臺北高等行政法院裁定

101年12月27日辯論終結

原告

謝典殷

送達代收人

黃漸

被告

財政部國有財產局

代表人

周後傑（局長）住同上

訴訟代理人

李良珠

複代理人

方啟明

被告

經濟部水利署

代表人

楊偉甫（署長）

訴訟代理人

林勝宏

訴訟代理人

鄭詠祥

訴訟代理人

曾財益

被告

南投縣政府

代表人

李朝卿

訴訟代理人

賴錦源 律師

複代理人

林萬生 律師

上列當事人間有關河川地事務事件，原告不服行政院中華民國100 年9 月9 日院臺訴字第1000101285號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：

主文

事實及理由

一、緣臺灣省政府以民國79年8 月4 日79府建水字第153989號公告（下稱系爭公告）烏溪河川區域（自河口至觀音橋），自公告日起生效。南投縣國姓鄉○○段2048-2土地（下稱第2048-2地號土地）經上開公告，列為河川用地。又該第2048-2土地經訴外人楊添丁等3 人向被告財政部國有財產局（下稱國有財產局）臺灣中區辦事處申請承購獲准，渠等於79年7月6 日繳清價款，於80年6 月10日辦理登記，並將土地分割成為同段2048-2、3 、4 、5 、6 、7 號六筆土地。嗣原告陸續買受其中第2048-3、4 、5 、6 號四筆土地，再於94年7 月26日辦理合併登記為第2048-3號。原告以其為此向南投縣國姓鄉農會貸款多年，惟其買受之第2048-3地號土地受水利法限制，不能自由興建，房舍價值暴損致受有損失。原告遂就系爭公告提起訴願及請求徵收第2048-3地號土地，經遭訴願機關以逾期提起訴願而決定不受理。原告遂以被告國有財產局核准讓售之第2048-2地號土地為河川用地，屬非公用國有土地不應讓售而讓售，致其受有損害；臺灣省政府水利局未知會其他公署機關，自行劃地入烏溪河川區域，致土地利用受限制，而被告經濟部水利署承受該機關業務；南投縣國姓鄉舊昌榮橋於97年9 月16日被辛樂克風災洪水沖走，被告南投縣政府設計進行之相關工程竣工時，將使原告房舍無法出入，原告以被告等三機關上開行為導致其權益受損，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張：

㈠被告財政部國有財產局認為各級政府單位都用不到第2048-2地號土地，始售予原承租戶，並通知需於79年7 月14日前繳款。然今日連走在省14號道路上都會撞擊原告屋頂，臺灣省政府建設廳卻於79年8 月4 日公告為河川區域，與讓售日期相距僅20天，明顯是政府各公屬機關間的橫向失聯，行政作業違誤造成原告買受本件土地，致生冤案。

㈡被告國有財產局於22年前就第2048-2地號土地以「山坡保育區丙種建築用地」名義，每平方公尺新台幣（下同）3500元高價售予楊氏家族，登記第9 天該土地經公告劃入「烏溪河川區域」。該址瞬間變成豪無價值的「限制使用地」，百姓善意置產的價值暴損，明顯是政府兩機關間的行政違誤所導致。從而本地的爭議明顯非單純土地買賣糾紛。既屬公法關係所生之爭議，自應提請行政法院審判，無庸置疑。又楊氏家族購買該第2048-2地號土地後，再分割為2048-2、3 、4、5 、6 、7 號六筆土地。原告先後購買2048-3、4 、5 、6 號四筆土地，再申請合併為今日第2048-3號土地，原告並以購買之土地向南投縣國姓鄉農會貸款多年。該土地分區使用今昔同為「山坡保育區丙種建築用地」，但今日卻須受水利法限制，不能自由興建，房舍價值暴損。政府是一體的，試問政府的「土地正義」、「保護信賴原則」何在？

㈢南投縣國姓鄉舊昌榮橋於97年9 月16日被辛樂克風災洪水沖走。原告在耳聞為百年防洪考量，新橋設計將提升高度2.8米時，就多方、多次陳情各相關單位，籲請徵收該地。又為使建橋案事權統一，整個建新昌榮橋、台14線路基升高、橋與路間的引道工程，三項工程完全歸南投縣政府統籌辦理，惟被告南投縣政府卻推諉卸責，辯稱是代辨單位，致多次協商、調解未果。原告曾多次現場會勘、分發相關資料，並呼籲「還地於河」，提醒如照此設計圖發包施作，竣工時將使橋畔的原告房舍無法出入。遺憾今日屬實，原告房舍真的是面臨飛車壓頂，完全無法使用的險境。原告乃依法提出國賠申請，被告南投縣政府拒絕賠償理由書之理由之一是謊稱是代辨單位，非義務賠償機關。又辯稱原告土地位於「河川區域」線內，致也無法給予「行政救濟」。雖然經濟部水利局第三河川局立即發函嚴正聲明，請南投縣政府本於權責妥處逕復，但該府工務處承辦人員是肆無忌憚地違反公務人員服務法，多次沒收公文拒覆函。

