臺中高等行政法院判決

100年4月7日辯論終結

原告

國際山霖汽車股份有限公司

代表人

林游彩琴

訴訟代理人

江錫麒 律師

訴訟代理人

黃淑齡 律師

訴訟代理人

張麗琴 律師

被告

苗栗縣政府

代表人

劉政鴻

訴訟代理人

賴淑惠 律師

上列當事人間因核發證明事務事件，原告不服經濟部中華民國97年10月2日經訴字第09706113280號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決後，被告提起上訴，經最高行政法院判決廢棄原判決，發回更審，本院更為判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要：原告為擴展工廠用地，於民國95年10月12日向經濟部申請認定其公司原有坐落苗栗縣造橋鄉○○段1190-1及同段1189地號土地毗連之坐落同段1185、1186、1187及1188地號4筆土地，屬低污染事業，經經濟部以95年11月3日經授工字第09520416620號函認定原告屬低污染事業，請原告自該函發文之次日起1年內，依「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法」第5條規定辦理。原告乃於95年11月6日持該函及相關文件，就上開業經辦竣農地重劃之農牧用地，向被告申請增加毗連非都市土地擴展計畫，核發工業用地證明書及工廠變更登記。經被告以95年11月15日府商工字第0950152382號函核准原告之擴展計畫，至於工業用地證明書，俟原告繳交回饋金及辦理綠地土地分割完竣變更編定為國土保安用地後，再依法審查辦理。原告同日另案遞件申請核發工業用地證明書，經被告以95年11月20日府商工字第0950154509號函核准核發工業用地證明書。惟經行政院農業發展委員會以95年11月29日農企字第0950166332號函通知被告，謂經濟部上開認定原告屬低污染事業，是否依新訂之「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地處理方案」等相關審查機制及權責分工同意，建請被告洽請經濟部註明。被告乃以96年11月27日府商工字第0960176668號函請經濟部釋示及釐清說明。經經濟部以97年1月3日經授工字第09620420861號函復被告略謂，該部業已訂定「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地處理方案」，興辦工業人倘須利用經辦竣農地重劃土地辦理擴展工業，除應依上開審查辦法規定辦理，另應符合處理方案相關規定，取得本部核發之低污染事業無公害行為認定函後，始得向被告所屬工業主管申請核定擴展計畫等語。被告乃以97年2月4日府商工字第0970021149號函撤銷上開95年11月15日核准函及同年月20日核發工業用地證明書。原告不服，向經濟部提起訴願，遭駁回，循序提起行政訴訟，經本院以97年度訴字第428號判決撤銷訴願決定及原處分。被告不服，提起上訴，經最高行政法院99年度判字第1321號判決廢棄原判決，發回本院更為審理。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。

㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。

三、原告訴稱略以：

㈠按行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意；又行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意，行政程序法第9條、第36條分別定有明文。行政處分一經行政機關作成後，即會發生一定公法上之效力，而此公法上之效力對人民權利影響甚鉅，從而，行政機關應於作成行政處分之決定「前」應善盡「事前審查」義務，確實依法規之相關規定將其執掌之事項履行所有之調查義務，並於行政處分之決定作成前詳細審核申請人之所有資料，就程序及實體事項詳為審酌後，再依調查事實之結果作成准或駁之決定，而非係於決定作成後才再以「事後審查」之方式，慢慢重新調查事實、釐清法規，而後再確認其所核發之處分是否合法。若否，除違反行政程序法第9條、第36條之規定外，亦嚴重影響人民之權利，損及人民對行政機關之信賴，惟本件被告及訴願決定機關對原告此部分之指摘並未有任何之抗辯及說明，自應受不利益之結果：

