臺北高等行政法院判決

102年11月28日辯論終結

原告

和平電力股份有限公司

代表人

辜成允（董事長）住同上

訴訟代理人

黃台芬律師

訴訟代理人

陳素芬律師

被告

花蓮縣政府

代表人

傅崐萁（縣長）住同上

訴訟代理人

饒慶龍

訴訟代理人

林武順律師

訴訟代理人

張照堂律師

參加人

行政院環境保護署

代表人

沈世宏（署長）住同上

訴訟代理人

陳修君律師

　溫修慧

簡榆芯

上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國101 年10月18日環署訴字第1010094777號及101 年11月19日環署訴字第1010088440號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：

㈠原告經營和平火力發電廠，領有被告民國97年7 月15日核發「府環空用證字第U001-01 號」生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質使用許可證（下稱生煤使用許可證），核准煙煤年使用量為344 萬公噸，經被告所屬環境保護局（下稱花蓮縣環保局）於99年10月28日派員前往原告廠址稽查，發現原告98年度生煤使用量為3,517,925 公噸，超出原告原申請生煤使用許可證之核可量（344 萬公噸）達77,925公噸，違反生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質販賣或使用許可證管理辦法（下稱生煤使用許可證管理辦法）第10條規定，被告爰依空氣污染防制法（下稱空污法）第58條（後段）規定，於99年12月3 日以府環空字第0990210420號函附裁處書（編號：000722），裁處原告新臺幣（下同）10萬元罰鍰（下稱98年裁處）。

㈡嗣參加人於100 年4 月25日執行和平火力發電廠開發計畫環境影響評估監督作業，發現原告未依照「和平火力發電廠開發計畫用煤量變更環境影響差異分析報告（定稿本）」及被告核發之生煤使用許可證核准使用量（344 萬公噸）進行燃煤發電，除98年超量用煤如上載，99年亦超量使用煙煤180,738 公噸，兩年度合計超量258,663 公噸，經參加人通知原告陳述意見，發現原告98年超量使用生煤部分已遭被告查獲並依空污法裁罰，參加人爰將上述違規情事於101 年4 月16日以環署督字第1010030799號函由被告重新審酌，被告乃於101 年5 月15日以府環空字第1010085513號函（下稱原處分1 ）自行撤銷98年裁處，核認原告於98年使用煙煤量超出許可數量達77,925公噸，增加發電所獲利益185,695,275 元；99年仍繼續超量使用煙煤180,738 公噸發電，謀取巨額利益250,322,130 元，不法獲利合計高達441,929,966 元，違反空污法第28條第1 項規定，並審酌原告因違反該規定所得之利益超過同法第58條第1 項法定罰鍰最高額100 萬元之規定，爰依行政罰法第18條第1 項及第2 項（原裁處書漏載項次）規定，以101 年6 月29日府環空字第1010117733號函附裁處書（編號：000496）（下稱原處分2 ）酌量加重裁處原告不法利得共441,929,966 元罰鍰。原告不服原處分1 、2 ，提起訴願，經參加人101 年10月18日環署訴字第1010094777號及101 年11月19日環署訴字第1010088440號訴願決定（下合稱訴願決定）分別不受理及駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張略以：

㈠被告之原處分1 及原處分2 （關於98年部分），違反一行為不二罰原則：

1.依行政程序法第117 條前段規定，行政機關於法定救濟期間經過後，依職權撤銷前已作成之處分，僅限於被撤銷之處分為違法行政處分之情形，如前處分並無違法，行政機關自無權依職權自行撤銷。再者，行政機關依裁量權所為處分，僅有在該裁量權之行使逾越權限或濫用權力者時，方為違法（行政訴訟法第201 條參照），若無逾越權限或濫用權力情形時，即無違法可言。又被告因原告98年度用煤超量行為，依空污法第58條第1 項以98年裁處處以10萬元罰鍰，並無逾越法律賦予之裁量權限或有何權力濫用情形，自無違法。再按行政罰法第18條第2 項，僅為行政機關得依職權裁量是否加重罰鍰，並非行政機關有加重之義務，被告是否引行政罰法第18條規定加重罰鍰，乃其裁量權內之考量，而非義務之違反。斷不得以其98年裁處時，未引用行政罰法第18條規定加重罰鍰，即謂98年裁處為違法。由上，98年裁處並無違法，依行政程序法第117 條前段規定反面解釋，被告撤銷98年裁處，顯然於法無據。

2.一行為不二罰原則（又稱禁止雙重處罰原則）為法治國家基本原則。就人民同一違法行為，禁止國家為多次之處罰，其不僅禁止於一行為已受到處罰後，對同一行為再行追訴、處罰，也禁止對同一行為同時作多次之處罰。此為憲法層次之原則，並經司法院大法官一再確認（釋字第604號解釋及該號解釋許宗力、彭鳳至大法官之協同意見書進一步闡釋此原則足參）。就原告98年度超量用煤而未於異動前重新申請許可之行為，業經被告於99年12月間以98年裁處為處罰，原告已於99年12月23日繳交罰款，就98年裁處所命之改善，原告亦改善完畢，並經被告確認在案。事隔年餘，被告竟於101 年5 月15日以原處分1 撤銷98年裁處。被告之所以撤銷98年裁處，其理由為：「…顯然如未依據行政罰法賦予行政機關就其違反行政法上義務行為獲利加重裁罰之權力加重裁罰，去除其不法利得，難以遏止此種違法行為。經本府重新審酌後予以撤銷原處分，並另為適法之處分。」被告並隨即作成原處分2 ，以同一違規行為（98年超量用煤）、在同一法令下（空污法第28條第1 項、第3 項及第58條）為重複之處罰。由原處分1 之理由可知，被告以原處分1 撤銷98年裁處，並非認為98年裁處違法而欲使其效力消滅，乃是擬就同一行為另為加重處罰，礙於前已有處分在先，為規避不得雙重處罰之禁令，表面上撤銷前處分，以便為後處分，其以此種取巧規避之行為，實質上仍違反一行為不二罰之憲法原則。

3.被告撤銷98年裁處之目的，係為重新作成目的相同之新處分。亦即其雖未以行政處分轉換之名義為之，實質上被告撤銷98年裁處，再為原處分2 ，仍屬行政程序法第116 條第1 項之行政處分轉換，是應受行政程序法第116 條要件之限制。特別是應遵守「禁止轉換法律效果對當事人更為不利者」之要求。

4.法安定性原則為行政法基本原則要求，若行政機關於行政裁罰處分確定後，得隨時再撤銷並另為更重之處罰，則人民將無從確定其行為之裁罰後果，而隨時處於行政機關可能「再找上門」之恐懼，戕害法安定性甚鉅。

5.學者陳清秀明確指出：「罰鍰處分確定後，即發生遮斷效力，不得再於另一程序中，就同一標的再續行追溯處罰。」此禁止雙重處罰之適用，並不以經過確定裁判為必要。被告就原告98年違規行為，在98年裁處已經確定後，再以原處分2 重為處分，顯與一事不二罰之原則有違。

6.原告委請國立○○大學法律系李○宗教授，以客觀立場，審視本案原委，並就各項爭點提出意見書：

⑴本件處罰違反不利益禁止溯及既往原則：「溯及既往意指『不利益禁止溯及既往』。禁止溯及既往係屬法治國家基本原則。…此一原則落實到訴訟法上，即是『不利益變更禁止』原則。所謂『不利益變更禁止』原則，乃指在同一原因事實下，不得僅因人民提起不服的表示，而對人民作成更不利的處分。訴願法第81條第1 項規定：『訴願有理由者，受理訴願機關應以決定撤銷原行政處分之全部或一部，並得視事件之情節，逕為變更之決定，或發回原行政處分機關另為處分。但於訴願人表示不服之範圍內，不得為更不利益之變更或處分。』相同的法理，在行政訴訟法第195 條第2 項亦規定：『撤銷訴訟之判決，如係變更原處分或決定者，不得為較原處分或決定不利於原告之判決。』提起訴願及行政訴訟，尚且不得對人民作成更不利益的處罰，更何況是人民甘於自願繳納罰款結案？…本案和平電廠對於先前處罰新臺幣10萬元的處罰，既已繳交完竣，本案的法律關係即已完全結束。在事實及法律關係完全沒有改變的情況下，原處分機關（即被告）不得再改依『不當利得』追償，作成對當事人更嚴格處罰。針對已經完成法律評價的事實，在原處分無違法的情形下，另外處罰，實已違反『不利益禁止溯及既往』原則。蓋『不利益禁止溯及既往』係基於人民對於法律秩序的『可預見性』而來，對於依據與台電供電契約所要求的『超量燃煤』此一不具有可罰性的行為，和平電廠已經容忍處罰的效果，且繳罰以終結該事件的法律關係，則原處分機關不可以溯及對已經終結的事實，再給予另外『較嚴峻』的評價，此一行為很明顯違反當事人的『可預見性』。」。

