最高行政法院(含改制前行政法院)99年度判字第1321號

最　高　行　政　法　院　判　決

99年度判字第1321號

上訴人

苗栗縣政府

代表人

劉政鴻

訴訟代理人

賴淑惠 律師

被上訴人

國際山霖汽車股份有限公司

代表人

林游彩琴

訴訟代理人

江錫麒 律師

上列當事人間有關核發證明事務事件，上訴人對於中華民國98年3月19日臺中高等行政法院97年度訴字第428號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人為擴展工廠用地，於民國（下同）95年10月12日向經濟部申請認定其公司原有坐落苗栗縣造橋鄉○○段1190-1及同段1189地號土地毗連之坐落同段1185、1186、1187及1188地號4筆土地，屬低污染事業，經經濟部以95年11月3日經授工字第09520416620號函認定被上訴人屬低污染事業，請被上訴人自該函發文之次日起1年內，依「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法」（下稱審查辦法）第5條規定辦理。被上訴人乃於95年11月6日持該函及相關文件，向上訴人申請核定增加毗連非都市土地擴展計畫，經上訴人以95年11月15日府商工字第0950152382號函予以同意。被上訴人同日另案遞件申請核發工業用地證明書，經上訴人以95年11月20日府商工字第0950154509號函准予核發。惟經行政院農業發展委員會（下稱農委會）以95年11月29日農企字第0950166332號函通知上訴人，謂經濟部上開認定被上訴人屬低污染事業，是否依新訂之「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地處理方案」（下稱處理方案）等相關審查機制及權責分工同意，建請上訴人洽請經濟部註明。上訴人乃以96年11月27日府商工字第0960176668號函請經濟部釋示及釐清說明，經經濟部以97年1月3日經授工字第09620420861號函（下稱經濟部97年函釋）復上訴人略謂，興辦工業人倘須利用經辦竣農地重劃土地辦理擴展工業，除應依審查辦法規定辦理，另應符合處理方案相關規定，取得低污染事業無公害行為認定函後，始得申請核定擴展計畫等語。上訴人乃以97年2月4日府商工字第0970021149號函（下稱原處分）撤銷上開95年11月15日核准函及同年月20日核發之工業用地證明書（以下合稱系爭授益處分）。被上訴人不服，向經濟部提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、被上訴人起訴主張：（一）經濟部函頒適用處理方案後，針對特定農業區部份，應區分申請之土地屬「經辦竣農地重劃」或「非辦竣農地重劃」，若屬前者，需同時適用審查辦法及處理方案；若屬後者，僅適用審查辦法即可，惟本件被上訴人95年10月12日提出申請認定屬低污染事業時，該處理方案尚未頒行，95年10月17日處理方案生效後，經濟部始於95年11月3日核發低污染事業函予被上訴人，因此經濟部指稱無須查明被上訴人之申請土地是否為經辦竣農地重劃土地，有待商榷。又行政機關應於作成行政處分前善盡「事前審查」義務，而非於決定作成後才再以「事後審查」之方式確認其所核發之處分是否合法。上訴人撤銷系爭受益處分，殊屬不當。（二）依審查辦法第4條及處理方案第5點申請認定屬低污染事業或低污染事業無公害行為係屬經濟部之職權。另審查辦法第4條及處理方案第5點所明定需檢具之資料大致相同，而關於其他需檢具之事項並非不可補正。上訴人撤銷系爭授益行政處分前未給予被上訴人補正及陳述機會，實有違誤。（三）被上訴人符合信賴保護原則中「信賴基礎」、「信賴表現」、「信賴利益」、「無信賴不值得保護之情形」及「信賴利益大於撤銷所欲維護之公益」等要件，上訴人不得撤銷授益之行政處分。（四）行政處分若有行政程序法第117條但書各款情形時，則不得再予以撤銷。本件被上訴人既符合行政程序法第117條但書第2款規定，上訴人即不得再行撤銷系爭授益處分等語，求為撤銷訴願決定及原處分。

三、上訴人則以：（一）依經濟部97年函釋意旨，被上訴人需同時取得經濟部核發之低污染事業函及低污染事業無公害行為認定函，始得向地方工業主管機關申請辦理核定事宜，然被上訴人僅取得前者認定函，核與相關規定及前開經濟部函釋意見有違，系爭授益處分係屬有部分瑕疵之行政處分，上訴人乃以原處分撤銷，自屬適法。（二）上訴人於作成原處分前，已善盡依職權調查事實之能事，若仍有不明，或被上訴人未善盡告知重要事項或自行提出相關文件證據等，其不利益則應歸當事人負擔。上訴人縱將被上訴人取得之低污染事業認定函，誤認係經濟部依處理方案核發之低污染無公害認定函，而分別核定擴展計畫及核發工業用地證明書之情事，亦不能將原有實質部分瑕疵之授益行政處分，變為合法。（三）行政機關若未給予相對人陳述意見之機會，依行政程序法第114條第1項第3款規定，應僅限於「程序瑕疵尚未達影響實體決定的程度或效力」時，始得為之。若允許被上訴人補正申請核發低污染事業無公害行為認定函，勢將影響或變更原即具有部分瑕疵之處分，不得於事後進行補正。另依行政程序法第103條第5款規定，行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，得不給予陳述意見之機會。況被上訴人所提申請案之審查程序既已終結，依法又無法補正，如另予通知限期補正，亦無實益。（四）系爭授益處分係有部分瑕疵之行政處分，然被上訴人未提出合法有效憑證、數據或其他相關資料文件，舉證釋明其信賴利益有顯然大於撤銷所欲維護之公益之情形，且被上訴人所稱工程或業務之未能投標或履約，乃可歸責於被上訴人其他不能投標或履約之事由所致，與本件無關。（五）被上訴人主張信賴利益，均屬經濟或金錢損失，然依處理方案第1條所揭示欲開放興辦工業人利用原屬特定農業區之毗連非都市土地實施擴展計畫，其前提必須是不造成污染與公害，以被上訴人經濟或金錢上之信賴利益與保障公眾生命身體法益相權衡，並無信賴利益顯然大於撤銷所欲維護公益之情形。另被上訴人對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使上訴人依該資料或陳述而作成行政處分，依行政程序法第119條規定，其信賴不值得保護等語，資為抗辯。

