，系爭挖土機係在現場查獲，並扣有鑰匙，此有查扣機具資料卡在原處分卷頁3可按，苟上訴人僅使用圓鍬挖掘，且僅在育苗之階段，何以大費周章的將挖土機開至現場，上訴人所辯，尚非可採。㈣依行政罰法第8條規定，上訴人於汛期中未經許可採取土石約4立方公尺，運至河川區域外土地堆置，是其應負故意責任至明，是被上訴人依水利法第92條之2第7款、水利法裁罰要點第5點第2款及其附表1第7款第1目、第2目及第8目規定，合併計算後處罰鍰50萬元，已就其因不知法規且屬首犯而為減輕處罰之審酌。依上述計算後罰鍰金額及「經濟部沒入設施或機具作業要點」第2點第4款規定，上訴人應罰鍰金額超過法定罰鍰最低額之1/3，因其行為係於95年11月14日遭查獲，且經被上訴人於96年3月22日裁處上開處分，並不符上開要點（95年9月21日訂頒）第3點不予沒入之規定，是原處分予以沒入其使用之系爭挖土機及拼裝車，於法尚無不合。㈤「經濟部沒入設施或機具作業要點」第3點雖嗣經修正，然係原處分作成後之97年1月10日，始行修正者，被上訴人未及適用，自無違法可言。按沒入機具與否，依水利法第93條之5規定以觀，主管機關有其裁量權；又查修正前經濟部沒入設施或機具作業要點第2點第4款固規定以應沒入之規定，惟其仍規定有「除有第3點情形外」之不予沒入之空間，即除經法院宣告沒收及其他行政機關沒入者外，如有「經裁量減輕其罰鍰處分為法定罰鍰最低額之1/3者。」之情事，亦不予沒入（參原處分卷頁23），是被上訴人既無裁量逾越或裁量怠惰之情事，即不能以其嗣後發布有較寬鬆之裁量基準，即指摘其原裁量有違反比例原則之違法，否則無異強令被上訴人仍應適用發布在原處分作成後之裁量基準等語。

五、上訴意旨略謂：㈠依行政院農業委員會「稻米品質資訊網」所載「臺灣地區水稻栽培過程」可知農民栽種水稻之經驗法則，上訴人採取土壤後，即將土壤打成細沙狀，且上訴人所採取之土讓中完全沒有任何石塊，數量更低於4立方公尺，衡諸農民耕種之經驗法則，上訴人所採取之土壤明顯係為種植水稻幼苗之用，原判決未斟酌上訴人所提出之證據方法，即逕行認定上訴人之主張為事後卸責之詞，而未於判決理由中說明何以不採之理由，構成判決不備理由之違背法令。㈡又原判決認定事實與自由心證之行使，亦未斟酌農民種植水稻之方法及上訴人採取土壤數量是否可作為培植水稻幼苗之用，僅以查獲之初照片內容未顯示已種植水稻幼苗，即認定上訴人所為種植水稻幼苗主張不可採信，過於速斷。㈢原判決未斟酌上訴人於原審提出原證5之照片編號3、6、7之內容，只以該工作物名稱為「濁水低水護岸」，即認該工作物為護岸而非堤防，未依該河防工作物之實際狀態，構成判決不依證據認定事實之違法，且判決理由亦與卷內證據相矛盾，自始本件是否有水利法裁罰要點第5點第㈠項第5款規定之適用，發生疑義，構成判決理由矛盾之違背法令。㈣原判決未區分被上訴人修正「經濟部沒入設施或機具作業要點」之目的，僅以不能以嗣後發佈有較寬鬆之裁量基準，即指摘原裁量有違反比例原則之違法，否則無異強令被上訴人仍應適用發佈在原處分作成後之裁量基準為由，而否准上訴人主張，構成判決適用法則不當之違背法令。㈤原判決未充分探究上訴人之行為是否不符社會相當性原則，即逕行駁回上訴人之訴，實有判決適用法則不當與理由不備之違背法令。㈥依水利法第78條之1第3款規定文義，上訴人所採取者，為自身所有水田之表面土壤，沒有任何石塊成分，故上訴人並未違反上開規定，原處分以上訴人違反水利法第78條之1第3款規定，而對上訴人裁罰及處分沒入機具，適用法則錯誤，原判決未察，仍予維持，構成判決適用法則不當等語，為此請求判決廢棄原判決並撤銷原處分及訴願決定。