⑵原行政處分違反存續力的規定：「原行政處分具有『存續力』，即行政機關未經撤銷、廢止或該行政處分沒有其他事由而失其效力者，其效力即繼續存在，此在行政程序法第110 條有明文規定。同法第117 條規定：『違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但…』。本條的反面解釋乃，行政處分沒有違法，原處分機關及其上級機關皆不得撤銷，以維持法的安定性。換言之，合法行政處分的不可撤銷性，對於做成原處分機關具有拘束性，沒有違法，不可以撤銷，另行對人民作成更不利的處罰。而行政處分是否具有違法性，以作成行政處分當時作為判斷基準，既然當時已經確定的案件，非為人民的利益，即無『程序再開』（行政程序法第128 條）的問題。…原處分的合法性，係以作成原處分當時之法律及事實狀態為準。當時花蓮縣政府已經認定和平電廠有違規情事，而予以裁罰，原告並不質疑其違法性。如果環保署認為當時候對於違反環保法規案件，應依行政罰法另行追繳『不法利得』，而花蓮縣政府並未另行追繳，也只不過是裁罰違反『政策』而已，並非構成『違法』。而違反『政策』，頂多只是內部秩序的不當而已，並不具有『違法性』。」。

㈡原告已依被告命令，於期限內完成改善。被告對於98年度違規行為第1 次裁罰後，不得再對99年度繼續行為另為處罰：1.就違反空污法第28條第1 項規定之違規行為，既經地方主管機關命限期改善，在改善期間，如原告之違規狀態繼續，仍與之前已存在之違規狀態為同一行為，自不得再施以處罰。僅有在原告「屆期仍未遵行者」，被告方得於改善期限屆滿後，為連續處罰。

2.本件原告使用生煤作為發電之用，主、客觀上皆係持續性行為，無法於特定時點為切割。亦即原告98、99年間之用煤超量行為，為一繼續行為，並非不同之二行為。對於原告超量用煤之違規行為，被告於99年12月3 日以98年裁處處以罰鍰、並命於30日內提出改善計畫書。原告隨即依限於100 年1 月3 日提出改善計畫書並切實執行。於被告98年裁處所命改善期限屆滿後（100 年1 月3 日以後），原告即改善完成，再無超量用煤之違規行為，被告亦同意備查原告改善計畫完成報告。

3.由於被告98年裁處命改善期間於100 年1 月3 日屆滿，則原告99年度之超量用煤行為（期間至99年12月31日止），仍屬發生在改善期間之延續行為，並無屆期未改善情形。由上，行為人99年度超量用煤行為既為98年度超量用煤行為之繼續性行為，並非另一行為；亦無空污法第58條第1項規定之屆期未改善而得連續處罰情形。被告對98年度違規行為為裁罰後，再以原處分2 對原告99年度超量用煤情形為處罰，即於法無據。

㈢空污法對於違反同法規定者，已依違規情節程度明訂應加重處罰之規定，無從再引行政罰法第18條規定加重處罰：1.按空污法第28條第1 項、第3 項及第58條規定，與行政罰法第18條規範目的相同，皆在命行政機關衡量個案情節，而為不同程度之裁罰，而空污法則是針對空氣污染態樣之特別規定，應屬行政罰法之特別規定。

2.空污法第58條已依違規情節輕重訂定不同程度之裁罰（情節重大者，得令其停工或停業，必要時，並得廢止其販賣或使用許可證或勒令歇業），於個案適用時，應優先於行政罰法第18條之一般規定。被告置空污法第58條之特別規定不顧，另行引用行政罰法第18條規定，以原處分2 為超出空污法第58條規定罰鍰上限之裁罰，其適用法律，顯有違誤。

3.參加人令頒「公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則」（下稱空污裁罰準則），就違反空污法各項規定之違規情節加以明確化，做為行政機關為具體化行政罰法第18條規定決定裁罰數額應考量因素之規定。下級機關於個案中為裁量權行使，即應依照該準則之所定考量因素（如污染程度、危害程度及污染特性等）為之，不應就相同性質之案件，為差別待遇。而行為時，上開裁罰準則並未將行為義務人所受利益列為罰鍰額度應考量事項，則被告置裁罰準則已明訂之各項應考量因素未論，逕行引用行政罰法第18條規定，而為本件罰鍰數額之裁量，亦有違誤（就未列於裁罰準則之項目不應作為個案裁罰考量因素之見解，請參見行政院訴願審議委員會院臺訴字第1010127004號、院臺訴字第1010126325號等訴願決議案例）。再者，被告亦從未對其他違反空污法相關規定之其他義務人及其他類似案情之違規事件為類似裁罰。迺被告竟針對原告之單獨事件，置裁罰準則於不顧，並且做出與其他案情類似案件不同之處置，其裁罰決定顯然違背行政自我拘束原則及平等原則，於法不符。

㈣原告98、99年度超量用煤，係為配合台灣電力股份有限公司（下稱台電公司）電力調度需求，有其公益性，其違規行為「應受責難程度」低：

1.原告與台電公司間訂有購售電合約，該合約第21條明確要求原告必須在設備運轉安全之前提下，隨時接受台電公司對發電機組有效電力、頻率控制、無效電力、電壓調整及系統操作等之調度指令，以確保系統供電安全及優良電力品質。舉例言，原告原訂101 年1 月停機15天進行機組檢修，惟原告將此檢修計畫呈台電公司審核時，台電公司為避免春節期間系統備轉容量不足，要求原告縮短檢修時間。即可說明原告發電之用煤量，非原告所能自行決定，須配合台電公司之供電需求規劃而定。亦即原告之發電量，並非原告可任意調整，而必須配合台電公司指示為之。

2.台電公司為國營事業公司，為臺灣地區電力市場以發、輸、配電業垂直整合方式獨家電力經營公司，係國家為達成供電給付之給付行政目的而成立。其在法律規範下，負有代替國家提供基本給付之任務。此由電業法第57條明文規定：「電業在其營業區域內，對於請求供電者，非有正當理由，不得拒絕。」即可知台電公司供電行為實為國家給付行政之一環。經濟部於84年間，為因應臺灣地區未來電力需求，達成電力穩定供應之政策目的，而公布「設立發電廠申請須知」、「開放發電業作業要點」。原告電廠之設立、運轉即以該方案為依據。且台電公司相關之購售電合約、營業規則（包括原告適用之供電調度規則）等，均需經主管機關經濟部審核，方得據以簽訂執行（參見前揭方案第伍點「台電公司之購電準則」及電業法第59條規定）。由此，台電公司為履行其供電義務所簽訂之購售電合約，實具給付行政色彩，且以維護公共利益為主要目標。因此，原告依購售電合約規定接受台電公司調度供電，實為協助台電公司履行國家行政給付義務，為該國家行政給付義務之履行輔助人，而不得僅以單純之私人間民事契約關係視之。

3.原告所產生之電量，與用煤量直接相關。而依購售電合約規定，原告於「保證發電時段」必須依額定出力連續運轉、於「非保證發電時段」則應配合台電公司調度需要運轉（見購售電合約第27條）。若原告不依台電公司指示增加供電量，則可能發生整體供電量不足、進而影響民生用電、經濟發展，對公益即有重大影響。亦即原告於98、99年度用煤量超額，並非原告為求公司自身營利而故意為之，實係為配合台電公司供電調度需求而致。