㈣本件第2048-2地號土地是被告國有財產局釋出的「非公用房舍基地」，目前土地登記簿謄本載使用分區：山坡地保育區，使用地類別：丙種建築用地。二十餘年未曾變更。該址地上建築物有完工證明，土地、房屋也年年納稅。原告為構築晚年退休生活，自83年起，約花費8 佰萬元，逐一陸續購下當時的國姓段2048-3、4 、5 、6 四筆，都有向國姓鄉農會貸款的土地。在當時年利率12% 以上的時代，費了七年才辛苦地遂清貸款。由此也可證明當時連國姓鄉農會專辦貸款的徵信人員都不知該址已於79年8 月4 日公告為「河川區域」，是不可築屋的建地。更何況是原告是居彰化縣任教職的小百姓呢？

㈤98年9 月10日在國姓鄉公所三樓會議室的協議價購會議席上，南投縣國姓鄉公所工務課長與第三河川局官員為該地有公告為「河川用地」起爭執，質疑鄉公所未被通知而怒斥，第三河川局官員也反斥有公佈在南投縣政府，課長憤怒地拍桌抗議，還離席拒絕再參加開會。

㈥原告為釐清系爭公告之行政程序是否合法，曾發函要求澄清，經承接省政府建設廳水利業務的被告經濟部水利署以100年7 月6 日經水政字第10051137110 號復函，宣稱合於當時法規及行政程序，其說明三「…亦同時副知財政部國有財產局‥財政部國有財產局為何售出該筆土地請台端逕洽該局妥與說明。」而被告國有財產局台灣中區辨事處南投分處則以100 年6 月30日台財產中投二字第1000004109號復函，說明三「…本案土地出售當時並無屬河川區域及他限制出售等相關資料註記，本處依規讓售，並無違誤。」真是各說各話，但此行政作業的違誤，卻害慘了無辜的善意購買者!

㈦原告為釐清「河川區域」一詞的法定意義與房舍使用限制，於100 年6 月7 日騎機車親洽第三河川局請益。蒙工程司兼管理課趙培善課長接見，還惠贈予水利署該址套繪圖，是第一次看到台灣省政府建設廳的此公告，也才知道損害原告屋舍權益如此之鉅。但前述在100 年9 月29口假國姓鄉公所三樓召開的賠償協調會議，所提供的套繪計算圖，原告實在弄不清楚什麼是「治理計劃－法線」、「河川區域線－用地線」、Tl、T2、T3線。因為整個行政程序是繆誤的離譜，諸如：建橋工程竣工通車已久，但至今還未曾與橋畔臨界戶地形會勘、鑑界，沒有施工說明會暨告知建築線，就擅入民宅，公然毀損建物，越界施工…。真的是目無法紀的霸凌。

㈧新昌榮橋落成兩年多來，平面、視聽媒體多次報導，原告現為彰化縣飛盤委員會主委，部落格http：//tw.myblog.yahoo.com/flying-disc 也有多篇披露此冤案。臺灣是個民主法治國家，行政團隊是一體的，政策是延續的。但細觀本冤案，真的是各級政府行政違誤所導致。

㈨被告辯稱本件土地係依國有財產法第49條之規定出售，於法有據。原告反駁、澄清如下：

⒈該條文之先決條件為：非公用始得讓售。而依照地形、地勢與水文，明顯此地是比鄰兩公署機關需用之地，依法不可讓售承租戶。被告自認為「非公用房舍基地」，售予楊氏家族。這也是導致該地釋出登錄第9 天，臺灣省政府即公告此地為烏溪河川區域之公用所需地，兩者相互矛盾的主因。

⒉查「國有非公用不動產讓售作業程序」第17點審查㈡共同審查事項：⒈有無不得移轉為私有之情形。⒉…編定為交通、水利用地…。都已明確規範（或提醒）該地不可讓售予原承租百姓。

⒊被告國有財產局若依法依據國有財產法第50條「非公用財產類之不動產，為國營事業機關或地方公營事業機關，因業務上所必須者，得以讓售。」，就無今日訴訟紛爭。

⒋綜合上述三點說明，被告採用國有財產法49條是違誤、其讓售程序的共同審查明顯未落實，且售地前未知會臨地公署機關，更屬瀆職與濫權。

㈩被告國有財產局答辯理由稱：行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力…而屬私法上契約行為，…系爭原國有土地既已移轉登記與楊君等3 人，渠等於83年3 月間再轉讓與原告，即屬原告與楊君等3 人間私權爭執，允宜由兩造循民事訴訟解決，惟如前㈡所述，本件應屬公法事件。原告之公法上請求權依據與性質為：