四、原審為上訴人敗訴之判決，係以：（一）被上訴人在其工廠毗連之土地擴廠，向經濟部申請低污染事業證明，係在經濟部訂頒處理方案前為之。則被上訴人申請後，雖經濟部另訂頒處理方案，然依經濟部97年函釋說明四所示，被上訴人必須另依處理方案向該部申請低污染事業無公害行為證明後，再向上訴人工業主管機關辦理擴展計畫。從而，上訴人於撤銷系爭授益處分前，自應訂定相當期限，通知被上訴人限期補正。且本件係剝奪人民權利之行政處分，依行政程序法第102條之規定，亦應給予處分相對人陳述意見之機會，上訴人於撤銷系爭授益行政處分前未給予被上訴人陳述意見之機會，又對得補正之事項，未定相當期限通知被上訴人補正，遽行撤銷前所核准之授益處分，於法不合，訴願決定未予糾正，亦有未洽。（二）至於兩造爭執之撤銷系爭行政處分之公益是否大於被上訴人之信賴利益乙節，查本件上訴人撤銷系爭行政處分，既已由本院撤銷，在上訴人未另作成另一行政處分前，即無撤銷系爭行政處分之公益是否大於被上訴人之信賴利益之問題，因將原決定及原處分均撤銷等詞，為其判斷之基礎。

五、本院按：（一）「以擴展工業為由之申請案，除應符合本辦法第3條各款條件者外，主辦機關並應審查下列各款條件：……㈥提出申請前五年內，無違反事業廢（污）水放流水管制標準及固定污染源空氣污染物排放標準違規紀錄。」「經濟部認定屬低污染事業無公害行為，應審查下列審查書件：……㈡屬低污染事業無公害行為申請書：……2.原設廠五年內無違規紀錄說明。」行為時處理方案第4條第6款、第5條第2款第2目分別定有明文。又「有下列各款情形之一者行政機關得不給予陳述意見之機會︰……五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」行政程序法第103條第5款定有明文。（二）原判決依行政程序法第102條規定及經濟部97年函釋說明四所示，以上訴人於撤銷系爭授益行政處分前未給予被上訴人陳述意見之機會，又對得補正之事項，未定相當期限通知被上訴人補正，遽行撤銷前所核准之授益處分，於法不合為由，撤銷訴願決定及原處分，固非無見。惟按行政機關命當事人補正，必以該事項事實上得依法補正者為限，若事實上已不可能補正，則基於行政處分應即早確定及避免勞費之原則，行政機關即無再命當事人補正之必要。查本件上訴人主張被上訴人苗栗二廠之工廠申請設立登記係由上訴人以95年10月11日府商工字第0950200205號函核准，迄95年11月6日向上訴人申請土地擴展計劃止，並未滿五年，根據處理方案第4點第6款及第5點第2款第2目規定，被上訴人既無法提出申請前五年內，無違反事業廢污水放流水管制標準及固定污染源空氣污染物排放標準違規紀錄，是本件即屬無法補正之情形等語，原判決僅執經濟部97年函釋，即遽認本件係屬得補正之情形，惟查經濟部97年函釋僅在說明本件處理程序中該部於95年10月17日訂定「處理方案」，被上訴人得依該處理方案之規定向該部及上訴人申辦擴展計劃核定事宜，並無任何本件得否補正之記載，此外原判決並未說明本件為何得予補正，已有判決不備理由之違法；又被上訴人主張本件無法補正等情，如果屬實，則屬客觀上明白足以確認，依行政程序法第103條第5款規定，即得不給予被上訴人陳述意見之機會，原判決對於被上訴人此項主張亦隻字未提，遽認上訴人應依行政程序法第102條規定給予被上訴人陳述意見之機會，亦有適用法規不當之違法。上訴意旨執以指摘原判決違背法令，非無理由，且本件尚有如下之事項尚待原審法院審酌，應由本院將原判決廢棄發回，由原審法院更為適法之裁判。（三）上訴人另主張被上訴人接獲經濟部97年函釋（97年1月3日發文），即知悉其應再取得經濟部核發之低汙染事業無公害行為認定函，惟被上訴人至97年2月4日上訴人撤銷系爭授益行政處分前，皆未為任何補正行為，則上訴人自無庸再為命被上訴人補正之通知等語，其主張是否可採？又本件撤銷系爭授益處分之公益是否大於被上訴人之信賴利益？被上訴人之信賴利益是否值得保護？案經發回，自應由原審一併調查審認，為適法之裁判，併予敘明。

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異