4.由於原告之售電費率低於台電公司自行發電之平均成本，且為各家民營電廠售電費率中價格較低者，因此台電公司於電力調度時，均盡量優先命原告供電，以求以最低成本獲得所需電力。亦即原告超額用煤以增加供電量，台電公司直接受有利益，全民亦因此間接獲得較低成本電力之利益。反之，就原告之角度而言，因購售電合約價格結構之故，原告於非保證時段超額用煤以增加供電，所能收取之費率甚至低於發電成本。原告超量用煤之目的根本非為獲得利益（實際上亦未獲有利益），而係執行購售電合約之規定，配合台電公司電力調度，卻將因此需負擔之裁罰風險由原告獨自承擔，亦非事理之平。被告刻意忽略前述國家能源政策及台電公司電力調度之事實，曲稱原告超量用煤係為圖私利云云，實不足採。

5.被告計算原告增加發電所得利益，其計算顯屬錯誤。被告以原告年度營業淨利除以年度用煤量，得出「每一公噸用煤所得利益」，並以之為計算原告超量用煤之所得利益。其基本邏輯為原告所用之每一公噸燃煤，能帶來之獲利皆為相同。惟此基本假設與原告營運實情並不相符。實則，原告並未因系爭超量用煤行為而增加獲利。

⑴購售電合約有關保證時段與非保證時段之售電及價格規定：

①依據原告與台電公司間之購售電合約，就原告於保證時段、非保證時段應發電量有明確規定：「（一、十四）保證發電時段：係指乙方發電廠（即原告）應按其機組額定出力提供連續運轉之時段…基載機組：星期日、例假日及補假日除外，夏月：每日上午七時三十分至下午十時三十分，每日十五小時。非夏月，每日上午八時三十分起至下午九時三十分，每日十三小時。」「（一、十五）非保證發電時段：係指全年保證發電時段以外之時段，在該時段乙方發電廠應配合甲方（即台電公司）系統調度運轉。」「（一、十六）保證發電量：係指乙方於保證發電時段應提供予甲方之電度數，其計算公式如下：〔乙方發電機組額定出力×(1－廠內用電率) ×（1 －發電廠至甲方指定裝置計量電表間線路損失率及變壓器損失率%)〕×保證發電時段小時數。」。

②而原告同一年度，每度電之發電成本皆為相同，不因發電時段而有不同。然依購售電合約，原告於保證時段每度電之售電價格較高，係以「容量費率＋能量費率」計價；而非保證發電時段配合台電公司調度所為之供電，每度電僅能依「能量費率」收取電費。以98、99年度觀之，原告每度電之發電成本如下：98年度：售電量8,945,815 仟度、發電成本1.6667（元/ 度）、能量費率1.5550（元/ 度）、容量費率2.0017（元/ 度）；99年度：售電量9,152,006 仟度、發電成本1.6591（元/ 度）能量費率1.1574（元/ 度）、容量費率2.0452（元/ 度）。

③原告依購售電合約規定，於保證發電時段必須全額出力、於非保證發電時段則依照台電公司調度需求而為供電。因此，原告就保證發電時段之供電所需用煤量相對固定；於非保證發電時段時因配合台電公司調度而需增加用煤量，因此實際發電量（用煤量）可能因台電公司調度而有變化。然就獲利角度而言，原告僅有在保證時段售電，方有獲利；於非保證時段之供電，則無獲利可言。

⑵保證時段與非保證時段之用煤需求：由上開合約規定，可以計算出原告每年依約需提供之「保證售電量」為每部機組2,396,210,784 度，再乘以原告機組可正常運轉之係數0.95，即可得出兩部機組在「保證時段」之預估售電量為：4,552,800,490 度。依機組耗煤率，即可換算出為符合保證發電量之要求，原告兩部機組每年需用煤量約為1,821,120.20公噸。再依上開合約規定，亦可計算出每年之「非保證時段」小時數為4,734 小時，兩部機組（如全力發電）可能供電量為5,635,202,112 度。但由於非保證時段接受台電公司調度，電力系統需電量並非固定值，且通常會低於保證時段的用電尖峰期。因此，以機組全額出力之70% 推估為每年「非保證時段」原告之售電量，即兩部機組共3,944,641,478 度。並依此推估出原告為供「非保證時段」發電，年度需用煤量約為1,577,856.59公噸。承上，將全年「保證時段」及「非保證時段」用煤量推估值相加，再乘以用煤量安全係數（1.01），即可推估正常情況下，原告年度需用煤量約為3,432,966.56公噸。

⑶生煤使用許可證所載用煤量，已包含保證時段可能之全部用煤量：原告為環評承諾及申請生煤使用許可證時，即以上開推估年度需煤量取整數為344 萬公噸。亦即原告生煤使用許可證所載之年度用煤量344 萬公噸，已將保證時段發電所需之用煤量全額估入。且原告於申請生煤使用許可證時，預估之保證時段需用煤量（約為1,821,120.20公噸），係以機組在正常的運轉時數下，全年所有的保證時段皆全額出力的情況，可能的售電量約為4,552,800,490 度作為預估基礎。而實際上，因機組故障、維修或台電公司實際調度情形等因素，每一年度中，原告於保證時段之售電量可能會低於預估的4,552,800,490 度。相反地，由於「非保證時段」之實際供電量，係依台電公司調度決定。原告於申請生煤使用許可證時，雖以機組全額出力70% 預估年度非保證時段之總售電量應約為3,944,641,478 度，相對應用煤量預估為1,577,856.59公噸。但原告無法控制台電公司於非保證時段對原告機組之調度。

⑷98、99年度用煤超量，均因台電公司於非保證時段超額調度行為所致：依原告歷年來之實際售電量，與原告於申請生煤使用許可證所預估之售電量比較（見原告起訴狀第26頁附表），即可明顯看出，歷年來「保證時段」之售電量皆低於申請生煤使用許可證所預估之售電量。亦即，歷年來「保證時段」發電之實際用煤量，皆低於生煤使用許可證之預估值1,821,120.20公噸；但在非保證時段，則依年度不同，偶有超過預估用煤量之情形。以系爭98、99年度為例。98年度，原告在保證時段之實際售電量為4,352,727,000 度，略低於預估值4,552,800,490 度。然為配合台電公司調度，於「非保證時段」之實際售電量為4,593,088,000 度，則高於預估值3,944,641,478 度約16% 。99年度，原告在保證時段之實際售電量為4,408,090,000 度，略低於預估值4,552,800,490 度。然為配合台電公司調度，於「非保證時段」之實際售電量為4,743,916,400 度，則高於預估值3,944,641,478 度約20% 。要言之，原告生煤使用許可證所載之年度用煤量344 萬公噸，係合計保證時段及非保證時段發電所需之預估用煤量。而在98、99年度間，保證時段之售電量（用煤量）並未超出預估值，而係在非保證時段之售電量（用煤量）超出預估值，方使原告在該二年度之年度用煤量超出生煤使用許可證所載之年度用煤量。由此，原告於98、99年度發生實際用煤量超出生煤使用許可證情形，確係因台電公司於非保證時段電力調度大於原告預估值所致，與保證時段之售電量無關。

⑸由上可知，原告98、99年度超量用煤，係為配合台電公司調度於非保證時段增加供電而致。但在原告與台電公司購售電合約之價格結構下，原告因此增加之非保證時段售電並未替原告帶來獲利。

㈤原告售電量、發電成本及售電費率說明：

1.原告提出98、99年度每度電之發電成本及售電費率如補充理由狀第2 頁附表所示。有關售電量：

⑴依原告與台電公司購售電合約第1 條第18、19款約定，原告保證/ 非保證時段售電價格不同：①保證時段費率＝容量費率＋能量費率。②非保證時段費率＝能量費率。

⑵原告年報之營業收入項目中，記載該年度獲得容量電費及能量電費之數量（度數）。

①由於原告之所有售電度數（保證時段及非保證時段），皆可獲得能量電費、但只有保證時段能在能量電費外再行獲得容量電費，因此原告年報之營業收入明細表中所記載之獲得能量電費之度數即為該年度所售出之總度數、獲得容量費率之度數則為該年度於保證時段中售出的度數。

②依原告98年、99年度年報，原告於各該年度獲得能量電費之數量分別為8,945,815 （仟度）及9,152,006（仟度），各該數字即為原告各該年度之總售電量（見原告98、99年度年報營業收入明細表）。

