臺北高等行政法院判決

100年8月18日辯論終結

原告

蘭陽工程股份有限公司

代表人

簡茂疇（董事長）住同上

訴訟代理人

曾文杞律師

被告

台灣電力股份有限公司

代表人

陳貴明（董事長）住同上

訴訟代理人

陳君漢律師

　陳玫瑰律師

　黃朗倩律師

上列當事人間政府採購法事件，原告、被告不服中華民國99年3月17日本院98年度訴字第2419號判決，各自就其不利部分提起上訴，經最高行政法院100 年度判字第865 號判決就被告上訴部分廢棄發回更審（原告上訴部分駁回），本院更為判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告參與被告辦理之7 件工程採購案競標（包括OZC6262 等13件配電外線工程」、「OZC0129 等12件配電外線工程」、「OEC0078 等18件配電外線工程」、「93年全工區配電外線工程帶料發包」、「93年第2 批配電外線工程帶料發包」、「3ZB0310 等135 件配電外線工程帶料發包」、「94年全工區配電外線工程帶料發包」），各該採購案分別於民國91年至93年間決標，被告已將原告所繳納之押標金返還。迨97年10月29日，臺灣宜蘭地方法院檢察署檢察官以97年度偵字第3577號不起訴處分書、97年度偵字第3577號、第3578號緩起訴處分書，認定訴外人即原告代表人簡茂疇、總經理張滄海、財務經理張振祥借用皓鳴電器工程有限公司（下稱「皓鳴公司」）名義投標，涉有違反政府採購法第87條第4 項、第5 項之罪，被告乃依政府採購法第31條第2 項第2 款及第8款暨上開採購案之「工程採購投標須知」第22條第2 款、第8 款（或第10款），以98年4 月16日電業字第09804006321號函（下稱「原處分」）追繳上開7 件採購案被告發還之押標金總計新臺幣（下同）1,639 萬元，原告不服，提出異議，經被告以98年5 月7 日電業字第09804009041 號函（下稱「異議處理結果」）維持追繳押標金決定。原告復提出申訴，行政院公共工程委員會申訴審議判斷就上開工程金額未超過100 萬元之採購案追繳押標金之申訴予以不受理，餘則實體駁回。原告仍不服，提起行政訴訟，經本院98年度訴字第2419號判決：「原處分及申訴審議判斷關於『93年全工區配電外線工程帶料發包採購案』追繳押標金部分撤銷。原告其餘之訴駁回」。兩造各自就其不利部分提起上訴，經最高行政法院以100 年度判字第865 號判決就「原處分及申訴審議判斷關於『93年全工區配電外線工程帶料發包採購案』追繳押標金部分撤銷」暨該訴訟費用部分廢棄，發回更為審理，原告之上訴駁回。是本件審理範圍限於被告針對上開採購案所為追繳押標金原處分、異議處理結果、申訴審議判斷中關於「93年全工區配電外線工程帶料發包採購案」（下稱「系爭採購案」）部分之違法性判斷，合先敘明。

二、本件原告主張：政府採購法第31條第2 項之規定，係教示機關得於招標文件中規定繳納之押標金不予發還、追繳之條款，故政府採購法第31條第2 項所列各款規定均不得作為裁罰之依據。被告以原處分通知伊繳還系爭採購案之押標金，係關於決標之公法上爭議，則原處分係屬行政法上之不利處分，且具裁罰性質，應屬行政罰之性質，自有行政罰法第27條3 年裁罰期間之適用，即行政罰應於行為終了時或結果發生時起算3 年期間內裁處，如逾3 年期間，裁罰之權利即消滅。而系爭採購案係於92年12月23日決標，自行政罰法95年2月5 日施行起算，截至98年4 月16日被告通知伊繳還押標金時，已逾越3 年裁罰期間，被告自不得再行裁罰。縱認原處分非屬行政罰，亦屬於行政程序法第131 條第1 項之公法上請求權之行使，被告遲至98年4 月16日始通知伊繳還押標金，亦已罹於時效而消滅等語。並聲明：原處分、異議處理結果函及申訴審議判斷關於追繳系爭採購案之押標金部分均撤銷。

