臺北高等行政法院判決

原告

劉明哲

訴訟代理人

蔣瑞琴 律師

被告

臺北市政府警察局中正第二分局

代表人

李永癸（分局長）

上列當事人間集會遊行法事件，原告不服臺北市政府中華民國100年4月27日府訴字第10009040600號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件因屬不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的之金額為新臺幣（下同）3萬元，係在40萬元以下，依行政訴訟法第229條第1項第2款規定，應適用簡易程序，本院並依同法第233條第1項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。

二、事實概要：原告為太極門成員，以「抗議違法稅單、撤銷違法查封」為由，於民國（下同）99年11月22日14時至17時許，率領群眾約600名至財政部（地址：臺北市○○區○○○路2號）前集結，舉標語、表演行動劇，並於宣傳車上帶領群眾呼口號。經被告查得原告就上開室外集會活動，未依集會遊行法第8條第1項規定事先申請許可即擅自舉行，爰依同法第25條第1項第1款規定，予以口頭警告；同日16時20分舉牌警告，嗣於16時26分舉牌命令解散，惟原告仍未依令解散，迄至16時36分始解散群眾。被告審認上開室外集會活動未經申請許可，且經被告命令解散而不解散，乃依集會遊行法第28條第1項規定，以100年2月1日北市警中正二分刑字第10030136800號處分書(下稱原處分)，處原告3萬元罰鍰。原告不服，經提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：

㈠按改制前行政法院39年判字第2號判例意旨，被告如認原告有違反法令之行為，而對原告為罰鍰之處分，應由被告負舉證責任。99年11月22日係由張萬定依法申請從自由廣場行經中山南路、信義路、林森南路、青島東路至中山南路集會，並獲許可，惟當天遊行後原告及其他參與遊行者自行前往財政部之行為，應由行為人自行負責。被告處分書指原告「動員太極門成員，於99年11月22日14時至17時許，以『抗議違法稅單、撤銷違法查封』為由……號召太極門成員約600名在台北市○○區○○○路2號財政部前，違法集會……」並依同法第28條第1項規定，以原告為活動召集人處罰，惟卻完全未就原告「動員」、「號召」及為「活動召集人」之具體事實負舉證之責，逕行對原告處罰，明顯違法。

㈡被告未考量集會遊行法第26條及憲法保障之集會遊行及言論自由，逕予處分，明顯違反比例原則：

⒈集會自由乃世界各國保障之基本人權，人民行使集會遊行權利，政府不應任意剝奪，我國集會遊行法之規定，雖經司法院釋字第445號解釋雖認為合憲，但其採取許可制，在程序上以許多過度抽象的不確定法律概念，使行政機關能為寬廣與彈性的判斷或實質裁量空間，對於基本人權強烈介入管制，故其解釋適用時更應謹慎，以免有侵害人民憲法保障集會遊行自由之基本人權。

⒉依集會遊行法第26條規定，行政機關於為行政處分前，需先妥善衡量保障人民表現自由之權利及其所影響社會法益之價值，決定限制之幅度，以適當之方法，擇其干預最小者為之。倘行政處分雖適合於目的之達成（妥當性），然僅以此原因即以干預較大之限制人民集會自由權利之行政處分為之，而未選擇以他法限制聚眾位置等不超越實現目的之必要手段為之（必要性），並衡量限制人民集會自由之利益及當時僅輕微影響秩序之損害（比例性），仍違反集會遊行法第26條。故在優勢警力足以控制全場秩序下，逕限制人民表現自由之權利，而未依法選擇限制聚眾位置等其他適當方法，則已逾越所欲達成目的之必要限度，有違反集會遊行法第26條之違法。

⒊99年11月22日行經財政部之請願活動，係參與遊行者自發性之行為，然財政部均置之不理，忽視現場請願者之心聲，終導致部分女大學生一時激動，大聲呼籲財政部官員尊重人民贈與之權利，以當時財政部進出之鐵門大門早已關閉、被告已事先佈置優勢之警力及其長久處理群眾運動之經驗，部分民眾之情緒激動，對被告而言屬於極輕微之小狀況，且現場秩序與安全仍完全在被告之掌控維護中，故以當時員警並非不能以其優勢警力掌控維護現場秩序與安全觀之，該次集會並無明顯而立即之危險發生，理應在民主社會人民所得以忍受之範圍內，國家自應予以尊重，並給予表達意見自由的空間。