1.被告97年2月4日撤銷授益處分函於說明二載明：「非都市土地特定農業區辦竣農地重劃之農業用地，原係不得申請核定擴展計畫及核發工業用地證明書，此觀『農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點』（下稱農地作業要點）95年11月7日修正前第6點並無第1項第7款規定甚明。‧‧‧經濟部乃於95年10月17日訂定『興辦工業人申請利用特定農業區經辦竣農地重劃之毗連非都市土地擴展計畫及用地處理方案』（下稱處理方案），行政院農業委員會亦同步於95年11月7日農企字第0950011028號配合修正農地作業要點第6點，使經辦竣農地重劃之農業用地，於取得經濟部依處理方案核發之『低污染無公害』認定函後，亦得持之向地方工業主管機關申請核定擴展計劃及核發工業用地證明書，合先說明。」並於說明三載明：「查貴公司以本縣造橋鄉○○段1185、1186、1187、1188地號等4筆經辦竣農地重劃之農牧用地，於95年10月12日向經濟部提出申請低污染事業之認定，經濟部則依『興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法』（下稱審查辦法）第4條規定，於95年11月3日核發予貴公司低污染事業認定函，貴公司嗣於95年11月6日持該低污染事業認定函及其它附件，向本府申請核定擴展計畫及核發工業用地證明書，因斯時新舊法規銜接問題，及處理方案之配套機制仍有待中央主管機關訂定，再者，為此本府受理之第一宗經辦竣農地重劃之農業用地案件（註：在處理方案訂定前，如有經辦竣農地重劃之農業用地向經濟部提出申請低污染事業認定函，於經濟部申請階段，經濟部將否准其申請，理由請參說明二前段）致本府將貴公司依審查辦法第4條取得之低污染事業認定函，誤認係經濟部處理方案核發之低污染無公害認定函，而分別核定擴展計畫及核發工業用地證明書予貴公司，以上二行政處分，皆不無違誤。」當經濟部於95年10月17日函頒適用「處理方案」後，特定農業區經辦竣農地重劃之毗連非都市土地始得依「處理方案」辦理擴展計畫及用地變更，此時針對特定農業區部份，始應依「處理方案」規定先加以區分申請之土地屬「經辦竣農地重劃」或「非辦竣農地重劃」，倘若屬「經辦竣農地重劃」土地，除應適用「審查辦法」外，尚須符合「處理方案」之規定，需另取得經濟部所核發之低污染無公害認定函；若屬「非辦竣農地重劃」之土地，僅適用「審查辦法」取得經濟部認定屬低污染事業，應無疑義。從而，經濟部於95年10月17日前對於興辦工業人申請毗連變更而核發低污染事業證明時，本無須區分特定農業區是否屬辦竣農地重劃或非辦竣農地重劃之土地，因為縱屬特定農業區之經辦竣農地重劃土地於取得經濟部核發之「低污染事業證明」函件，亦無法符合當時「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」規定，而得以變更農業用地為丁種建築用地，故縱使經濟部核發認定低污染事業函，事實上亦不具任何實質效用之結果；惟本件原告95年10月12日提出申請認定屬低污染事業時，該「處理方案」尚未頒行，95年10月17日「處理方案」生效後，經濟部始於95年11月3日核發低污染事業函予原告，因此經濟部指稱無須查明原告之申請土地是否為經辦竣農地重劃土地，實有待商榷。

2.經濟部97年1月3日函說明三略謂：「未告知原有廠地及毗連非都市土地係屬經辦竣農地重劃土地」云云，究係經濟部受理本件原告申請時，因「審查方案」尚未頒布適用，依法應予以駁回申請？抑或係該「審查方案」函頒適用後，經濟部是否即應命申請人依該「審查方案」程序補正？又原告申請認定低污染事業時，該申請書並無如經濟部97年1月3日函所認定應告知「原有廠地及毗連非都市土地係屬經辦竣農地重劃土地」之情事，依審查辦法第4條及處理方案第5點申請認定屬低污染事業或低污染事業無公害行為係屬經濟部之職權，而非其他機關如被告得代經濟部依審查辦法第4條及處理方案第5點逕行認定准駁與否。詎被告基於地方工業主管之地位亦係於「審查方案」生效後始受理原告申請增加毗連非都市土地案，而被告並未於做成行政處分之事前加以釐清上述疑義，依行政程序法第9條、第36條之規定調查事實，並應對原告申請之有利及不利事項一律注意，反而係以事後請示經濟部之方式，在未向經濟部進一步確認清楚之際，逕以經濟部95年11月3日函所認定屬低污染事業，與「處理方案」認定「低污染無公害行為」函件有別，進而撤銷原核定之擴展計畫及工業用地證明書授益行政處分，殊屬不當。