三、被告則以：依最高行政法院99年度判字第463 號判決、98年度裁字第2704號裁定、98年度裁字第1382號裁定、99年度裁字第375 號裁定及本院97年度訴字第1526號判決之意旨，可知押標金之追繳係招標機關本於公權力作用，單方所為之下命侵益性行政行為，屬「管制性之不利處分」，其性質與公法上之請求權有間，故自無行政程序法第131 條第1 項規定之適用。縱認追繳押標金係屬公法上請求權而有行政程序法第131 條第1 項5 年期間之適用，然伊之宜蘭區營業處係於98年2 月16日接獲法務部調查局宜蘭縣調查站檢送臺灣宜蘭地方法院97年度宜簡字第540 號刑事簡易判決後，始知悉原告有借用皓鳴公司名義投標之情事，故於98年4 月16日通知原告繳還押標金，並於98年4 月18日合法送達原告，亦未逾越5 年公法上請求權時效等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有系爭7件工程採購契約影本、宜蘭地檢署97年度偵字第3577號不起訴處分書影本、97年度偵字第3577號、第3578號緩起訴處分書影本、原處分影本、異議處理結果函影本、申訴審議判斷影本、本院98年度訴字第2419號判決書影本及最高行政法院100 年度判字第865 號判決書影本在卷可稽（原審卷第21至34 、74 至81、93至104 、201 至213 頁、本院卷第8 至12頁），堪認為真正。

五、按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260 條第3 項定有明文。本件為經最高行政法院發回更審之案件，本院在此個案中，自應受最高行政法院100 年度判字第865 號判決所表示個案法律意見之拘束，並依其提示之法律意見，據以為解釋法律之指針。本件原告主張：原處分關於追繳系爭採購案之押標金部分，已罹於行政罰法第27條所定3 年裁罰時效效或行政程序法第131 條第1 項所定5 年公法上請求權時效等語，惟為被告所否認，並以前揭情詞置辯。是本件爭點即為：被告就系爭採購案追繳押標金之請求權，是否已罹於時效而消滅？本院判斷如下：

㈠按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……

八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」政府採購法第87條第5 項定有明文。而被告即於系爭採購案招標文件「工程採購投標須知」第22條第8 款明定：「押標金不予發還：凡投標廠商有下列情形之一者，除違法部分送請主管機關依法辦理外，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……㈧其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」足見投標廠商繳納押標金之目的，在於確保投標之公正，此為辦理招標機關所為之管制，以避免不當或違法之行為介入。是如有不當或違法之圍標行為介入，投標廠商所繳納之押標金依法即得不予發還，或予以追繳，自屬「管制性不利處分」，此與行政罰法所謂「裁罰性不利處分」，以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之制裁不同，因此本件雖係行政法上之不利處分，惟押標金之追繳，其性質既非行政罰法所稱之行政罰，自無行政罰法第27條第1 項裁處權時效規定之適用。此並為最高行政法院100 年度判字第865 號判決發回本院審理之意旨所揭示之法律見解，本院自應以此法律上判斷為本件判決之基礎。是原告主張原處分已罹於行政罰法第27條所規定之裁罰權時效云云，洵非可採。

㈡又按「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處3 年以下有期徒刑，得併科新臺幣100 萬元以下罰金。容許他人借用本人名義或證件參加投標者，亦同。」政府採購法第31條第2 項第8 款規定甚明。復按「如貴會發現該3 家廠商有本法第48條第1 項第2 款或第50條第1 項第3 款至5 款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」、「該等廠商是否有意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為價格競爭之情形，如有而依本法第48條第1 項第2 款『發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者』或第50條第1 項第7 款情形『其他影響採購公正之違反法令行為』辦理者，茲依本法第31條第2 項第8 款規定認定該等廠商押標金應不予發還。」分經行政院公共工程委員會基於政府採購法主管機關之地位以89年1 月19日（89）工程企字第89000318號函、96年7月25日工程企字第09600293210 號函闡釋在案。上開二函釋係行政院公共工程委員會基於政府採購法第31條第2 項第8款之授權，通案認定意圖影響採購結果或獲取不當利益，而以協議方式使廠商不為價格競爭之圍標行為者，係屬政府採購法第31條第2 項第8 款規定之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之情形，並未逾越上開法律規定，自得為招標機關適用之依據及本院裁判之基礎。