⒋惟被告竟在無任何明顯而立即之危險之情形下，於16時20時第1次舉牌警告後、隨即於16時26分第2次舉牌命令解散，2次時間密接，於顯不合理之6分鐘內，即舉牌2次為解散命令，未選擇以他法限制聚眾位置等不超越實現目的之必要手段為之（必要性），並衡量限制人民集會自由之利益及當時僅輕微影響秩序之損害（比例性），故被告該次集會遊行解散命令之行政處分，明顯違反集會遊行法第26條之比例原則，有重大明顯瑕疵，而有撤銷之理由。

㈢被告於處分前，不論警告、制止、或命令解散，均未依照警察機關處理群眾活動作業程序規定，使群眾活動負責人及行為人明確瞭解其正確內容表達之程序辦理，逕予處分，亦有違法：

⒈依照警察機關處理群眾活動作業程序，其中第6節取締非法之一般程序中第4610條、第4612條、第4621條、第4631條規定可知，被告縱有需對現場參與遊行者表示警告、制止、或命令解散，均應依照警察機關處理群眾活動作業程序規定，使現場行為人及其指為活動召集人之原告，「明確瞭解」其正確內容表達之程序辦理，始為合法。惟被告並未舉證其當天16時20分許第1次舉牌警告及16時26分第2次舉牌命令解散，已讓所有現場之人及原告均知悉之證據，足見其未依照警察機關處理群眾活動作業程序，不論警告、制止、或命令解散，均採足以使群眾活動負責人及行為人明確瞭解其正確內容之表達，並使群眾活動負責人、行為人及在場之群眾及現場員警均能週知之程序辦理，被告驟予處分原告，即屬違法。

⒉況據被告曾提示予原告之照片，其所舉牌之位置在財政部進出鐵門裡面，此與原告所在位置在外側車道上，其間不但有一大段距離，且中間還阻隔大片旗海，是以不論原告係自行前往之人，並非該次活動負責人或代表人，被告認定原告為活動召集人據以處罰，已有錯誤。遑論原告距離財政部進出之鐵門有數公尺之遙，根本無法看見鐵門前發生的情況，以及被告聲稱之發生推擠及其舉牌行為。由此益知，被告逕依集會遊行法第28條第1項規定對原告裁罰，明顯違反警察機關處理群眾活動作業程序。

㈣矧該次集會遊行並未妨害附近人車通行，從開始至結束尚稱平和，並無任何口角或暴力衝突發生，更無明顯而立即為解散命令之急迫性。後來有在場參與遊行者發現舉牌之後，即協助在場陳情者等退後，故才有被告於16時26分，第2次舉牌命令解散，於16時36分許，參與遊行者即解散離去，而以被告稱現場約600名之聚集人數，及當時所訴求的目的，能在10分鐘內解散，十分合理，更難認有何故意違反該等處分而不解散之犯意，顯未該當於集會遊行法第28條之客觀構成要件要素，被告該次解散命令，亦未充分考量集會遊行法第26條之比例原則，該次集會遊行解散命令之行政處分，有重大明顯瑕疵，與台北地方法院96年矚易字第1號判決之情事相比，該判決所裁判之違法情事更為嚴重，卻仍為撤銷之判決，故本件原處分更應予撤銷，以維法制。

㈤綜上，原告並非集會遊行法第28條規定之遊行負責人、其代理人、主持人，且被告之兩次舉牌行為，不但未依警察機關處理群眾活動作業程序為之，使群眾活動負責人及行為人均明確瞭解其正確內容表達之程序辦理外，更違反比例原則，被告逕依集會遊行法第28條第1項規定對原告為罰鍰處分，已有明顯重大瑕疵之違法，應予以撤銷等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

四、被告則以：

㈠當日原告立於具制高點之宣傳車，以麥克風向群眾發表演說並帶領群眾呼喊口號，可見其係居於領導人之地位，帶領及解散所有參與群眾，為本次非法集會負責人或其代理人或主持人。被告參酌內政部警政署78年10月20日78警署保字第51615號函釋之內容，依據集會遊行法第28條第1項規定裁處原告，當屬於法有據。

㈡被告處理本案過程，均以確保參與活動民眾及週遭人民生命、安全為優先考量，亦秉持保障合法、取締非法之勤務原則，顯已適當保障原告之表現自由，符合憲法第11條及第14條之規範意旨，並未侵害其權利或利益。且被告依據憲法第23條及集會遊行法第25條第1項、第26條等規定，對原告所為之警告、命令解散等作為，均符合法定程序及比例原則之法理。另被告依據集會遊行法第28條第1項規定，裁處原告罰鍰3萬元，乃係參照行政罰法第18條第1項之規定意旨，審酌違反行政法上義務行為應受責難程度及所生影響，所裁處最低額度罰鍰，核無違法或不當。