㈡依審查辦法第4條及處理方案第5點申請認定屬低污染事業或低污染事業無公害行為係屬經濟部之職權，而非被告得代經濟部逕行認定准駁。況若有公司依審查辦法第4條及處理方案第5點分別向經濟部提出申請認定，經濟部審查後若為否准，該否准函係屬行政處分，申請公司得提起訴願及行政訴訟，並需待訴願決定及行政法院判決確定後，始屬確定，並非經濟部審查否准後即屬確定。惟被告97年2月4日撤銷授益處分函中雖於說明六載明：「經辦竣農地重劃之農業用地，經濟部得依處理方案之規定核發低污染無公害認定函，不得依審查辦法第4條規定核發低污染事業認定函。因此，縱使經濟部對經辦竣農地重劃之農業用，誤依審查辦法第4條規定，核發低污染事業認定函予興辦工業人，而興辦工業人又持以向地方工業主管機關申請核定擴展計畫及核發工業用地證明書時，地方工業主管機關亦應依說明二所述之規定駁回其申請，並無補正之問題。本件貴公司係依審查辦法第4條規定提出低污染事業認定函為申請，並非依處理方案提出申請，本府於受理後，本應駁回，此與原依處理方案提出申請，如申請人有漏附低污染無公害認定函之情形，尚有補正之機會不同，是以，本件自無所謂補正之問題‧‧‧。」云云，然審查辦法第4條及處理方案第5點所明定需檢具之資料大致相同，且原告不知本件有處理方案之頒布與適用，果被告於受理原告申請時認應適用處理方案，則被告應通知原告補正，然被告從未命原告補提低污染無公害認定函或其他文件，而關於其他需檢具之事項經核原告並非不可補正；又原告若於程序中補正，因與「處理方案」規定之目的無礙，且可避免程序之浪費，原告若能補正即應屬適法；再者，被告以原告公司成立未滿5年，無法依處理方案第4點第6款及第5點第2款第2目規定提出無違反事業廢污水放流水管制標準及固定污染源空氣污染物排放標準違規紀錄，即屬無法補正之情形，乃被告片面之解釋，原告依上開規定僅須提出設立之日起至申請之日止之相關紀錄即可；縱被告於核准原告之申請，僅係迫於本件所涉刑事案件已進入司法程序，為求自清而撤銷原處分，亦無礙原告應有之補正權利。被告撤銷授益行政處分前完全未給予原告補正及陳述之機會，遽予認定本件原告無補正之問題，逕行撤銷授益行政處分，實有違誤。

㈢被告97年2月4日撤銷授益處分函中雖於說明四載明：「姑且不論貴公司是否符合信賴保護原則，基於農地農用原則，及經辦竣農地重劃之農業用地變更為工業使用，限於低污染且無公害之公益要求，衡酌撤銷所欲維護之公益顯然大於信賴利益，爰依行政程序法第117條規定，主旨所示之二行政處分均應撤銷，並溯及既往失其效力」云云，惟授益行政處分之撤銷需考慮受益人是否應享有信賴保護，本件原告符合信賴保護之要件，且信賴之利益顯然大於撤銷所欲維護之公益，被告不得撤銷授益之行政處分：

1.信賴基礎：被告95年11月15日函核准原告苗栗二廠申請增加毗連非都市土地擴展計劃、95年1月20日函核發工業用地證明書係有效作成之授益行政處分，有信賴基礎存在。

2.信賴表現及信賴利益：本件原告業以上開核准函為基礎，繳交回饋金後申請變更土地編定、依法申請及取得建築執照、興建廠房及取得使用執照，更實際進行生產中，係有本於信賴基礎，而為相關生活之處理安排之事實存在。

3.無信賴不值得保護之情形：依被告97年2月4日撤銷授益處分函中載明依行政程序法第117、118、120條規定辦理，再參以該函中被告並未指摘原告有任何行政程序法第119條信賴不值得保護之情形，亦即被告自認原告並無信賴不值得保護之情形，被告更於該函中自認係因其自己之疏失所致而撤銷授益處分，本件原告無行政程序法第119條信賴不值得保護之情形。