⑶有關容量費率與能量費率之說明

①每個年度／期間之容量費率與能量費率，係由台電公司依照合約公式計算核定。台電公司核定原告每個年度之容量費率，係考慮經濟資產持有成本、營運及維護費（固定部分）等事項後，依合約公式予以核定。就能量費率部分，則是考量營運維護費（變動部分）、燃料成本、空氣污染防制費、協助金等事項後，予以核定（見台電公司函附購電費率調整說明）。

②依據合約公式，台電公司核定原告98年度之容量費率（依期間）為：A.98/1/1～98/5/31=1.9787。B.98/6/1～98/6/29=1.9946。C.98/6/30～98/12/31=2.0216。99年度之容量費率（依期間）則為：A.99/1/1～99/5/31=2.0121。B.99/6/1～99/6/29=2.0441。C.99/6/30 ～99/12/31=2.0724 。原告依台電公司核定之各期容量費率，即得出起訴狀第23頁所列98年度容量費率加權平均值為2.0017（元/ 度）、99年度為2.0452（元/ 度）。

③依據合約公式，台電公司核定原告之能量費率則為98年度（未區分期間）1.5550（元/ 度），99年度1.1574（元/ 度）。以上費率，皆有台電各該年度費率核定函可稽。

⑷有關售電成本之說明：原告於系爭年度之發電成本分別為1.6667及1.6591（元/ 度），其計算方式如原告行政訴訟補充理由狀第4 頁附表所示。相關數據皆有原告財報資料可稽。

2.原告年度需用煤量說明：

⑴原告與台電公司間之購售電合約就原告於保證時段、非保證時段應發電量有明確規定。

⑵原告申請系爭生煤使用許可證時所預估之年用煤量344萬公噸，即係依上開購售電合約規定之發電量，再配合機組效率等數值而來。

①由上開合約規定，可以計算出原告兩部機組每年為依約提供「保證售電量」，所需用煤量為1,821,120.20公噸：〔機組額定出力64.855萬瓩×（1 －廠內用電率7.86%）×（1 －線路損失率及變壓器損失率0.4%）〕×保證發電時段4026小時＝2,396,210,784 度。保證時段售電度數2,396,210,784 ×機組可正常運轉之係數0.95×2 部機組＝4,552,800,490 度。4,552,800,490 度×機組耗煤率400 （公克/ 度）＝1,821,120.20 公噸。

②由上開合約規定，可以推估出原告兩部機組每年為提供非保證時段之售電需求，所需用煤量約為1,577,856.59公噸：〔機組額定出力64.855萬瓩×（1 －廠內用電率7.86% ）×（1 －線路損失率及變壓器損失率0.4%）〕×非保證發電時段4,734 小時＝2,817,601,056 度。非保證時段售電度數2,817,601,056 ×預估運轉係數0.7 ×2 部機組＝3,994,641,478 度。3,994,641,478 度×機組耗煤率400 （公克/ 度）＝1,577,856.59公噸。

⑶則原告預估每年需用煤量約為344萬公噸。即1,821,120.20 ＋1,577,856.59×用煤量安全係數1.01＝3,432,966.56公噸。

⑷原告於申請生煤使用許可證時，預估之用煤量344 萬公噸，皆有其客觀依據，且自申請後之92年度以來，除98、99年度外，歷年之實際用煤量皆落於此預估範圍之內，可見此預估數有其客觀基礎。再者，由上述計算可知，原告為環評承諾及申請生煤使用許可證時預估用煤量344 萬公噸，已將保證時段售電所需之用煤量全額（甚且是寬估）估入。相反地，由於非保證時段之實際供電量，係依台電公司調度決定。原告於申請生煤使用許可證時，雖然已經以機組全額出力之70% 預估年度「非保證時段」之總售電量應約為3,944,641,478 度，相對應的用煤量預估為1,577,856.59公噸。但原告無法控制台電公司於「非保證時段」對原告機組之調度。亦即，系爭98、99年度之所以發生原告超量用煤情形，實因台電於預期之外增加非保證時段之用電調度所致。

㈥本件違反義務行為與被告所稱不法利得並無因果關係：1.依行政罰法第18條第2 項為加重罰鍰之前提為：行為人所受之財產利益，其所獲得與該違規行為有直接關連之關係存在。

2.依原處分理由所述，原告所涉之違規行為乃違反空污法第28條第1 項規定及生煤許可證管理辦法第10條規定：「領有使用許可證者，應依許可內容使用許可物質。使用許可證許可內容有異動者，應於異動前，重新申請使用許可證。」

3.亦即原告98年度、99年度超量使用燃煤之違規，在於未依生煤使用許可證內容使用及未於異動前重新申請生煤使用許可證，而非使用燃煤之行為本身有何違法性可言（此於污染案件不同，污染案件中，污染行為本身即為不法行為，與是否逾越許可事項，分屬可責性內容不同之二行為）。原告發電、售電，並非行政罰法第18條所稱之「違反義務行為」。如原告因98年度、99年度燃煤超量使用而有違反義務行為，此違反行為應為「未重新申請生煤使用許可證」行為。

4.原告如因此違規行為而有行政罰法第18條之不當利得，其不當利得應為「應辦理或重新申請生煤使用許可證而未辦理」而生之利益（例如：因此節省之申辦費用等），與原告發電、售電行為本身無關。被告不查上情，逕以原告售電行為為違反義務行為，並以之計算不當利得數額，顯有不當。

㈦被告決定本件罰鍰數額之衡量因素，有明顯矛盾、錯誤：1.行政機關引用行政罰法第18條第2 項為裁罰時，亦必須考量同條第1 項規定之應考量因素。按行政罰法第18條規定，行政機關決定裁罰數額時（包括引用第2 項規定加重罰鍰），並非僅以所得利益為唯一考量，尚須審酌上揭法條第1 項規定之各項應審酌事由（最高行政法院101 年判字第60號判決、法務部於94年8 月8 日公布之「行政機關因應行政罰法施行應注意之法制事項」參照）。被告本件裁罰金額高達4 億4,192 萬餘元，此即為參加人計算之原告因違規超量用煤而獲得之利益（惟其計算不正確）。被告決定裁處此金額，顯然僅以參加人計算之原告因違規超量用煤而獲得之利益，直接作為裁罰金額，而未再審酌行政罰法第18條第1 項規定之其他裁量事由，即於法有違。

2.被告固稱其為本件裁處時，已審酌行政罰法第18條第1 項規定之各項裁量事由。然依被告所謂衡量因素，除主觀、無依據之恣意判斷外，至少有以下明顯之錯誤：

⑴原告98年度違規，並無連續違規情事，如何構成惡性重大？

①被告稱：原告見有利可圖，更連續二年故意違反法令，不顧環保等公益目的，毀棄自己的承諾，其惡性重大，法敵對性極深，應受最嚴厲之責難云云。似以本件為連續兩年違規為由，而認定原告應受責難程度高。惟原告超量用煤，係配合台電公司電力調度需求，有其公益上之目的。

②再者，被告原處分2 雖於同一裁處書中處理原告兩個行為（98年度超量用煤及99年度超量用煤），惟此無礙於被告實際上認定原告各該年度之違規為分別之行為，且分別計算罰鍰（98年度為為185,695,275 元、99年度則為250,322,130 元）。然原告至少於98年度違規時，為第1 次違規，並無連續違規情事。迺被告臨訟辯稱：原告兩個年度之違規行為，均為惡性重大，並以相同標準（該年度超量用煤之利得數額全額）裁定罰鍰，其理由矛盾，至為顯然。

⑵原告98、99年度超量用煤，對空污法管制目的之達成並無影響，且情節輕微，不應加重罰鍰。

①由空污法第28條第1 項規定可知，本項管制目的在於藉由控制生煤等使用量，間接達成避免空氣污染之結果。亦即違反生煤使用上限，並非當然造成環境損害（空氣污染）結果，而只是風險提高而已。如確實造成空氣污染結果，則應另依空污法第20條、第56條受更重之處罰。亦即空污法第28條第1 項規範目的（避免過量空氣污染物排放），類同與刑法中之危險犯，就其客觀危害程度論之，其對環境之負面影響遠低於實際違反排放管制標準之案件。