㈢被告現場指揮官依據集會遊行法第25條第1項規定，於16時20分於財政部大門口，使用擴音設備為第1次舉牌警告，採足以使原告明確瞭解其正確內容之表達，並使原告、在場之群眾及員警均能週知之程序辦理，命原告立即停止違法集會行為，並解散群眾；惟原告仍手持麥克風對現場群眾演說、拒不解散，現場亦持續進行鼓譟，並呼喊「下臺」、「出來」口號及高舉標語牌等活動，賡續違法集會之狀態。被告復於16時26分為第2次舉牌命令解散，然原告仍無疏導、勸離群眾解散之作為，並持續發表演說、鼓譟現場群眾及帶領群眾呼喊口號，現場群眾亦持續聚集、高舉標語牌、呼喊口號等活動，該違法集會之狀態仍持續中；俟於16時36分原告始宣布解散離去。被告於本次違法集會之警告、制止或命令解散行為，均符合警察機關處理群眾活動作業程序之規定，並無違法或不當。

㈣被告現場指揮官於第1次舉牌警告後，原告仍立於愛國西路外側車道之宣傳車上，手持麥克風對現場群眾演說，現場群眾進行鼓譟，並呼喊「下臺」、「出來」等口號及高舉標語牌等活動，不理性推擠、衝撞及拍打執勤員警並攀爬、搖晃財政部大門，此情狀已影響人車通行權利，嚴重妨礙社會秩序、公共利益等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、本院之判斷：

㈠按「本法所稱集會，係指於公共場所或公眾得出入之場所舉行會議、演說或其他聚眾活動。本法所稱遊行，係指於市街○道路○巷弄或其他公共場所或公眾得出入之場所之集體行進。」「本法所稱主管機關，係指集會、遊行所在地之警察分局。」「集會、遊行應有負責人。」「室外集會、遊行，應向主管機關申請許可。但左列各款情形不在此限：一、依法令規定舉行者。二、學術、藝文、旅遊、體育競賽或其他性質相類之活動。三、宗教、民俗、婚、喪、喜、慶活動。」「主管機關許可室外集會、遊行時，得就左列事項為必要之限制：一、關於維護重要地區、設施或建築物安全之事項。二、關於防止妨礙政府機關公務之事項。三、關於維持交通秩序或公共衛生之事項。四、關於維持機關、學校等公共場所安寧之事項。五、關於集會、遊行之人數、時間、處所、路線事項。六、關於妨害身分辨識之化裝事項。」「有左列情事之一者，該管主管機關得予警告、制止或命令解散：

一、應經許可之集會、遊行未經許可或其許可經撤銷、廢止而擅自舉行者。……」「集會遊行之不予許可、限制或命令解散，應公平合理考量人民集會、遊行權利與其他法益間之均衡維護，以適當之方法為之，不得逾越所欲達成目的之必要限度。」「集會、遊行，經該管主管機關命令解散而不解散者，處集會、遊行負責人或其代理人或主持人新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰。」集會遊行法第2條、第3條第1項、第7條第1項、第8條第1項、第14條、第25條第1項第1款、第26條、第28條第1項分別定有明文。次按「所謂集會，係指於公共場所或公眾得出入之場所舉行會議、演說或其他聚眾活動。如多數人為共同目的，聚集而有持布條、舉標語牌、呼口號、唱歌或其他足以表示其一定意思之行為者，即屬該法條所指『其他聚眾活動』之範圍。如聚眾示威、抗議、或靜坐均屬之……。」亦經內政部警政署78年10月20日78警署保字第51615號函所明釋。

㈡經查，原告以「抗議違法稅單、撤銷違法查封」為由，於99年11月22日14時至17時許，未經許可，率領群眾至財政部前集結，舉標語、表演行動劇，並於宣傳車上帶領群眾呼口號，經被告於同日16時20分舉牌警告，並於16日26分舉牌命令解散，惟原告迄至16時36分始解散群眾之事實，有現場蒐證翻拍照片、蒐證光碟附卷可按（見訴願卷第28-42頁，蒐證光碟外放），蒐證光碟內容並經本院勘驗，製有勘驗筆錄可稽(見本院卷第50-52頁)，自堪信為真實。從而，被告以原告為本件集會之負責人或主持人，其未經許可卻率領群眾集會，經命令解散仍不解散，違反集會遊行法第28條第1項規定，處以3萬元罰鍰，洵屬有據，於法並無不合。