⒈新昌榮橋興建、橋路引道、台14線省道路基昇高工程，三項工程全由被告南投縣政府承辦。從勞務採購、工程設計審查、變更設計、行政院追加工程預算、招標發包、督工興建、驗收結算、撥款…等，悉數由其為之。被告卻一再地以「代辦單位」來卸責，至今依然企圖以此推諉。97年底甚至對於其他公署機關請其本於權責逕處的公文，是連續沒收不覆函。而各公署機關間的互推卸責，連行政院、內政部都無法釐清權責單位。對此原告係參照行政訴訟法第2 條，公法上之爭議得提起行政訴訟來釐清與求償。

⒉97年底原告即多元陳情各單位，被告也多次到現場會勘。其明知依原設計圖施工，會有高聳的路基駁坎，屆時竣工將使原告屋舍限於凹地、無法出入，且偏離的人車隨時可上原告屋頂的險境，卻是一再放任施工廠商越界施工，終導致今日的冤案。就此原告係參照行政訴訟法第1 條，對於合法善意置產的無辜損失，提起行政訴訟，以求保障合法權益。原告以南投縣政府為被告向鈞院起訴，理由如下：

⒈造成原告財產暴損的原因，是因三被告都有明顯的行政違誤：被告國有財產局於79年間在讓售系爭土地於原承租戶時，若有知會公路總局第二區養護工程處、臺灣省政府水利局（水利署前身），或是在讓售共同審查時依法落實審查，都不會有此訴訟。故國有財產局本位主義地自我認定「非公用房舍基地」讓售，是導致本訴訟原因之一。若當年省政府水利局的烏溪河川圖籍草案沒有漏編國姓段2048-2號土地，或在公告「烏溪河川區域」前有函邀國有財產局等單位與會，或有給予國有財產局烏溪河川圖籍草案等，都會讓被告國有財產局不讓售該地予承租戶，也就不會有此冤案訴訟。

⒉原告97年10月起就一再陳情呼籲「還地於河」，被告南投縣政府明知依設計圖施工必會衍生此災難，卻僅應付地召開兩次工程損害賠償會勘、協議價購、函邀臺灣省土木技師公會共同會勘、行政救濟作業中、兩次國姓公所調解委員會調解等措施，等建橋通車後，是完全卸責不理。

⒊臺灣省政府水利局未知會其他公署機關，自行劃地入「烏溪河川區域」、被告南投縣政府自認為重大天然災害的搶建，以「實在無法等待所有問題均獲大家都滿意後再施工」為趕工藉口，連最基本的地形會勘、共同鑑界、函邀設計公聽會、施工說明會、告知建築線等都省略。都是導致本訴訟的原因。

⒋綜合上述四點論訴，三被告都有行政違誤，都是本位主義的濫權、瀆職。若被告有任一單位確實依法行政，或勇於承擔救濟、補償責任，都可讓此訴訟免於發生。就被告南投縣政府辯稱其辦公廳舍遇921 大地震全倒，檔案資料埋失，無法查證云云，原告反駁、澄清如下：南投縣國姓鄉公所101 年3 月1 日國鄉工字第1010001643號函，其說明二、經查省府所公告之上開河川圖籍及土地清冊均留於被告南投縣政府處供民眾閱覽。該公告有否在國姓鄉公所揭示閱覽，因無河川圖籍與土地清冊可佐證，無法看出何筆土地被劃入烏溪河川區域內。且當時臺灣省政府的烏溪河川圖籍是漏列系爭土地，土地清冊也不會有國姓段2048-2號土地。臺灣省水利局（承續業務的經濟部水利署）的此項行政違失，影響原告權益至巨。就被告南投縣政府辯稱：按區域計畫法施行細則於86年7 月7 日始發佈增訂「河川區」之使用分區，故各縣市政府於其後才有法源依據配合區域計畫辦理「河川區」之調整，是原告訴稱造成其無妄損失等語，核屬無據云云。原告反駁、澄清如下：

⒈查86、87、88、89、90年，原告還在向國姓鄉○○○○○段2048-3、2048-4、2048-5號土地抵押貸款中。每年均需辦理展延續貸，國姓鄉農會也會派員徵信後辦理續約手續。若南投縣政府86年有立即辦理分區使用的變更，原告當會及早因應，設法省下往後的4-5 年利息支出，也會立即依法求償解決。不會是拖累15年後，才打行政訴訟。其身心煎熬與權益嚴重受損，被告應負其責。