②原告生煤使用許可證許可之年度用煤量上限為344 萬公噸，而98年度實際用煤量為約351 萬公噸、99年度為約362 萬公噸，與許可上限值僅約2%及5%之誤差，違規情節實屬輕微。再者，原告98、99年間，用煤量雖有微幅超出許可量上限情形，但年度燃煤有害空氣污染物排放總量並未超出用煤量環評報告之承諾值，亦無違反相關法規有關空氣污染物排放標準之規定（見原告起訴狀第17頁附表），被告亦不否認。就空污法第28條之管制目的（避免過量空氣污染物排放）而言，原告違規行為實際上並未造成環境之不利影響。

③再按空污法第82條規定：「本法…第五十八條…所稱之情節重大，係指有下列情形之一者：一、未經合法登記或許可之污染源，違反本法之規定者。二、經處分按日連續處罰逾九十日者。三、經處分後，自報停工改善，經查證非屬實者。四、一年內經二次限期改善，仍繼續違反本法規定者。五、大量排放空氣污染物，嚴重影響附近地區空氣品質者。六、排放之空氣污染物中含有毒物質，有危害公眾健康之虞者。七、其他嚴重影響附近地區空氣品質之行為。」對於如何認定違規情節是否重大，已明訂有判斷標準。而依上開標準，原告98、99年度用煤超量情事，並未有任何足以構成情節重大之事由。惟被告竟昧於此事實，空言原告行為情節重大云云，顯係欲加之罪。

⑶原告98、99年度用煤總量，與生煤使用許可證所載上限值僅約2%及5%之誤差。在生煤許可證管理辦法中，雖未明訂容許誤差值，但參照管制目的相同（皆係為控制空氣污染物質之排放量）之固定污染源設置與操作許可證管理辦法規定，即可佐證2%、5%之誤差，在操作實務上實屬輕微。

①按空污法第24條第1 項、第2 項規定，公私場所設置固定污染源者，於設置、操作前，需向主管機關取得設置、操作許可，並依許可證內容設置、操作。固定污染源設置與操作許可證管理辦法第22條第1 項則規定：「許可證記載之各項許可條件、數值，得有百分之十之容許差值。但仍應符合相關管制及排放標準之規定。」由此規定可知，於固定污染源（原告使用生煤之鍋爐即屬之）運作實務中，與許可數值出現一定比例誤差，為管制得容許之範圍。

②原告使用生煤，係於發電廠鍋爐使用。該鍋爐依空污法第24條規定，領有固定污染源設置、操作許可證，該許可證並同樣載有與系爭生煤使用許可證年度用煤數量相同之使用量。但依原告98、99年度之實際用煤數量，因固定污染源設置與操作許可證管理辦法規定容許10% 之誤差，因此原告超量用煤情形並不構成違反該辦法之行為。

③由於生煤許可證管理辦法未如固定污染源設置與操作許可證管理辦法有10% 容許值規定，然於判定本件違規情節「影響是否重大」、「情節是否嚴重」時，「固定污染源設置與操作許可證管理辦法」10% 容許值規定即有參考價值。蓋原告同時受生煤使用許可證、「固定污染源設置、操作許可證」之限制（兩者限制用煤數量亦相同），且兩者管制目的亦相同（皆為控制空氣污染物質之排放量）。則原告2%、5%之超量情節，依固定污染源設置與操作許可證管理辦法尚在可容許之誤差值內（表示其對環境之危害風險尚未至無法容許之程度），不應在生煤許可證管理辦法之規定下，卻被認定為情節重大、對環境有嚴重不利影響。

④進一步言，生煤許可證管理辦法係透過對生煤等易生空氣污染物質之原料使用量加以控制的方式，間接達到控制空污排放量之目的。但就空氣污染物質之排量控制，空污法第24條以及固定污染源設置與操作許可證管理辦法相關機制則已直接控制空氣污染物質之排放量，參加人並訂定嚴格之監測規定。詳言之，就各該規定之目的而言，固定污染源設置、操作許可證之管制較生煤使用許可證之管制為直接、精確。在原告並未違反固定污染源設置與操作許可之情形下，被告僅以原告違反生煤使用許可證之用煤量上限即稱原告對環境影響重大云云，顯不合理。

⑷原告於超量用煤情形發生後，已立即採取改善措施：

①對於原告98年度超量用煤之違規行為，被告係於99年12月3 日，方以98年裁處確認違規並命原告於30日內提出改善計畫書。當時已至99年末，原告就99年度用煤客觀上根本來不及改善。

②但於收受被告98年裁處後，原告隨即依限於100 年1月3 日提出改善計畫書並切實執行。於被告98年裁處所命改善期限屆滿後（100 年1 月3 日以後），原告即改善完成，再無超量用煤之違規行為。此由被告同意備查原告改善計畫完成報告可證。由此亦可見，原告於確認有用煤超量情事後，隨即依被告命令為改善，之所以仍發生連續2 年違規情節，實因被告對原告違規之通知、確認時間有落差（至99年底方為處分），因此原告未及於99年度改善。絕非原告蓄意連續2年違反規定。

3.被告未審酌空污法之管制目的，逕處以鉅額罰鍰，顯與相關法律規定意旨不符。

⑴按空污法於64年制訂公布時，即已有生煤及易致空氣污染物質販賣、使用許可規定（當時空污法第5 條規定：「在防制區內，不得有左列行為：一、未經主管機關許可，販賣或使用生煤、或其他易致空氣污染之燃料。…」）。該法後於81年2 月1 日全文修正，修正要點之一為：為切實掌握污染源，俾有效防制空氣污染，對於經指定公告之重大污染源，於設置、變更或操作前，規定應先申請許可；必要時並得責其裝置自動監測設施做成紀錄，依規定向主管機關申報（參照「空污法修正草案總說明」第4 點）。81年修法時，雖然仍維持原有關生煤及易致空氣污染物質販賣、使用許可之規定，但其管制目的已退居為「以利污染源之追查」之目的（參照空污法修正草案第17條修正說明）。

⑵在81年修法時，因技術發展，對於空氣污染物排放監測重點，已經從原先之從燃料（生煤及另致空氣污染物）監控管制，轉成對污染源排放之控制。藉由固定污染源設置、變更及操作許可機制，再加以監測設施之設置，已經可以更直接且精確地掌握污染物實際排放量。

⑶由於生煤品質不同，其燃燒效率及排放物質比率會有所不同。使用者亦可透過製程改善、強化污染防制設備等方式降低空氣污染物排放量（原告即屬此情形）。因此控制生煤使用量與控制空氣污染物質排放量間，並非有直接之關連。例如，甲、乙廠商使用相同數量之生煤，但甲廠商因設備效能較好，其實際排放的空氣污染可能低於乙廠商。由現行空污法各項管制措施觀之，無論是總量管制、空氣污染防制費之徵收、空氣污染之防制（包括排放標準之設定、排放量之申報、自動監測設施之設置等），其預防空氣污染措施之重心，實已落在污染源排放空氣污染物之監測、管制措施上。有關生煤及其他易致空氣污染物質之販賣、使用許可及申報規定，應已退居為間接查核污染源的功能。

⑷進一步言之，在81年2 月1 日空污法修正公布後，因已有固定污染源空氣污染物連續自動監測設施之規定，故生煤及其他易致空氣污染物質之販賣、使用許可及申報規定，其實益僅在於查核未裝設監測系統之污染源，或對有裝設監測系統之污染源之監測紀錄進行比對查核的功能。就如原告此種已經裝設連續自動監測系統的固定污染源來說，由於該連續自動監測系統已經可以準確的記錄原告空氣污染物實際排放量，故生煤使用許可及因此而生之生煤使用量申報，對於達成管制目的（控制空氣污染物排放量）實際助益已經大為降低。

⑸本件原告於98、99年間，用煤量固然有超出生煤使用許可所載容許量情形，但原告已裝設有自動連續監測系統，並且如實向被告申報空氣污染物排放量，相關空氣污染物之排放量，皆未超出管制標準，此亦為被告所承認。原告相關排放量皆已清楚申報、根本無須藉由生煤使用許可查核、控制原告之排放量。再者，原告實際空氣污染物質排放量並未超出容許值，實無對環境造成重大影響可言。