六、本院查：

㈠水利法第78條之1第3款規定：「河川區域內之下列行為應經許可：……三、採取或堆置土石。」第92條之2第7款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰：……七、違反第78條之1第3款、第78條之3第2項第3款規定，未經許可採取或堆置土石者。」第93條之4規定：「違反第46條、第47條、第54條之1、第63條之3、第63條之5、第65條、第78條、第78條之1、第78條之3規定者，主管機關得限期令行為人回復原狀、拆除、清除或適當處分其設施或建造物；屆期不遵行者，得按日連續處新臺幣1萬元以上5萬元以下之罰鍰。」第93條之5規定：「違反第46條、第47條、第54條之1、第63條之3、第63條之5、第65條、第78條、第78條之1或有第78條之3情形者，主管機關得沒入行為人使用之設施或機具，並得公告拍賣之。」

㈡本件上訴人於原審主張，其採取土石不過是種植水稻的階段行為，被上訴人未先依河川管理辦法第61條規定通知上訴人申請使用許可，逕予處罰，違反行政程序法第8條規定之誠實信用原則，並侵害上訴人對於舊有慣行農耕習慣與水利法管制狀態之正當合理信賴云云，原判決以被上訴人於94年10月27日修正河川管理辦法時，係針對原依該辦法得不經許可之私有地種植行為，特訂定管理機關應於95年12月31日前清查並通知使用人限期提出申請，而上訴人係經查獲未經許可採取4立方公尺以下之土石，裝載於系爭拼裝車上，運至彰化縣二水鄉○○村○○路○段364號旁（按即上訴人住宅前）之河川區域外土地堆置，是被上訴人查獲並處罰上訴人之行為，不是未經許可在河川區域內種植植物，而是未經許可在河川區域內採取土石；另依查獲之照片（見原處分卷頁6）所示，看不出上訴人確實使用該土石用於培植水稻，亦看不出上訴人要將水稻幼苗種植在河川區域上，是上訴人主張採取土石係用於種植水稻云云，僅係其事後卸責之詞不足採信，其相關之指摘，自亦失所依附等詞，為其論駁之基礎。對於上訴人主張其係以圓鍬，而非使用挖土機採取土石等情，原判決則以依現場照片所示（參原審卷頁183），挖掘現場有挖土機行走所留下之履帶痕跡，挖掘面亦非圓鍬挖掘之不規則狀，是被上訴人認定上訴人使用系爭挖土機採取土石，核屬有據；況查，系爭挖土機係在現場查獲，並扣有鑰匙，苟上訴人僅使用圓鍬挖掘，且僅在育苗之階段，何以大費周章的將挖土機開至現場，上訴人所辯，尚非可採等語，為其論駁之依據。對於上訴人主張原處分沒入系爭挖土機及拼裝車乃違反比例原則云云，原判決則以上訴人應罰鍰金額超過法定罰鍰最低額之1/3，因其行為係於95年11月14日遭查獲，且經被上訴人於96年3月22日裁處，並不符「經濟部沒入設施或機具作業要點」（95年9月21日訂頒）第3點不予沒入之規定，嗣該第3點雖經修正為：「有下列各款情形之一者，不予沒入：（一）經法院宣告沒收者。（二）經其他行政機關沒入者。（三）經裁量減輕其罰鍰處分為法定罰鍰最低額之1/3者。（四）屬不知法規首度查獲，且採取土石在150立方公尺以下或堆置土石在330立方公尺以下者。前項第3款依罰鍰最低額之1/3計算之金額尾數以新臺幣千元為單位，不足千元部分，以千元計之。」核係原處分作成後之97 年1月10日，始行修正者，被上訴人未及適用，自無違法之可言等詞，為其論駁之基礎。固然均非無見。