⒉原告90年還清該址屋貸本息後，才再重新申請合併四筆土地為系爭土地、申請裝設自來水、架設水塔、更換烤漆浪版屋頂、翻修二樓鐵皮屋..等的工程翻修、隔間裝潢支出。

⒊被告承辦的會勘或協調一個月後，每次都需原告行文催討會議紀錄，結果不是石沈大海，就是毫無數據的紀錄。也難怪今日該址還是「山坡保育區丙種建築用地」，此怠惰違失，明顯是承辦人員怠惰所致。原告請求財產上之損害（屋舍購買、整修成本）900 萬元的計算如下：第2048-3地號以220 萬元向楊銀泉買受，第2048-4地號以210 萬元向楊耕陵先生買受，第2048-5地號以90萬元向楊國華先生買受，第2048-6地號以70萬元向楊耕陵先生買受，另給付四筆房舍買賣介紹，給付介紹佣金12萬，四筆屋舍過戶代書費用12萬，拆除兩店面與大車庫屋頂石綿瓦，重新補強翻修後蓋烤漆浪板約50坪，每坪8000元計算，造價約40萬元。增修最東側二樓鐵皮屋一棟，約20坪，造價約40萬元。委託建築師事務所補申請完工證明後申請裝設自來水，花費15萬元。架設水塔、配水管與翻修浴室一間，造價約20萬元，室內隔間與裝潢約20萬元。93年7 月2 日水災，屋後烏溪潰堤，房屋被淘空緊急搶修，RC灌漿回填，約花費120 萬元。其他屋內電線換新、裝遮陽棚、大車庫地面鋪PC與裝大拉門、裝洗澡熱水器、最東側停車場鋪設PC、‥‥等之支出約30萬元。綜上，原告與被告等相關單位4 年多來的公文往還、多次會勘、協議價購、調解委員會調解、立法院鎮江會館協商，與本次行政訴訟的歷次陳述狀等，均已明確指出被告國有財產局、經濟部水利署與南投縣政府等公署機關的行政違失，是導致原告善意置產的房舍價值暴損的主因。各公屬機關各自為政的錯誤是可補救的。原告一再希望政府能人本關懷，讓「土地正義」獲得行政救濟或補償未果，原告不得不興訟求償。再次重申，原告若勝訴，獲得合理的補償後，當會立即行文被告國有財產局，捐獻該址原告所有土地與房舍，確實解決目前離譜的人車險境等情。並聲明求為判決：被告應連帶賠償原告善意置產，購買國姓鄉○○段2048-3地號暨房屋的支出，房屋整修、裝潢、裝水塔等損失，計求償9 百萬元。被告應連帶賠償原告購買2048-3地號暨房舍，於83-90 年向國姓鄉農會貸款支付之利息，計求償1,594,250 元。

三、被告財政部國有財產局則以：

㈠本案依土地登記謄本所載，原告所有之系爭土地係80年2 月19日分割自同段第2048-2地號土地，取得所有權時間為83年3 月間，而第2048-2地號原國有土地，被告讓售予楊君等3人，係屬被告與承購人間之私經濟行為；原告於83年間向楊君等3 人以買賣取得系爭土地所有權，亦屬私權行為，是原告提起本行政訴訟，顯不合程序要件。

㈡依修正前國有財產法第49條規定，非公用財產類不動產之出售，其已有租質關係，難以招標比價者，得參照公定價格，讓售與直接使用人。修正前同法施行細則第53條第1 項規定，本法第49條所稱直接使用人，係指左列承租人：⒈租用房屋或其他建築物之現住人。⒉租用建築用地，並已建有房屋或其他建築物之所有人。緣第2048-2地號土地，係78年2 月14日第一次登記為中華民國所有，由被告經管，同年4 月18日補辦編定為「山坡地保育區丙種建築用地」。同年4 月24日由楊添丁、楊張秋蓮、楊坤等3 人以地上作為「住宅、店鋪、車棚、搭棚」等使用，依修正前國有財產法第42條規定檢證申請承租，案經被告審核結果符合出租規定，爰於同年7 月5 日與楊君等3 人簽訂國有基地租質契約，嗣楊君等3人於同年9 月20日申請承購，經被告審查符合修正前國有財產法第49條暨修正前同法施行細則第53條第1 項第2 款規定同意辦理讓售，並於79年7 月25日辦竣土地所有權移轉登記予楊君等3 人在案。

㈢按第2048-2地號原國有土地，於出售當時並無位屬河川區域或其他限制出售等相關資料，且依被告經濟部水利署101 年l 月9 日經水政字第10050629500 號函覆原告，有關臺灣省政府79年8 月4 日九七府建水字第153989號公告之程序，其中勘測成果送前臺灣省水利局邀集相關單位辦理審查，並未邀被告國有財產局；又河川圖籍於91年7 月19日起始副本知被告國有財產局。故被告國有財產局依法出售南投縣國姓鄉國姓段2048-2地號原有土地並無違誤。

㈣系爭第2048-2地號原國有土地使用地類別為丙種建築用地，楊君等3 人於78年7 月5 日與被告訂定國有基地租貨契約，符合修正前國有財產法第49條暨同法施行細則第53條第l 項第2 款讓售規定，即便臺灣省政府79年8 月4 日九七府建水字第153989號公告之程序，其中勘測成果送前臺灣省水利局邀集相關單位辦理審查，未邀被告國有財產局，而河川圖籍亦迄至91年7 月19日始副知被告國有財產局，系爭原國有土地既已移轉登記與楊君等3 人，渠等於83年3 月間再轉讓與原告，即屬原告與楊君等3 人兩造間私權爭執，允宜由兩造循民事訴訟解決紛爭。