⑹原處分2 顯然刻意忽略空污法下各項管制措施間之可能替代關係，亦無視生煤使用許可在防制空氣污染之各項機制中，其實僅為較次位之措施，且其主要目的已變為間接查核污染源。對此等制度設計目的，被告刻意忽略不論，竟扭曲生煤使用許可管制之目的，不當渲染宣稱原告違規（但未造成實際空氣污染物超標）行為對環境影響重大云云，實不足取。

㈧被告計算本件「利得」顯有錯誤：

1.被告重罰原告441,929,966 元，其計算方式略以：⑴以98、99年度營業淨利除以該年度用煤量總量，得出每一公噸用煤得產生之獲利。（98年度為2,383 元/ 公噸、99年度為1,385 元/ 公噸）⑵以每一公噸用煤得產生之獲利乘以該年度用煤超量噸數，得出該年度違規獲利金額。（98年度為185,695,275 元、99年度為250,322,130 元）⑶以各該年度獲利金額，計算至監督日（100 年4 月25日），以年息百分之2 計之利息（99年度產生之利息為3,713,905元、100 年度之利息為2,198,656 元）。

2.惟被告計算未考慮非用煤因素對原告盈餘之貢獻：被告係以原告全年盈餘數額按超量用煤比例算出所謂之「不法利得」數額。然原告為發電、售電，至少有以下投入：①營業成本：除用煤外（直接原料耗用成本），尚包括人工成本、製造費用（包括其他物料耗用）等；②設備、建廠成本；③營業費用；④營業外費用及損失等項目。亦即原告獲得利潤，並非單僅用煤因素之貢獻，尚包括人工、資產等因素之貢獻。而原告上述成本之投入，除用煤因素就其超量部分或許可能有「不法」外，其餘皆無不法可言。然被告計算原告超量用煤之「不法利得」時，卻將該年度全部之利潤皆認定為因「違反行政法上義務行為」而來，而忽略其他合法因素對於原告利潤形成之貢獻，顯不合理。

3.被告計算之利得，與原告實際之售電獲利情形不符：

⑴原告售電價格會因「保證時段」與「非保證時段」而有不同，而於某一特定期間內，「保證時段」與「非保證時段」之實際售電量並非平均分布，而需視特定時段情形而定。

⑵原告98、99年度超量用煤係因「非保證時段」增加售電量而來，且原告全年度用煤，並非均為違規使用，如若一定要精細計算，亦應以該年度累計用煤量超過許可值後之用煤量對該期間之獲利貢獻計算方較合理。惟被告計算原告之「利得」，係以全年度之盈餘乘以超量用煤比例計算，並未探究原告超量用煤期間，實際之售電情形，其計算即有錯誤。

⑶被告未調查原告實際違規期間之售電情形（包括屬保證時段、非保證時段之售電量及其不同價格），率以用平均值計算原告超量用煤之利得，顯有錯誤。

4.被告加計利息，於法無據。

5.被告原處分就所謂不當利得之計算有誤，應予撤銷。且就原告正確之利得數額為何，應為被告舉證之事項，原告並無義務代為計算。為瞭解被告原處分錯誤影響甚鉅，以超量用煤係為提供非保證時段供電之前提下，計算於系爭年度間超量用煤所得之「利益」如下（惟此為客觀所得利益之計算，與該利益是否為「不法」無關）：

⑴原告超量用煤可增加之售電量：依原告機組耗煤率（用煤量與得產生售電量之比例），每供一度之售電，需用煤約400 公克。而依被告查核結果，原告於98年度超量用煤數為77,925公噸、99年度則為180,738 公噸。由此可推算出，原告98及99年度因超量用煤增加之售電量為194,812,500 度及451,845,000 度。

⑵原告於非保證時段售電之利益：依原告與台電公司購售電合約第1 條第18、19款約定，原告非保證時段之售電只能向台電公司收取能量費率。而98年度台電公司核定之能量費率（平均值）為每度1.5550元、99年度則為1.1574元。而原告每度電之平均售電成本（保證時段與非保證時段皆同），分別為98年度1.6667元、99年度1.6591元。售電成本明細，如原告行政訴訟補充理由㈡狀第8 頁附表所示。比較原告於非保證時段售電所需之成本及售電費率可知：98、99年度原告非保證時段售電之「利益」分別為每度電-0.1117 元及-0.5017 元。

⑶由上，原告於98年間超量用煤可獲得之「利益」為虧損21,760,556元。（超量用煤售電量194,812,500 ×每度電所得利益-0.1117 ＝-21,760,556 ）。99年度超量用煤可獲得之「利益」則為虧損226,690,637 元。（超量用煤售電量451,845,000 ×每度電所得利益-0.5017 ＝-226,690,637）。是被告指稱原告系爭年度超量用煤而獲得利益高達4.4 億餘元，並以之定裁罰數額，尚與事實不合。

6.若不考慮超量用煤係為提供非保證時段供電之前提下，計算用煤超量部分與原告獲得利益可能相關之數額供參：

⑴原告超量用煤期間所產生之售電量與售電收入：

①台電公司確認98年度12月、99年度12月期間，原告每日於保證時段、非保證時段之實際售電量，參見台電公司102 年3 月26日電業字第1020003197號函。

②依原告用煤記錄，原告分別於98年12月21日1 點16分、99年12月15日12點22分，用煤達年度許可量344 萬公噸。而於上開時點以後，原告該年度剩餘期間之售電量（亦即為超量用煤部分所產生之售電量）分別為98年度199,510,447 度、99年度443,982,078 度。

③再以各該發電屬保證時段或非保證時段之數量，及因此相對應之售電費率（保證時段售電費率為容量費率加能量費率、非保證時段則僅能收取能量費率）計算，可得出原告超量用煤期間所獲得之售電收入98年度為516,759,546 元、99年度則為960,734,920 元（尚未扣除成本費用）。

⑵原告超量用煤期間所獲得之淨利：原告超量用煤期間所獲得之售電收入中，尚須扣除煤炭成本及其他成本、費用。以超量用煤期間（98年12月21日1 點16分以後、99年12月15日12點22分以後）實際用煤數量計算成本、依時間比例分攤全年度其他成本費用、並扣除稅捐後，可以算出原告超量用煤時段所獲得之淨利，98年度為128,153,326 元、99年度為163,640,503 元。

⑶原告超量用煤所產生之淨利：

①原告售電獲得利潤，並非單僅用煤因素之貢獻，尚包括人工、資產等因素之貢獻。而原告上述成本之投入，除用煤因素就其超量部分或許可能有「不法」外，其餘皆無不法可言。因此，即便依被告之主張：原告超量用煤屬違反行政法上義務行為，因此獲得之利潤屬不法利得（惟原告否認），亦不得將原告售電所獲得之利益全部論為違規行為（超量用煤）所得。依原告年度用煤成本與全部發電成本比例觀之，原告用煤成本佔全部成本之76% （98年度）及77% （99年度）。亦即原告售電所獲利益中，至多僅能有76% ～77%可視為用煤所貢獻之利益，其他部分則不能論為用煤所獲得之利益，更無不法可言。

②由此，原告98年度超量用煤獲得之利益至多僅為97,573,891元、99年度則為125,779,672 元。（98年度：用煤超量時段淨利128,153,326 ×76% 、99年度：用煤超量時段淨利163,640,503 ×77% ）。與原處分2認定之98年度190,356,225 元、99年度251,573,741元差距甚遠。

㈨聲明求為判決：1.訴願決定及原處分1 、2 均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。

三、被告答辯略以：

㈠依行政訴訟法第4 條第1 項規定，人民要提起撤銷訴訟，必須行政機關所作的行政處分有損害到人民的權利或法律上之利益為先決條件，否則即屬欠缺權利保護要件。被告以98年裁處裁罰原告10萬元，對原告固為一負擔處分，惟嗣經被告以原處分1 撤銷98年裁處，即對原告之負擔處分已經撤銷失效，亦即原告未因原處分1 （實為授益處分）受有權利或法律上利益之損害；既無損害，其聲明撤銷原處分1 部分，顯與行政訴訟法第4 條第1 項要件不合，欠缺權利保護之必要，應予駁回。併應說明者，行政機關對於已經做出之行政處分，在符合行政程序法第117 條、第122 條之規定下，本得依職權為一定之撤銷或廢止，已將法安定性考量其中，並無程序濫用或違反憲法原則。