㈢查原告參與競標由被告辦理之系爭採購案，並繳交押標金690 萬元，系爭採購案於92年12月23日決標，且被告已發還上開押標金予原告。嗣臺灣宜蘭地方法院檢察署檢察官於97年10月29日以97年度偵字第3577號、第3578號緩起訴處分書，認定原告代表人簡茂疇、總經理張滄海、財務經理張振祥為標得系爭採購案之工程，惟恐參與投標之合格廠商未達三家導致流標，乃與皓鳴公司當時之實際負責人王清達基於共同意圖影響系爭採購案之決標結果，藉以獲取不當利益，一方面由原告借用皓鳴公司名義或證件投標，另一方面由皓鳴公司容許原告借用其名義或證件參加投標，且不為價格競爭等不正當行為，共同涉犯政府採購法第87條第4 項、第5 項之罪等情，為兩造所不爭執，並有系爭採購案招標文件、緩起訴處分書等件影本在卷為憑，原告代表人簡茂疇、總經理張滄海、財務經理張振祥亦於上開偵查案件中並自白上開犯罪情節不諱，復經本院依職權調閱上開偵查卷宗查證屬實。原告之代表人、總經理及財務經理既因執行原告業務參與系爭採購案投標，而涉有政府採購法第87條第4 項、第5 項之罪，原告自應就其等之不正當行為負同一責任，亦即原告有借用皓鳴公司名義參與投標，並以協議方式使皓鳴公司不為價格競爭等不正當行為，堪予認定。則揆諸前揭行政院公共工程委員會之函釋，原告上開行為確屬該當政府採購法第31條第2 項第8 款所定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」情事。被告自得依政府採購法第31條第2 項第8 款暨系爭採購案之「工程採購投標須知」第22條第8 款，向原告追繳系爭採購案之押標金690 萬元。

㈣再按權利之行使應有時效之限制，不論私法上或公法上之權利皆然。對於具體之權利，如其所對應之法律已明定其時效期間者，自應從其規定；反之，若無明文規定，亦應視其權利之性質，適用或類推適用相關之時效以規範之。是於行政法律關係中，財產法性質之請求權，均應有消滅時效之適用，始符合法律安定之要求，追繳押標金之原處分為不利處分，並為行政主體為公法上財產請求權之行使，應有行政程序法第131 條第1 項、第2 項規定之適用（最高行政法院100年判字第1136號判決意旨參照）。是被告辯稱伊以原處分向原告追繳系爭採購案之押標金，並非公法上請求權之行使，應無行政程序法第131 條第1 項所規定消滅時效之適用云云，尚難憑採。

㈤復按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5 年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」為行政程序法第131 條第1 項、第2 項所明定。惟按消滅時效自請求權可行使時起算，民法第128 條定有明文。而所謂請求權可行使時，乃指權利人得行使請求權之狀態而言。經查：

1.原告之代表人、總經理及財務經理因執行原告業務參與系爭採購案投標，而涉有政府採購法第87條第4 項、第5 項之罪，係屬同法第31條第2 項第8 款規定之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之情形，被告於知悉原告有上開犯罪行為前，自無從行使追繳押標金之請求權，是原告主張被告之請求權應自系爭採購案92年12月23日決標時起算云云，殊無足採。

2.被告係於98年2 月16日接獲法務部調查局宜蘭調查站檢送之臺灣宜蘭地方法院97年度宜簡字第540 號刑事簡易判決書，始知原告有借用皓鳴公司投標之事實，則被告於98年4 月16日依據政府採購法第31條第2 項第8 款暨系爭採購案之「工程採購投標須知」第22條第8 款，以原處分向原告追繳系爭採購案之押標金690 萬元，且於同年月18日合法送達予原告，並未罹於行政程序法第131 條第1 項所定5 年公法上請求權之時效甚明。另與本件相關之皓鳴公司因有政府採購法第31條第2 項第8 款及系爭採購案之「工程採購投標須知」第22條第8 款規定之情事，而經被告追繳押標金之事件，針對被告請求權是否罹於行政程序法第131 條第1 項所定5 年時效之爭議，本院98年度訴字第1749號判決、最高行政法院100 年判字第1071號判決，亦為相同之認定。是原告主張被告以原處分向其追繳系爭採購案之押標金，已罹於行政程序法第131 條第1 項所規定之5 年時效云云，亦不足採。

㈥綜上所述，原告起訴主張各節，均無可採。從而，被告以原處分向原告追繳系爭採購案之押標金690 萬元，認事用法，並無違誤，異議處理結果及申訴審議判斷就此部分遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷原處分、異議處理結果及申訴審議判斷關於追繳系爭採購案之押標金部分，為無理由，應予駁回。

六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