㈢惟查上訴人於原審已主張其家族自祖父以來，即在南投縣竹山鎮○○○段之土地種植水稻超過百年，上訴人並於74年間購得同地段90、90-1及91地號等3筆水田地，繼續從事水稻種植，沿襲百年來農耕之方式。因上開3筆水田地均是利用濁水溪灌溉，其溪水之含泥量相當高，以致水田地經灌溉後均會有泥沙堆積，故上訴人每年必須整平水田地，又為維持固定之水田高度，乃必須使用挖土機整地，並將多餘之土壤堆置在被上訴人查獲之採取土石位置附近，而形成一小土堆狀。是以，上訴人固於95年11月14日於私有之系爭90地號土地內挖取土壤，並以系爭拼裝車載運回上訴人住處空地，準備作為培植水稻幼苗，該等土壤雖據被上訴人主張稱約有4立方公尺，惟被上訴人並未會同上訴人作準確之測量。又被上訴人沒入系爭挖土機，主張上訴人係使用該挖土機採取土石云云，然被上訴人查獲上訴人挖取土石當時，系爭挖土機係放置於上訴人所有南投縣竹山鎮○○○段91地號水田地內，而非系爭90地號土地，且上訴人乃是使用圓鍬挖取水田地表面較高之土壤，並未使用系爭挖土機，被上訴人僅以系爭90地號土地內有留下挖土機之輪帶痕跡，即推定上訴人係使用該挖土機採取土石，違反採證之法則等語，並提出查獲當時現場照片、系爭土地栽種水稻情形照片、培植水稻苗之塑膠盤及耕耘機照片、案發現場測繪圖、戶籍謄本、土地所有權狀、稻米品質資訊網電腦列印資料、村長及四鄰證明書等影本為證，及聲請傳喚現場目擊證人鄭江龍到庭說明上訴人採取土石所使用之工具（原審卷第141、142頁）。復查，上訴人於訴願時除提出現場照片、測繪圖、戶籍謄本、土地所有權狀、村長及四鄰證明書等影本外，並提出彰化縣二水鄉公所配發95年2期及96年1期稻種消毒劑（25%撲克拉乳劑）農民領取清冊暨96年3月27日二鄉農字第0960002416號函證明其為秧苗育苗戶（訴願卷第6至9頁）。參以查獲當時現場照片顯示系爭土地上確有整地的痕跡，系爭土地所有權狀載明其地目為田，照片顯示上訴人家門口空地上堆置之土石質地均勻細緻（似經過篩選），而上訴人於系爭土地種植水稻維生，其將所採取約4立方公尺之土石搬運至位於河川區域外之住家門前空地之目的，係為培植水稻幼苗等情，又為被上訴人所不否認，則查獲現場所發現挖土機行走之履帶痕跡，應係挖土機整地時所留下，但該挖土機是否確有使用於採取系爭約4立方公尺之土石，有待釐清；且案發當時，95年2期稻作早已收割完畢（正在整地），時序剛好接近台灣南部地區96年1期稻作培育秧苗之始期（尚未開始於塑膠盤上播種），在查獲現場自然看不到秧苗與準備插秧的水田。原判決對於前開上訴人提出及聲請調查之證據，未予調查斟酌，徒以依查獲之照片所示，看不出上訴人確實使用該土石用於培植水稻，亦看不出上訴人要將水稻幼苗種植在河川區域上；苟上訴人僅使用圓鍬挖掘，且僅在育苗之階段，何以大費周章的將挖土機開至現場等語為由，即否定上訴人有關其係使用圓鍬採取系爭土石及其目的係用於種植水稻之主張，亦有可議。以上事證攸關上訴人違規情節是否輕微及挖土機是否係違規行為使用之機具，自有由原審法院詳加調查釐清之必要。

㈣次按行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」被上訴人既以上訴人為培植水稻幼苗，於汛期中未經許可採取土石約4立方公尺，運至河川區域外土地堆置，爰依水利法第92條之2第7款、水利法裁罰要點第5點第2款及其附表1第7款第1目（採取土石在500立方公尺以下者，罰100萬元）、第2目（行為發生於汛期中者，依前目金額加罰1/2）及第8目（屬不知法規首度查獲無第6目情形，且採取土石在150立方公尺以下者，依第1目至第3目及第5目計算之裁罰金額乘以1/3）規定，合併計算後處罰鍰50萬元，就其因不知法規且屬首犯而為減輕處罰之裁量。顯然在罰鍰之裁量上，已經考慮到本案情輕法重之情形。則關於「得沒入行為人使用之設施或機具」之裁量方面，如果未一併加以考慮，是否造成責罰不相當之後果，尚非無研酌之餘地。原判決徒以「經濟部沒入設施或機具作業要點」第3點係於原處分作成後之97年1月10日始增訂：「有下列各款情形之一者，不予沒入：…（四）屬不知法規首度查獲，且採取土石在150立方公尺以下或堆置土石在330立方公尺以下者」，被上訴人於96年3月22日裁處時，本案情形不符95年9月21日訂頒之上開要點第3點不予沒入之規定，逕認被上訴人無裁量怠惰之情事，容有未洽。

㈤綜上所述，原判決理由及其認事用法既有上開瑕疵，且影響裁判之結果，上訴人聲明將之廢棄，即為有理由，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。

據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異