4.信賴之利益大於撤銷所欲維護之公益：依處理方案第1點規定：「本方案對於原已合法存在之工廠，考量在地性與對產業發展之貢獻，經衡酌不造成污染與公害之前提下，建立輔導機制，並於興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法規定下，考量合法工廠因擴展工業或增闢必要通路或設置污染防治設備需求，對其符合特殊性部分，建立配套審查原則。」係准許經辦竣農地重劃之農業用地變更為工業使用，本件系爭土地非如撤銷處分函所指係為了「基於農地農用原則」之公益目的，況且本件原告其他需檢具之事項經核並非不可補正，被告撤銷本件違法的授益行政處分，僅係在於維護行政行為之合法性要求，雖可認為亦屬公益（即依法行政原則之貫徹）的一種，但系爭行政處分是對特定人民授予具體之利益，其內容並未影響多數人或法律制度之存續，並不因該處分之存否而使得合法性要求以外之其他公益受到影響，難認有足以與受益人信賴利益相抗衡之公益存在，被告撤銷授益處分，其所欲追求的公益目的絕非整體「農地農用」，僅是個別行政處分之合法性而已。又被告核准本件申請之土地總面積為11,043平方公尺（即3,340.50坪），依70﹪建蔽率計算設廠面積為2,338.35坪，並以每坪新臺幣（下同）5萬元之建設費用為標準，則原告因此花費116,917,500元；另原告本可以7億餘元得標高雄市公共汽車管理處購置大型冷氣公車之採購案，導致未能進行投標，另與大有巴士股份有公司簽訂4億餘元之車身打造工程合約，均係利用此苗栗二廠來履約，被告依據97年2月4日撤銷授益處分函，再於97年3月6日另以府商工字第0970034119號函，將原告工廠變更登記撤銷，苗栗二廠既無法施工，則原告已無法履約，原告除受有興建之廠房之損失外，更受有上開兩件已簽訂合約之重大損害，原告損失合計高達將近11億餘元，而觀之訴願決定理由認為：「‧‧‧必須是不造成污染與公害，即其目的為避免鄰地之農作物因有受污染或公害影響，造成廣大民眾生命身體健康之危害，‧‧‧在未取得本部核發認定屬低污染事業無公害行為之函件前，自難免除擴展計畫可能對鄰近土地有不良影響之疑慮，‧‧‧並無信賴利益顯大於撤銷所欲維護公益之情形‧‧‧」云云，惟系爭土地附近現均為工廠及高速公路大山交流道，並無任何住家及農作物存在，實無任何對鄰近土地有不良影響之疑慮。因此應可肯認本件原告對於核准土地擴展計劃案及核發工業用地證明書有效存續之信賴利益，顯然大於撤銷所欲維護之行政行為合法性公益。

㈣綜上，行政處分若有行政程序法第117條但書各款情形之一時，則被告或其上級機關均不得再予以撤銷，此種情形屬行政處分之合法性要求因法律規定而退讓，違法行政處分因而仍繼續有效。本件原告既符合行政程序法第117條但書第2款之規定，則被告即不得再行撤銷核准原告苗栗二廠申請增加毗連非都市土地擴展計畫及核發工業用地證明書，被告97年2月4日函撤銷授益處分顯屬違法不當。

四、被告答辯略以：

㈠本件被告於作成撤銷處分前，已善盡職權調查義務：按「職權調查原則」為行政程序法第8條所明定，而依同法第36條之規定，法律之適用不但應該正確的解釋所適用之規定，並且需要正確的認定事實。因此，對於與作成決定有重要關係的事實，行政機關亦應確切調查，以期發現真實及確保當事人之權益，行政機關除了採取職權調查原則，自行決定是否調查、如何調查及調查之種類及範圍外，依行政程序法第37條規定，當事人於行政程序中，除得自行提出證據外，亦得向行政機關申請調查證據，但行政機關不受其拘束。本件被告於作成撤銷處分前，已善盡依職權調查事實之能事，若仍有不明，或原告未善盡告知重要事項或自行提出相關文件證據等，致不能作成有利於原告之決定時，其不利益則應歸當事人負擔。被告縱有誤將原告取得之低污染事業認定函，誤認係經濟部依處理方案核發之低污染無公害認定函，而分別核定擴展計畫及核發工業用地證明書之情事，亦不能將原有實質部分瑕疵之授益行政處分，變為合法，被告因而依職權為撒銷，並經合法送達後，溯及既往失其效力，並無不當。