㈤綜上所述，本件原告之訴為不合法等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、被告經濟部水利署則以：

㈠原告所有第2048-3地號土地源自被告國有財產局臺灣中區辦事處79年7 月間讓售於案外人楊添丁等3 人之非公用國有土地（即同段第2048-2地號），該第2048-2地號土地於80年間分割增加國姓段2048-3～2048-8地號等6 筆土地，原告係自81年起分4 次向楊氏家族購入其中國姓段2048-3～2048-6地號等4 筆土地後，再合併為國姓段2048-3地號。而系爭土地係位於臺灣省政府79年8 月4 日七九府建水字第153989號公告之烏溪河川區域內。經查原告前於100 年6 月24日針對臺灣省政府前以79年8 月4 日七九府建水字第153989號公告向行政院提起訴願在案，並請求依法徵收被告所有之系爭土地。因經濟部承受原臺灣省政府公告河川區域業務，經濟部乃向行政院檢卷答辯說明。案經行政院100 年9 月9 日院臺訴字第1000101285號函檢送決定書以提起訴願逾法定期間，諭知訴願不受理在案。

㈡本案依原告101 年5 月29日、6 月6 日、6 月19日及7 月12日陳述狀認定有關本署行政違誤部分，為質疑系爭土地於79年公告為烏溪河川區域之行政程序，沒有知會相關機關，及早標記會用到的土地，於編輯烏溪河川地籍圖時又漏掉2048-2地號（指分割為2048-3至2048-8地號前土地），這些違誤是造成原告善意置產而無辜受損的重要原因。且既已劃入烏溪河川區域，改列為禁建地，就應及早辦理徵收云云：

⒈查系爭土地位於前臺灣省政府前以79年8 月4 日七九府建水字第153989號公告烏溪河川區域（自河口至觀音橋）內，亦位於前臺灣省政府以80年11月21日八十府建水字第176169號公告（附卷第23至26頁）烏溪水系治理基本計畫（本流及支流筏子溪與眉溪）內。⑵前開河川區域之劃定依當時（79年3 月）之水利法施行細則第138 及146 條，以及當時（71年1 月）之台灣省河川管理規則第4 條規定（附卷第27至34頁），係依該河川實地勘測之河川斷面與當時既有之水文資料分析演算尋常洪水位達到土地範圍，並包括考量該河段之河防工程設施及防洪安全管制需要予以劃定，並依當時之水利法第82條及83條以及臺灣省河川管理規則相關規定辦理。河川區域經勘測劃定完成後，並需由勘測單位提出勘測成果，送前臺灣省水利局審查，經審查通過後再報前臺灣省政府核定並公告。河川圖籍經公告後即函送河川所轄縣市政府及請轉有關鄉（鎮、市）公所揭示與公開閱覽，河川圖籍並置該府以供民眾申請閱覽，同時副知相關單位。此外，臺灣省政府亦同時依據當時臺灣省河川管理規則第10條，函請相關縣市政府，將公告劃入河川區域內之公私有地，囑託其所屬地政單位，逕為測量分割登記，並依法編定或變更編定為水利用地，及依水利法規定限制使用（附卷第35至39頁）。本案當時河川區域之公告及辦理過程均依當時法規及行政程序辦理，依其規定，尚無事先公告或通知相關土地所有權人之規定。

⒉有關原告指前省政府水利局編輯烏溪河川地籍圖時漏掉2048-2地號一節，查有關河川圖籍之公告，主要係公告河川區域線之範圍。至個別地籍資料，係屬地政機關權責。且相關地籍圖因分割合併具經常變動性質，應以地政單位之地籍資料為準。原公告河川圖籍內雖無系爭地號之地籍資料，惟該地號之土地確實於該河川圖籍公告時，已位於烏溪河川區域範圍內無誤。

⒊至原告所陳，既已劃入烏溪河川區域，應及早徵收一節，如前述，河川區域土地包括行水區、堤防用地、維護保留使用地及安全管制地，依水利法第82條及第83條之規定，尋常洪水位行水區域之土地及水道治理計畫線或堤防預定線內之土地，未徵收者得限制其使用。而依行政院91年5 月6日 院臺經字第0910016783號函核定之「都市計畫內行水區私有土地問題處理方案」所示，因應防洪工程需要之私有土地依法辦理徵收，其他私有土地仍依法採限制土地使用方式辦理。本案系爭土地除位於烏溪河川區域內，亦位於該河段之水道治理計畫線內，依臺灣省政府80年11月21日八十府建水字第176169號公告之烏溪水系治理基本計畫（本流及支流筏子溪與眉溪）顯示，系爭土地所在河段並未規劃興建堤防或護岸等河防建造物，亦即該土地非屬防洪工程需要之私有土地，依前開行政院91年5 月6 日函之核定原則，本部僅得依法限制使用，尚無法辦理徵收或協議價購等事宜。