㈡本件無違反一行為不二罰原則，亦非行政程序法第116 條之轉換：

1.本件事實並非被告對原告為98年裁處後，繼續追加裁處系爭行政處分，而是業已撤銷98年裁處，使符合一行為不二罰原則。被告對98年裁處所為撤銷理由為：原告98年超量使用燃煤違反事實明確，惟被告業於99年12月3 日府環空字第0990210420號函，裁處10萬元在案，相較於原告98年及99年違反法規所獲利益相較，不法利益及裁罰金額差距甚大，顯然如未依據行政罰法賦予行政機關就其違反行政法上義務行為獲利益加重裁罰之權利加重裁罰，去除不法利得，難以遏止此種違反行為。對於何以撤銷98年裁處之理由已講述明確，並非隨意，尤其為遏止原告繼續以故意無視法令之方式謀求更高額之不當利益，俾防止空氣污染之公益目的，其適法性與適當性均已兼顧，並無原告所稱規避「一行為不二罰」之玩法行為；反觀原告無視法令、毀棄原告自己就燃煤使用量之承諾，才是明顯違反法令與違背誠信。

2.況且，系爭行政處分係針對原告於98年使用燃煤量超出許可數量達77,925公噸，增加發電所獲利益高達185,695,275 元；暨99年仍甘冒違法風險，繼續超量使用燃煤發電以牟取巨額利益高達250,322,130 元，連2 年以違法方式獲取總計441,929,966 元之不法利得等事實進行處罰；故98年裁處之事實與本件處分事實不僅不同，且98年裁處業經被告依法自為撤銷在案，已失其效力，無疑98年之裁處乃自始無效，故對於原告之違法行政義務行為，何來一行為二罰之情？倘就實質效果以言，原告最終所受處分仍以本件原處分內容所示為範圍，98年裁處罰鍰10萬元等部分已經撤銷，自始失其效力，原告就上開違反行政法上義務之行為實質上僅受一次處罰。

3.本件事實非行政程序法第116 條轉換，更無違反禁止轉換法律效果對當事人更為不利：原告起訴狀先稱98年裁處並無違法之處，不得撤銷；隨後又改稱被告依行政程序法第116 條將違法之98年裁處轉換為原處分2 ，有所不當，對於98年裁處有無違法，前後反覆，不知所云。況98年裁處之事實與本件行政處分之基礎事實已有不同，非處分轉換，亦無轉換，故本件並無「禁止轉換法律效果對當事人更為不利者」。另原告就其於98年與99年各超量使用燃煤77,925公噸及180,738 公噸，違反生煤使用許可證管理辦法及空污法第28條規定等規定之違反行政法上義務之行為不爭執，合先敘明。

㈢關於燃煤所排放廢棄物之污染及管制規範：

1.原告燃煤發電可能產生之廢棄物包括，粒狀污染物、硫氧化物、氮氧化物，而碳氫化合物及氮氧化物在太陽光作用下會形成臭氧及其他光化學氧化物。硫氧化物中的二氧化硫對人體的作用主要以刺激呼吸系統為主，會產生呼吸困難，氣管炎、肺炎等現象；氮氧化物中的二氧化氮是有刺激味的紅褐色氣體，容易對人體眼睛、鼻產生刺激及肺充血、肺水腫、氣管炎、肺炎等；臭氧是具刺激氣味的不穩定氣體，對人體健康的影響是可使嘴、鼻、喉黏液膜的乾燥、視覺靈敏度的改變、頭痛、肺水腫、肺充血、肺功能改變等（請參見張錦松、黃政賢主編「環境工程概論」）。根據被告對原告於98年與99年所排放廢棄物之監測資料，確實較92年至97年未違規超量用煤時所排放棄物之數量為高，顯示原告超量用煤與排放廢棄物數量成正比關係。

2.對於空氣污染防制，略可分為事前管制及事後管制，各有其管制目的，相輔相成，缺一不可，被告絕非先放任原告違規，再嗣後高額裁罰之謬想：

⑴使用生煤需事先取得使用許可執照，執照內容包括當年度使用生煤之數量，由於該數量為行為人提出申請，主管機關再予審核，其一目的在於使行為人自知用煤上限而產生自我約束之自律行為，此為行為人應遵守之行政法上之行為義務。若未取得執照，即使用生煤，就屬違法。此為事前管制。

⑵按生煤使用許可證管理辦法第14條：「領有販賣許可證者，其每次販賣對象及數量，應作成紀錄，保存五年備查。領有使用許可證者，其每次購買及每月使用、庫存之生煤、石油焦或其他另致空氣污染之物質數量，應作成紀錄，保存五年備查。」第15條：「前條之紀錄由領有許可證者於每年一月及七月底前，依中央主管機關規定之格式向地方主管機關申報前半年之紀錄資料。」依據管制辦法，對於原告使用煤量是否遵循使用許可內容，主要係以原告應製作使用生煤之紀錄，且該紀錄於年度1 月及7 月申報前半年之紀錄給主管機關。又因使用生煤之實際情形為，每日累計數量，使行為人可以透過紀錄自我檢查是否超量，此為行為人本應自行遵守之義務，主管機關並無派員每日或駐廠隨時監督之職責。白話地說，此為行為人應遵守之義務，不因主管機關有無派員隨時檢查而有不同。

⑶從上可見，管制方式本即賦予行為人亦應負擔較高之自我約束，若行為人無法遵照當初自己提出申請使用生煤數量上限之承諾，即證明其違反法令之主觀惡性重大。而也因主管機關每年1 月及7 月才能得知前半年行為人使用生煤之數量，導致本案被告都是在年度結束後隔年始能查核上年度有無超量用煤；而事實上，原告為資本額高且健全之大公司，主管機關也無可能像父母親照顧嬰孩一般要隨時緊盯在旁提醒原告別超量用煤，此為原告本應自知之事，故當原告故意違規時，確實可能因為制度設計，使被告知其違規等情在後，然被告絕非存有先放任原告違規，再嗣後高額裁罰之謬想。

3.關於原告稱：「81年修法時，雖然仍維持原有關生煤及另致空氣污染物質販賣、使用許可之規定，但其管制目的已退居為『以利污染源之追查』之目的。」云云，蓋因空污法在81年修法前，未要求行為人應就生煤之販賣或使用情形做成紀錄，故81年修法明文要求應做成紀錄，以利追查。易言之，修法前後，管制目的都在於使用生煤此類易致空氣污染物質之管制，並無改變，而為使上開管制目的更有效達成，始透過81年修法，更進一步要求行為人應負擔製作紀錄之義務，以利查緝。從而，管制之目的並未若原告所稱「退居」之情形，原告顯有誤解。

㈣原處分係就原告於98年與99年二年使用燃煤量各有超量使用之事實進行處分，並非原告所誤解之98年為第1 次處罰，99年屬繼續行為而另為處罰之情：

1.原告主張被告對於98年度違規行為為第1 次裁罰後，不得再對99年度繼續行為另行處罰云云，惟原告所稱與事實不符。蓋98年裁處已經撤銷，自始失其效力，已如前述，原告卻一再稱98年裁處為第1 次裁罰，刻意失焦，混淆視聽，自非允當。故原處分並非對98年違規行為第1 次裁罰後，又對99年度繼續行為另行處罰，原告就原處分之事實，顯係誤解。本件原處分2 處罰之事實係就原告於98年使用燃煤量超出許可數量達77,925公噸，增加發電所獲利益高達185,695,275 元；暨99年仍甘冒違法風險，繼續超量使用燃煤發電以牟取巨額利益高達250,322,130 元，連2 年以違法方式獲取總計441,929,966 元之不法利得等事實進行處罰。

2.本件原處分係就原告違反應依照燃煤許可量使用燃煤，不得超量之義務進行處罰，並非處罰使用燃煤之行為，不可不辨：

⑴按空污法第28條第1項、第3項、生煤使用許可證管理辦法第10條、空污法第58條第1 項規定，所課與之行政義務為販賣或使用生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質者，應先檢具有關資料，向直轄市、縣（市）主管機關申請，經審查合格核發許可證後，始得為之，且須依照生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質販賣或使用許可證管理辦法之許可內容使用燃煤，換言之，生煤之使用應先得許可，且使用之數量應遵循許可範圍，不得超量。