㈡本件並無給予原告陳述意見或補正之實益：按最高行政法院發回意旨謂：經濟部97年1月3日函釋僅在說明本件處理程序中該部於95年10月17日訂定「處理方案」，原告得依該處理方案之規定向該部及被告申辦擴展計畫核定事宜，並無任何本件得否補正之記載等語，可知本件是否得予補正，原有疑義。依行政程序法第102條規定，行政機關原則上應給予相對人陳述意見之機會，若未給予陳述意見，即有程序上之瑕疵，此一瑕疵依行政程序法第114條第1項第3款規定，雖得以事後補正，惟本條補正規定應僅限於「程序瑕疵尚未達影響實體決定的程度或效力時」，始得為之。原告申請核發低污染事業無公害行為認定函，雖非不可補正，惟此項程序之補正後，勢將影響或變更原即具有部分瑕疵之處分，依前開所述，並不得於事後進行補正，準此，被告原處分說明不予補正，並無違誤。又依行政程序法第103條規定，對於前述「應給予該處分相對人陳述意見之機會」之原則設有例外規定。原告因辦理利用毗連非都市土地擴展計畫，僅取得經濟部核發之低污染事業認定函，系爭土地係屬特定農業區經辦竣農地重劃之農業用地，除依審查辦法外，仍應適用「處理方案」之規定，另須取得經濟部核發之低污染事業無公害行為認定函，始得向地方工業主管機關申請辦理。依「處理方案」第4點規定，以擴展工業為由之申請案，除應符合本辦法第3條各款條件者外，主辦機關並應審查下列各款條件：「(六)提出申請前五年內，無違反事業廢（污）水放流水管制標準及固定污染源空氣污染物排放標準違規紀錄。」本件原告苗栗縣二廠之工廠申請設立登記係由被告95年10月11日府商工字第0950200205號函核准，迄95年11月6日向被告申請土地擴展計畫案止，並未滿5年，依據前揭「處理方案」第4點第6款規定，原告既無法提出：「申請前五年內，無違反事業廢（污）水放流水管制標準及固定污染源空氣污染物排放標準違規紀錄。」亦無法依「處理方案」第5點第2款第2目規定，於向經濟部申請認定低污染事業無公害行為，提出原設廠五年內無違規紀錄說明之書件以供審查（設廠時間應滿5年始得申請），依行政程序法第103條第5款規定，行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，得不給予陳述意見之機會。況原告所提申請案之審查程序既已終結，並作成行政處分，被告審酌前述事實，原告依法又無法補正，如另予通知限期補正，亦無任何實益可言。

㈢系爭授益處分係因適用法規錯誤而遭撤銷，且被告撤銷該受益處分，其所欲維護之公益顯然大於原告之信賴利益，被告撤銷系爭處分並無違誤：

1.按「行政機關於審酌是否撤銷授予利益之違法行政處分時，除受益人具有：以詐欺、脅迫或賄賂方法使行政機關作成行政處分、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分、明知行政處分違法或因重大過失而不知等信賴不值得保護之情形外，依行政法上信賴保護原則，為撤銷之行政機關固應顧及該受益人之信賴利益，但為撤銷之行政機關行使裁量權之結果，倘認為撤銷該授予利益之違法行政處分所欲維護之公益顯然大於受益人之信賴利益者，該機關仍非不得依職權為全部或一部之撤銷。」最高行政法院83年判字第151號判例要旨可資參照，故依上開條文及判例要旨可知，行政機關欲撤銷違法授益行政處分時，必須於「公益」與人民之「信賴利益」間作法益衡量，以求平衡。

2.本件依經濟部97年1月3日經授工字第09620420861號函釋意見認為：「...興辦工業人倘須利用經辦竣農地重劃土地辦理擴展工業，除應依審查辦法規定辦理，另應依符合處理方案相關規定。」可知原告除應取得經濟部核發之低污染事業函之外，另仍須取得經濟部核發之低污染事業無公害行為認定函，始得向地方工業主管機關申請辦理核定事宜。惟原告於申請合訂本案擴展計畫時，僅取得經濟部95年11月3日經授工字第09520416620號核發之低污染事業認定函，並未另行取得經濟部核發之低污染事業無公害行為認定函，核與本方案相關規定及前開經濟部工業局函釋意見有違，因而被告於97年2月4日府商工字第0970021149號函撤銷前開授益處分，即為適法。

3.又原告之信賴並不值得保護：原告雖信賴被告所核發之授益處分，惟該授益處分屬有部分瑕疵之行政處分，依行政程序法第117條規定，原則上被告本應依職權為全部或一部之撤銷，僅例外於同條但書規定之情況時，方不得撤銷該處分。而原告對於系爭有瑕疵之授益行政處分，主張具有「例外」不得撤銷之情形，惟其僅約略說明：「...已依前核准函為基礎，繳交回饋金、申請變更土地編定、依法取得建築執照、興建廠房、及取得使用執照，更實際進行生產中。‧‧‧除受有興建之廠房損失外，更受有高雄市公共汽車管理處購置大型冷氣公車採購案未能進行投標，及大有巴士公司簽定打造工程合約案之損失，均利用苗栗二場廠來履約，撤銷原告工廠變更登記，致無法履約，受有損失高達近11億元‧‧‧」云云，並未提出合法有效憑證、數據或其他相關資料文件，舉證釋明其信賴利益有顯然大於撤銷所欲維護之公益之情形，且依建物使用執照登載，開工日為95年12月22日，竣工日為同年12月28日，僅差6天，建造費用達130多萬，顯不合理。原告所訴未能進行投標等情，係因原告不具有其他之投標資格及條件，與本件授益處分之撤銷並無直接明顯之因果相關，並非因被告撤銷原告工廠變更登記致無法投標或履約，對此原告亦未能舉證；況撤銷原告工廠變更登記，其原核定工廠登記之行政處分並未因而撤銷，原告仍保有合法之工廠登記證，對於以上工程之投標或履約，更不可能產生任何不利影響。原告所稱工程或業務之未能投標或履約，應是可歸責於原告其他不能投標或履約之事由所致，與本件撤銷授益處分無關。