⒋綜上所陳，本案前省政府有關烏溪河川區域及相關圖籍之劃設與公告均依當時規定程序辦理，另依水利法第82條及第83條規定以及行政院91年5 月6 日核定原則，系爭土地尚無法辦理徵收，並依水利法規定予以限制使用，均於法有據，並無違誤，原告主張為無理由，且被告雖繼受辦理水利法之相關業務，尚非水利法第4 條規定之中央主管機關，原告以本署為被告，尚有未合等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、被告南投縣政府則以：

㈠按依行政訴訟法第8 條第1 項之規定所提起一般給付之訴請求金錢給付，必須是以該訴訟可「直接」行使一給付請求權時始可，如依其所依據實體法之規定，尚須先由行政機關核定其給付請求權者，則於提起一般給付之訴前，應先提起課予義務之訴，請求作成該核定之行政處分，其未先行提起課予義務之訴，請求行政機關作成核定其給付之行政處分，遽行提起一般給付訴訟，即屬欠缺權利保護要件，自非法之所許。查原告提起本件訴訟，並未於起訴狀或事後補具之書狀表明根據何一公法上之請求權向被告南投縣政府請求？及該請求權性質為何？原告之起訴程序自有未合規定。次按對於公法人之訴訟，由其公務所所在地之法院管轄，其以公法人之機關為被告時，由該機關所在地之行政法院管轄，此行政訴訟法第13條第1 項定有明文。又民事訴訟法第20條所規定：「共同訴訟之被告數人，其住所不在法院管轄區域內者，各該住所地之法院俱有管轄權。……」，此項規定，依行政訴訟法第18條之規定得予準用。惟依行政訴訟法第37條所規定共同訴訟之要件，係以「⒈為訴訟標的之行政處分係二以上機關共為之者。⒉為訴訟標的之權利、義務或法律上之利益，為其所共同者。⒊為訴訟標的之權利、義務或法律上之利益，於事實上或法律上有同一或同種類之原因者。」然原告所主張被告財政部國有財產局、被告經濟部水利署及被告南投縣政府之行政缺失之陳述，並無上開得以共同訴訟之情形，且被告南投縣政府機關所在地設於南投縣南投市，並非在鈞院管轄區域內，是原告以南投縣政府為被告而向鈞院起訴，自有違管轄之規定。

㈡原告提起本案指控被告南投縣政府之違失，略以：「⒈未將省政府的烏溪河川區域公告及所附的河川地籍圖函轉國姓鄉公所公告、公開陳閱，以致國姓鄉○○○○○○道有此事，98年9 月10日的協議價購會議時，國姓鄉公所工務課長質疑此地編列為『烏溪河川區域』，為何他們公所不知道而拍桌，那就更遑論百姓人家。此也是我向他們購買2048-3、4 、5 、6 後，也能續貸7 年，無辜繳息受害之主因。⒉土地的分區使用管理在中央為內政部，在地方為縣市府之權責，國姓鄉2048-2號土地，從78年登錄至今都是『山坡保育區丙種建築用地』。被告南投縣政府承辦人員明顯瀆職，若當年烏溪河川區域公告後，立即進行該地的分區使用變更，原告也不至於會去買此筆土地，而遭受此無辜損害。」等語。經查系爭土地部分位於79年8 月4 日臺灣省政府七九府建水字第153989號公告之河川區域內，而上開公告，被告南投縣政府已轉請國姓鄉公所揭示，其河川圖籍並置於被告南投縣政府以供民眾閱攬，此有經濟部水利署100 年7 月6 日經水政字第10051137110 號函可考。原告提出上開指控，無非係依國姓鄉公所101 年3 月1 日國鄉工字第1010001643號函文為據，惟依該函說明二所示，係國姓鄉公所辦公廳舍遇921 大地震全倒，檔案資料埋失，無法查證。非得遽此認被告南投縣政府未將上開公告轉請國姓鄉公所揭示，原告提出上開主張，已屬無憑。又依上開公告之公告事項一所載，已明白載敘所公告之圖籍及清冊存南投、彰化、臺中縣政府備閱。然原告於83年及84年間仍陸續向楊氏家族購買系爭土地，顯係買賣雙方未盡查察或告知之責，並非被告南投縣政府有不供閱攬，致損害原告之權利及利益。

㈢原告認被告南投縣政府，未於上開河川區域公告後進行系爭土地之分區使用變更而指控承辦人員有瀆職之情形一節。經查區域計劃法施行細則係於86年7 月7 日發佈增訂「河川區」之使用分區，故各縣市政府於其後才有法源依據配合區域計劃辦理「河川區」之調整。惟如前所陳，原告係於83年及84年間陸續向出賣人楊氏家族取得系爭土地，此已在上開法令修正之前，是原告主張系爭土地因被告南投縣政府未隨同辦理分區使用變更，而造成其無妄損失等語，核屬無據。