六、原告雖主張當天遊行後原告及其他參與遊行者係自行前往財政部，應由行為人自行負責，被告未就原告「動員」、「號召」及為「活動召集人」之具體事實負舉證之責；被告於處分前，不論警告、制止、或命令解散，均未依照警察機關處理群眾活動作業程序規定，使群眾活動負責人及行為人明確瞭解其正確內容表達之程序辦理，逕予處分，亦有違法；本件集會遊行並未妨害附近人車通行，過程尚稱平和，更無明顯而立即為解散命令之急迫性，且經被告第2次舉牌命令解散後，以被告稱現場約600名之聚集人數，及當時所訴求的目的，在10分鐘內解散十分合理，更難認有何故意違反而不解散之犯意，顯未該當於集會遊行法第28條之客觀構成要件要素，且被告解散命令亦未充分考量集會遊行法第26條之比例原則，有重大明顯瑕疵云云。經查：

㈠查依臺北市政府警察局中正第一分局99年11月16日北市警中正一分督字第09931734600號核定集會遊行通知書，核定以張萬定為負責人之「抗議違法稅單，主張撤銷對太極門之違法稅單及違法查封」集會遊行活動結束後，原參加該集會遊行活動之群眾另行集結前往財政部，而自群眾聚集於財政部前，迄群眾解散離去為止，原告係立於宣傳車上以麥克風發表演說，帶領群眾呼口號，並約定明日再回現場表達訴求、宣布集會活動結束解散等行為，均由原告主導為之，此有蒐證光碟（見蒐證光碟自始至20分29秒）及照片可稽(訴願卷第28-32頁)，足見原告對於該系爭集會有親自在場主持並維持現場秩序之行為，其係居於集會負責人或主持人之地位，應可認定。原告認被告未盡舉證責任，洵非可採。

㈡又查被告現場指揮官於99年11月22日16時20分於財政部門前，第1次以擴音器告知集會群眾行為違法，並派員在財政部大門前立於塑膠椅上向群眾高舉「警告」牌示，嗣於16時26分以相同方式為第2次告知行為違法並舉牌「命令解散」（見蒐證光碟8分41秒、11分56秒處），客觀上應已足使原告及現場群眾得以見聞，而為渠等所能明確瞭解，被告確已依警察機關處理群眾活動作業程序之規定辦理。原告空言主張其距離財政部進出之鐵門有數公尺之遙，根本無法看見鐵門前發生推擠及被告之舉牌行為，被告未依程序處理云云，要為事後卸責之詞。是原告此部分之主張，亦非足採。

㈢再查被告現場指揮官於第1次舉牌「警告」後，原告仍立於愛國西路外側車道之宣傳車上，手持麥克風對現場群眾演說，現場群眾進行鼓譟，並呼喊「下臺」、「出來」等口號及高舉標語牌等活動，不理性推擠、衝撞及拍打執勤員警並攀爬、搖晃財政部大門等情（見蒐證光碟8分58秒至11分22秒），此情狀已影響人車通行權利，嚴重妨礙社會秩序、公共利益。原告陳稱「本次集會遊行並未妨害附近人車通行，從開始至結束尚稱平和，並無任何口角或暴力衝突發生」並非事實，顯不可採。核被告所為之命令解散，尚無未公平合理考量人民集會、遊行權利與其他法益間之均衡維護，亦無未以適當之方法為之，逾越所欲達成維持社會秩序目的之必要限度之情事，自未違反比例原則之要求。而原告及其所率群眾未於被告命令解散後立刻離去，仍持續由原告發表演說並帶領群眾呼喊口號，延至10分鐘後始由原告宣布解散，現場群眾亦於斯時方陸續散離（見蒐證光碟19分20秒），是被告認原告有經命令解散而不解散之情事，洵屬有據。原告主張被告命令解散有違比例原則，且依現場人數在10分鐘內解散亦屬合理云云，殊無可採。至原告所舉台北地方法院96年度矚易字第1號刑事判決，係該院就刑事個案事實所為之認定，與本件事實並不相同，自難予以援用作為有利於原告論斷之依據，附此敘明。

七、綜上所述，原告所訴均委無足採，被告以原告以「抗議違法稅單、撤銷違法查封」為由，於99年11月22日14時至17時許，率領群眾至財政部前集結，舉標語、表演行動劇，並於宣傳車上帶領群眾呼口號，並未依集會遊行法第8條第1項規定事先申請許可即擅自舉行，經被告命令解散而不解散，乃依集會遊行法第28條第1項規定，以原處分處原告3萬元罰鍰，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