4.原告之信賴利益並無顯然大於撤銷所欲維護公益之情形：非都市土地特定農業區經辦竣農地重劃之農業用地，其區域完整且農水路設施完善，適宜從事農業生產，且為當前台灣地區主要農業生產區域，依行政院農業委員會96年4月9日農企字第0960010505號修正發布之「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第6點規定，除在不影響農地重劃區完整性及農業生產環境之原則下，因防止災害、國防需要、規劃農民住宅用地、行政院核定之公共建設所需用地、符合98年12月31日前依據行政院2015年經濟發展願景第一階段三年衝刺計畫所規範：「原設廠用地於依農地重劃條例辦竣農地重劃前已編定為丁種建築用地申請毗連土地擴展工業，且原設廠及擴展工業均屬低污染無公害事業者」外，始得同意申請變更使用。否則，不論變更事業性質為何，原則上不同意變更為非農業使用，以符合改善農業生產環境，促進農地利用，增進農村發展，提高農民所得等多目標之公益需求，影響之層面，至深且廣，農地重劃後尚可產生下列預期的乘數效益：(一)畸零細碎之土地予以調整合併分配，使耕地坵形方整，便利機械耕作及管理。(二)佈設田間農路與灌、排水設施，使每坵塊直接臨路、直接灌溉與排水，有效改善農業生產環境，提高耕作效率。(三)重劃後經界明確，權利分明，消弭產權糾紛。(四)重劃後農村生產與生活環境獲得改善，有助於縮短城鄉差距。被告所欲維護之上述公益，非僅限以辦理農地重劃所投入之相關經費來進行衡量比較，其理甚明。原告所主張信賴利益，經核均屬經濟或金錢之損失，然依處理方案第1條所揭示欲開放興辦工業人利用原屬特定農業區之毗連非都市土地實施擴展計畫，其前提必須是不造成污染與公害，其目的為避免鄰地之農作物遭受污染與公害，影響造成廣大民眾生命身體健康，原告在未取得經濟部核發認定屬低污染事業無公害行為認定函件前，自難免除擴展計畫可能對鄰近土地有不良影響之疑慮，以原告經濟或金錢上之信賴利益與保障公眾生命身體法益相權衡，並無信賴利益顯然大於撤銷所欲維護公益之情形。綜上，被告自得本於職權為事實之調查及認定，依行政程序法第117條將違法之授益處分撤銷，故被告所為撤銷並無違誤。

五、兩造之爭點為：被告撤銷系爭行政處分前應否先定期命原告補正？被告之撤銷是否違反信賴保護原則？

六、按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」為行政程序法第117條所明定，此係行政機關應依法行政，行政處分作成後，有存續力及維持法秩序之安全性，惟如行政處分有違法之情事，基於依法行政及公共利益，行政機關固有撤銷之必要，以回復合法之狀態，於行政處分授與人民一定之利益者，由於人民通常信賴該處分所授予之利益或法律地位，涉及信賴利益保護之調和及依法行政原則之貫徹，而應有所限制，是受益人如有行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形，受益人不得主張享有值得保護之信賴利益，行政機關自得撤銷違法之授益行政處分。

七、次按「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰

一、．．．。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。．．．。」為行政程序法第119條第2款所明定。按當事人如對於重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述，而陷於錯誤或與事實不符，為授予利益之行政處分者，自不生信賴利益保護之問題，該行政處分之合法要件即有欠缺，而構成得撤銷之原因，並維持公平及合法性。又所謂「信賴保護原則」，係指行政處分雖有瑕疪，但相對人或關係人對其存續已有信賴，而行政機關之事後矯正，將因此增加其負擔者，即不得任意為之而言。如行政機關有因人民對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，而陷於錯誤為授予利益之行政處分，係使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益情形，並非行政機關所為行政處分之存續使人民產生信賴，自無信賴保護原則之適用，人民亦無基於信賴保護原則進而主張不法平等之餘地。