㈣再者，自上開79年河川區域公告自86年區域計劃法施行細則增訂「河川區」之使用分區，間隔已有7 年，其間土地地主異動並正確之土地清冊，履經被告南投縣政府所屬地政處催辦水利署第三河川局將正確土地清冊資料送府憑以辦理河川區域改劃，惟河川管理機關至今並未將正確之土地清冊資料送被告南投縣政府，以致至今仍無法辦理通盤檢討將系爭土地改劃河川區域範圍，此等情狀，實非被告所屬承辦人員怠惰所致。

㈤綜上所陳，原告之訴實無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

六、經查：

㈠原告起訴時狀載被告為行政院，狀載聲明如下：「一、確認國有財產局將國姓鄉○○段2048-2的建地以『非公用房舍基地』售出，但20日後省政府建設廳就公告該址為『河川區域』。明顯是政府各級機關間的橫向失聯，是行政程序違誤，導致原告房舍權益嚴重受損的冤案。二、請需地單位依法提出徵收該筆土地，以解決目前的險境。……計求償補償費新台幣9 佰萬元整。」其當事人欄記載與聲明不配合，聲明事項不明確，書狀不合法定程式，依法應予補正。就被告部分，原告於100 年12月12日開庭時陳稱以財政部國有財產局（下稱國有財產局）及經濟部水利署為被告（下稱水利署，見本院卷㈠第81頁），於101 年5 月29日追加南投縣政府為被告（本院卷㈠第157 頁），復於101 年6 月19日撤回被告行政院部分（本院卷㈠第216 頁）。就聲明部分原告歷經數次變更、補正及更正，原告於最後言詞辯論聲明如下：被告應連帶賠償原告善意置產，購買國姓鄉○○段2048-3地號（下稱第2048-3地號）土地暨房屋的支出，房屋整修、裝潢、裝水塔等損失，計求償新台幣900 萬元。被告應連帶賠償原告購買第2048-3地號暨房舍，在83-90 年向南投縣國姓鄉農會貸款所支付之利息，計求償新1,594,250 元。（本院卷㈡第111 、112 頁）。

㈡按行政訴訟法第111 條規定：「（第1 項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2 項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……

二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……」經查，原告起訴時，訴之聲明如上述；嗣於101 年5 月29日準備程序時，原告將訴之聲明變更為：請求被告等連帶賠償900 萬元與83-90 年間因貸款所支付之利息；又於101 年6 月19日提出準備書狀，將訴之聲明變更為：⒈訴願決定、原處分均撤銷。⒉請求被告經濟部水利署賠償900 萬元與83-90 年間因貸款所支付之利息；於101 年3 月14日行言詞辯論時，原告又稱聲明變更為如101 年5 月29日準備程序之聲明；至最後言詞辯論期日之聲明則如前述，此有起訴狀、歷次筆錄及101 年6 月19日準備書狀在卷為憑。經核原告雖變更追加聲明及被告，其一再主張系爭公告，將第2048-2地號土地列入河川用地違誤，是以請求之基礎事實均未改變，被告經濟部水利署及國有財產局對於追加被告南投縣政府並無異議，而為本案言詞辯論，合於行政訴訟法第111 條規定，爰予准許。又變更之新訴既合法，本件僅須就變更之新訴併為審理，先予敘明。

㈢查原告歷次聲明雖有變更，但原告始終主張系爭公告違誤，致其土地因公告列為河川用地，使用受到限制減損價值等，被告各為主管河川用地及出賣系爭第2048-3地號土地之機關，爰請求被告賠償其因信賴第2048-3地號土地非屬河川用地而購買，所造成之損失，依其主張內容形式應屬公法事件。雖被告國有財產局認為原告若有損害，應循民事訴訟程序向前手主張，故本件非公法事件，惟原告要否向其前手為民事主張，乃另一回事，系爭公法事件不因原告得否向前手為民事請求而變更為私法事件。又被告國有財產局出售土地固屬私法關係（參司法院釋字第448 號解釋），但原告並非主張其向被告國有財產局買受土地致生紛爭，而係主張第2048-2地號依系爭公告列為河川用地，被告國有財產局不應出售而出售，自有違誤，故為公法事件。

㈣按對於公法人之訴訟，由其公務所所在地之法院管轄，其以公法人之機關為被告時，由該機關所在地之行政法院管轄，此行政訴訟法第13條第1 項定有明文。又民事訴訟法第20條所規定：「共同訴訟之被告數人，其住所不在法院管轄區域內者，各該住所地之法院俱有管轄權。..」，此項規定，依行政訴訟法第18條之規定得予準用。經查本件被告有財政部國有財產局、經濟部水利署與南投縣政府，依被告所在地，本院與臺中高等行政法院俱有管轄權，依行政訴訟法第18條準用民事訴訟法第22條規定，則原告向本院起訴，自屬合法，本院就本件訴訟有管轄權。