八、經查，本件原告為擴展工廠用地，於95年10月12日向經濟部申請認定其公司系爭土地屬低污染事業，經該部以95年11月3日經授工字第09520416620號函認定原告屬低污染事業，請原告自該函發文之次日起1年內，依「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法」第5條規定辦理(本院前審卷142-143頁)。原告乃於95年11月6日持該函及相關文件，就上開業經辦竣農地重劃之農牧用地，向被告申請增加毗連非都市土地擴展計畫，核發工業用地證明書及工廠變更登記(同卷40頁)。經被告以95年11月15日府商工字第0950152382號函核准原告之擴展計畫，至於工業用地證明書，俟原告繳交回饋金及辦理綠地土地分割完竣變更編定為國土保安用地後，再依法審查辦理(同卷133-134頁)。原告同日另案遞件申請核發工業用地證明書，經被告以95年11月20日府商工字第0950154509號函核准核發工業用地證明書(同卷135-136頁)，原非無據。惟按系爭土地係屬特定農業區經辦竣農地重劃之農業用地，經濟部為保護農業生產空間及環境，乃於95年10月17日以經授工字第09520415421號函制定施行「處理方案」，對於原已合法存在之工廠，以申請擴展工業為由，於一定條件下，建立配套審查原則。因該「處理方案」公布實施，係於原告95年11月6日向被告申請毗連原有工廠之非都市土地擴廠計畫之前，是原告為該申請時除依審查辦法外，仍應適用「處理方案」之規定，即另須取得經濟部核發之低污染事業無公害行為認定函，始得向地方工業主管機關申請辦理。本件係經行政院農業發展委員會以95年11月29日農企字第0950166332號函通知被告，謂經濟部上開認定原告屬低污染事業，是否依新訂之「處理方案」等相關審查機制及權責分工同意，建請被告洽請經濟部註明(同卷211-212頁)。經被告函請經濟部釋示及釐清說明(同卷213-214頁)。由經濟部以97年1月3日經授工字第09620420861號函復被告略謂，該部業已訂定「處理方案」，興辦工業人倘須利用經辦竣農地重劃土地辦理擴展工業，除應依上開審查辦法規定辦理，另應符合處理方案相關規定，取得本部核發之低污染事業無公害行為認定函後，始得向被告所屬工業主管申請核定擴展計畫等語(同卷215-216頁)。又關於利用特定農業區經辦竣農地重劃毗連非都市土地辦理擴展工業，須原設廠及擴展工業均屬低污染無公害事業，始得經同意申請變更使用，本件原告提出申請時，並未能符合上開規定之要件，被告以97年2月4日府商工字第0970021149號函撤銷上開95年11月15日核准函及同年月20日核發工業用地證明書(同卷137-139頁)，即屬有據。

九、另查原告於95年11月6日向被告申請毗連原有工廠之非都市土地擴廠計畫，並未依「處理方案」之規定，取得經濟部核發之低污染事業無公害行為認定函，而向被告申請辦理，自屬行政程序法第119條第2款所規定，當事人對於重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使被告因新舊法令銜接期間，依原告提出之資料，陷於錯誤，為授予利益之行政處分，依上開說明，原告之信賴即不值保護。原告主張其於95年11月6日向被告申請時，因不知「處理方案」經經濟部於95年10月17日制定施行，被告應盡「事前審查」義務，不得再以「事後審查」之方式，重新調查事實、釐清法規，而後再確認其所核發之處分是否合法，有違行政程序法第9條及第36條之規定，損及人民對行政機關之信賴等云，要無可採。

十、再按行政機關命當事人補正，必以該事項事實上得依法補正者為限，若事實上已不可能補正，則基於行政處分應即早確定與避免勞費之原則，行政機關即無再命當事人補正之必要，此為本件最高行政法院99年度判字第1321號判決發回意旨。依行為時「處理方案」其中第4點第1,6款及第5點第2款第2目規定，以擴展工業為由之申請案，除應符合本辦法第3條各款條件者外，主辦機關並應審查下列各款條件：「㈠原設廠用地以依農地重劃條例辦竣農地重劃前，已編定之丁種建築用地為限。㈥提出申請前五年內，無違反事業廢（污）水放流水管制標準及固定污染源空氣污染物排放標準違規紀錄。」、「經濟部認定屬低污染事業無公害行為，應審查下列審查書件：……㈡屬低污染事業無公害行為申請書：……2.原設廠五年內無違規紀錄說明。」查系爭土地雖為特定農業區經辦竣農地重劃毗連非都市土地，但非屬丁種建築用地，而為農牧用地(同卷59-63頁土地登記謄本)，並為原告所不爭，另原告之工廠於95年10月11日登記(同卷49頁工廠登記證)，其於95年11月間設廠未滿5年，當時自無法向經濟部提出申請前5年內，無違反事業廢（污）水放流水管制標準、固定污染源空氣污染物排放標準違規紀錄及原設廠5年內無違規紀錄說明等資料，原告雖稱依上開規定，僅須提出設立之日起至申請之日止之相關紀錄即可；惟按「處理方案」第1點已明定該方案係對於原已合法存在之工廠，自以合法登記之工廠為限，原告上開主張自無可取，且系爭土地亦非丁種建築用地，是原告並無法符合上開規定之要件，自無取得經濟部核發之低污染事業無公害行為認定函之可能，而屬無法補正之情形。另依97年12月9日修正之「處理方案」第4點第1,6款及第5條第2款規定，以擴展工業為由之申請案，其要件為「㈠原設廠用地應位於辦竣農地重劃範圍內，且辦理使用地編定（含更正編定或補辦編定）時，編定為丁種建築用地，並應設廠達五年以上。㈥提出第二款申請前五年內，無違反事業廢（污）水放流水管制標準及固定污染源空氣污染物排放標準違規紀錄。．．．1.原設廠用地編定為丁種建築用地之證明文件。2.申請利用之毗連非都市土地辦竣農地重劃之證明文件。3.已於原設廠用地合法設廠達五年之證明文件。4.原設廠五年內無違規紀錄說明。」與行為時「處理方案」之規定大致相同，仍須以土地編定為丁種建築用地，及原設廠5年內無違規紀錄說明等為要件，原告此時再行申請，顯仍無法取得經濟部核發之低污染事業無公害行為認定函。本件情形，並無補正之可能，被告自無庸命原告補正。另該「處理方案」已於99年11月29日廢止在案。

、又按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」、「有下列各款情形之一者行政機關得不給予陳述意見之機會︰……五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」分別為行政程序法第102條及第103條第5款所規定。本件因原告無法取得經濟部核發之低污染事業無公害行為認定函，進而取得申請增加毗連非都市土地擴展計畫，核發工業用地證明書及工廠變更登記，又依前述原告之申請與規範之要件不符，又係無法補正者，被告以此等事實之存在，於客觀上已甚明確，而未予原告陳述意見之機會，逕以97年2月4日府商工字第0970021149號函撤銷上開95年11月15日核准函及同年月20日核發工業用地證明書，自無違誤之處。另依本件最高行政法院99年度判字第1321號判決發回意旨，本院應查明被告撤銷系爭授益處分之公益是否大於原告之信賴利益，及原告之信賴利益是否值得保護等節，查原告本件申請案，未依「處理方案」之規定，取得經濟部核發之低污染事業無公害行為認定函，屬行政程序法第119條第2款所規定，信賴不值保護之情形，並無信賴保護之問題，有如前述。又縱認原告對於被告所作成之原授益處分有信賴利益，惟此事關特定農業區經辦竣農地重劃之農業用地之開放供工業用途使用，為保護農業生產空間及環境等，事關國土規劃及利用之公益，與原告信賴被告之原授益處分，所為信賴行為相比較，原告所興建之廠房，面積為3,358.95平方公尺，其結構為一層鋼骨造廠房，工程造價為13,100,000元，且於95年12月22日興建，同月28日完工(見同卷272頁使用執照)，足認本件所涉及之公益遠大於原告因撤銷上開授益處分所受之損害。雖原告稱以每坪5萬元之建設費用為標準，原告因此花費116,917,500元，經本院要求原告提出支出造價之證明資料時，稱無法提出(本院卷88頁言詞辯論筆錄)，原告另稱其可以7億餘元得標高雄市公共汽車管理處購置大型冷氣公車之採購案，導致未能進行投標，另與大有巴士股份有公司簽訂4億餘元之車身打造工程合約等云，縱有其事，為原告之期待利益，均非屬原告已實現之利益，尚難作為衡量之依據，併予敘明。

、綜上所陳，本件被告以原處分撤銷其95年11月15日核准函及同年月20日核發工業用地證明書，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告請求撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，原告其餘主張及陳述，與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，併此論敘。

、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第三庭