㈤系爭公告係由臺灣省政府依據臺灣省河川管理規則（依水利法第10條訂定，已廢止）第10條：「（第1 項）河川區域之劃定與變更由管理機關測定後報本府核定公告，並函送當地縣( 市) 管理機關轉由有關鄉( 鎮、市、區) 公所提示並公開閱覽。（第2 項）前項公告劃入河川區域內之公私有土地，管理機關得依水利法及本規則相關規定限制其使用。」第3 條：「本規則所稱主管機關，在省為臺灣省政府（以下簡稱本府）；在縣（市）為縣（市）政府。本規則所稱管理機關，在省為臺灣省政府水利處（以下簡稱水利處）；在縣（市）為縣（市）政府。並得請有關鄉( 鎮、市、區) 公所辦理轄內河川管理事項。」嗣經依實施臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例，配合臺灣省政府功能業務與組織調整，其業務由經濟部承受。

七、原告就所提起之訴訟類型是否具備訴訟要件？

㈠查原告於100 年6 月27日號以系爭公告為標的，提起訴願，經訴願決定理由略以：系爭公告迄今已逾20餘年，依訴願法第14條第2 項但書規定，公告期滿後，已逾3 年者，不得提起訴願，原告對系爭公告不服，遲至100 年6 月27日始提起訴願，已逾法定不變期間，應不受理。又臺灣省政府依當時臺灣省河川管理規則規定，公告烏溪河川區域（自河口至觀音橋），並無不當，核無訴願法第80條第1 項前段之適用，併予指明等語，有訴願決定書附卷可稽，先予敘明。嗣原告陳稱「因確認政府行政作業錯誤」而提起本件行政訴訟，聲明略以：「一、確認國有財產局將國姓鄉○○段2048-2的建地以『非公用房舍基地』售出，但20日後省政府建設廳就公告該址為『河川區域』。明顯是政府各級機關間的橫向失聯，是行政程序違誤，專致原告房舍權益嚴重受損的冤案。……」歷經數次訴之變更合法，原告表示本件係提起給付訴訟（本院卷㈡第3 頁言詞辯論筆錄），聲明求為判決：「被告應連帶賠償原告善意置產，購買國姓鄉○○段2048-3地號暨房屋的支出，房屋整修、裝潢、裝水塔等損失，計求償9 百萬元。被告應連帶賠償原告購買2048-3地號暨房舍，於83-90 年向國姓鄉農會貸款支付之利息，計求償1,594,250 元。」（本院卷㈡第160 頁言詞辯論筆錄）。按行政訴訟法第8條第1 項：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」查原告聲明內容，係請求被告對其為財產上之給付，性質上自屬行政訴訟法第8 條一般給付訴訟。惟提起行政訴訟法第8 條一般給付訴訟，應限於請求金額已獲准許可或已保證確定之金錢支付或返還。質言之，須以該訴訟得「直接」行使給付請求權者為限，如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求作成核定之行政處分，否則逕行提起一般給付訴訟，即屬不備起訴要件，顯非適法且無可補正，有最高行政法院93年度判字第84號判決、95年度裁字第1635號裁定可參。惟查原告就所請求金額未能說明其得「直接」行使給付請求權依據，亦未經作成核定或確定有公法上金錢請求權存在，即不具有所謂因「公法上原因」發生金錢給付權存在之情況，亦不備行政訴訟法第8 條之訴訟要件，且程序上亦無由補正，應裁定駁回。

㈡按行政訴訟法第7 條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」固有明文。查其立法意旨在於提起行政訴訟之際利用同一訴訟程序合併請求，可省訴訟手續之重複之繁。準此，必須所提起之行政訴訟合法存在時，始能合併提起損害賠償或其他財產上給付。本件原告於起訴時，狀載訴之聲明雖有「確認」字樣，即便據以認為其係訴請確認系爭公告無效，併提損害賠償。惟按行政訴訟法第6 條第3 項規定：「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」查系爭公告乃關於河川區域業務，而河川區域相關業務經臺灣省政府於87年12月21日起實施臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例，由經濟部承受（訴願卷內經濟部水利署第三河川局100 年7 月4日函），且原告亦未依上開規定請求確認，其程序既不合法，自應以裁定駁回之。又原告於101 年6 月19日（本院卷㈠第215 頁）準備程序中聲明：「訴願決定、原處分均撤銷。……」依行政訴訟法第7 條規定合併損害賠償等語，惟原告提起訴願逾期已如前述，是以即使原告非提起一般給付訴訟而是提起其他訴訟類型併請求損害賠償，依上開說明，仍不合法，亦應駁回，併予敘明。

八、據上論結，依行政訴訟法第107 第1 項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

臺北高等行政法院第一庭