⑵本件原告已取得使用燃煤之許可，並無疑義。而原告所領有之使用許可證，其許可使用量為每年344 萬公噸，係以年為計算單位，不得於各年度超量使用。換言之，有無超出燃煤使用量許可標準，需於每年結束後才得計算該年度實際使用燃煤量，且燃煤量不得保留至下年度或將其許可量額度挪移至其他年度計算。從而，審查是否超量使用燃煤許可量，自應以每年度觀察計算，始符法令。而如前所述，原告就其於98年與99年各超量使用燃煤77,925公噸及180,738 公噸，違反生煤使用許可證管理辦法及空污法第28條規定，已不爭執，則原告分別於98年與99年二年度故意超量使用燃煤，違反應依照燃煤許可量使用燃煤，不得超量之行政法上義務。

3.被告對於審核原告每年度用煤量之流程，須待該年度結束後之翌年才能依據原告提出之數據進行審核。舉例而言，本件原告98年度用煤量多寡，須待99年以後才能知道，故若審核有超量用煤情形，該行政裁罰不可能是在98年發出。而本件因為原告在98年超出用煤量，經被告審查於99年12月發出裁罰並命改善，雖原告隨即於99年12月23日繳清罰款並稱已經改善，然而，原告是否已經改善？仍須待至100 年時才能夠審核原告在99年度用煤量是否改善，抑或繼續超出而未改善。從而，原告辯稱其在99年12月23日繳清98年裁處之10萬元罰鍰後已經改善，顯非實在，蓋於100 年審核原告99年用煤量時，即發現原告是連續2 年均違規超量用煤，何來改善？俱證明原告有關在98年違規後已有改善之辯解，與事實不符。

4.違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力，本件98年裁處既經撤銷，已溯及既往失其效力，回到未作成行政處分之狀態。再者，行政程序之開始，由行政機關依職權定之，行政程序法第34條前段定有明文。按「行政程序與司法程序不同，得依職權發動，無所謂不告不理之情形。行政機關何時如何依職權發動程序，本屬其裁量權限，『但依本法或其他法規之規定有開始行政程序之義務，或當事人已依法規之規定提出申請者，不在此限。』（第34條）」（參閱吳庚著「行政法之理論與實用（增定七版）」）被告本於空污法等規定之主管機關，既經調查認定原告98年、99年有違規事實，依職權發動行政程序進行裁罰，程序法上亦屬有據。

㈤空污法第58條關於罰鍰之部分，並無特別規定，仍有行政罰法第18條第1項、第2項之適用：

1.原處分之處罰種類為罰鍰，故僅須就罰鍰部分之規定，比較空污法與行政罰法間有無特別規定，若無，仍應回歸具有總則性規定之行政罰法適用，合先敘明。按行政罰法第1 條及同法第18條第1 項、第2 項規定可知，凡違反行政法上義務而受罰鍰時，應適用行政罰法，而同法第18條第1 項、第2 項規定即係針對裁處罰鍰時，應審酌之因素及因違反行政法上義務所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。全係針對罰鍰裁處所為規範。同法第1 條但書則規定：「但他法律有特別規定者，從其規定。」可見行政罰法乃一般法，作總則性規範，僅在其他法律就罰鍰部分已有特別規定，才有優先適用他法律之餘地。

2.空污法第58條第1 項、第2 項關於罰鍰部分，在第58條第1 項乃區分主體不同而有不同之法定罰鍰範圍，與本件無關；第58條第2 項則賦予行政機關除得進行罰鍰處分外，並應命行為人限期補正或申報，此屬督促行為人應履行義務，與罰鍰內容無涉。次若屆期未遵行者，得按日連續處罰，此為督促行為人改善之執行罰，性質與第58條第1 項罰鍰屬秩序罰不同。至於情節重大者，得令其停工或停業，必要時，並得廢止其販賣或使用許可證或勒令歇業部分，則以非罰鍰之處罰，屬行政罰法第4 條第1 項第1 款限制或禁止行為之處分，並非關於罰鍰之規定。

3.承上，關於行政法罰鍰部分，以按行政罰法第1 條及第18條規定適用為原則，例外他法律就罰鍰部分有特別規定，才適用他法律之特別規定。惟空污法第58條關於罰鍰規定之部分，僅區別行為主體而有不同法定罰鍰範圍，及行為人未限期補正或申報得處連續處罰之執行罰，情節重大者得為限制或禁止行為之處分，而原告所舉空污裁罰準則，均未就行為人因違反行政法上義務所得之利益超過法定罰鍰最高額者如何處罰定有特別規範，而無特別規範即應回歸適用具總則性之行政罰法，是原處分依行政罰法第18條第2 項進行裁罰，並無違誤。

㈥經審酌行政罰法第18條第1 項所定各項衡量因素，原處分之裁罰金額合法且妥適：

1.煙煤許可使用量為原告審酌相關因素後向主管機關提出申請經許可，故原告對於每年度344 萬公噸之內容，不僅為法令所容許使用之數量，更為原告自己所提出之承諾，詎料，原告見有（私）利可圖更連續2 年故意違反法令，不顧環保等公益目的，毀棄自己的承諾，其惡性重大，法敵對性極深，應受最嚴厲之責難。

⑴依生煤使用許可證管理辦法第7 條、第14條第2 項規定，原告對於每年度煙煤使用量為344 萬公噸乙情，於申請許可之初即已知悉，且必須就每月使用生煤之數量做成紀錄，保存5 年，而主管機關則必須仰賴原告每半年陳送之使用生煤紀錄才能作審核，從而，原告對於其自己有無超量使用生煤乃最為清楚之人，謬稱其在主管機關通知限期改善後才知違反義務，顯為臨訟飾詞。

⑵且原告為專門經營以燃煤發電並售電獲利之公司，於92年開始經營發電售電業務，於97年依法取得燃煤使用許可，對於空污法第28條及生煤使用許可證管理辦法等相關法令已經非常熟悉，尤對燃煤使用量不得超過許可使用內容，及97年取得燃煤許可時之使用內容為344 萬公噸，肯定知之甚詳。詎其明知上情，竟故意於98年超量使用77,925公噸，獲不法利益185,695,275 元；原告為圖更大不當利益，進一步於99年更超量使用180,738 公噸，獲取更大不法利益250,322,130 元，且均為私人利益，足見原告不僅故意違反行政法上之義務，毀棄當初申請使用煤量之承諾，且圖更大不法利益連續第2 年重複違反義務，其法敵對性極深，應受最嚴厲之責難。

2.原告不因其與台電公司間之售電合約而得減低其應遵守之行政法義務，更不足以減免其應受責難之程度：

⑴原告與台電公司間購售電契約第21條乃約定原告在設備運轉安全之前提下，隨時接受台電公司對發電機組有效電力、頻率控制、無效電力、電壓調整及系統操作等之調度指令，以確保系統供電安全及優良電力品質，顯然調度指令之目的是「確保系統供電安全及優良電力品質」，與原告是否超量使用燃煤無必然關係，且調度指令範圍也不包括燃煤使用量，例如：以固定重量燃煤所能生產之電量，會因各電廠之技術、效率不同而有高低差異，台電公司若要求調度相同電量，不同燃煤發電廠間所需使用之煙煤數量恐有不同，效率不佳的電廠，恐怕要使用較多燃煤才能產生台電公司要求調度的電量，從而，台電公司調度電量不當然使電廠超量燃煤，兩者無必然關係。故原告稱燃煤使用量非自己可以決定云云，顯係將超量用煤之責任推諉給台電公司。

⑵次按原告與台電公司間購售電契約第27條乃約定原告應提供機組額定出力於保證發電時段連續運轉之能力、於非保證發電時段應配合台電公司系統需要做降載運轉，亦可見是要維持電力穩定與品質，確保特定時段發電機連續運轉能力，台電公司根本非調度指令原告應超量燃煤發電或指定增加供電量。

⑶再按原告與台電公司間之購售電契約關於調度指令部分之約定，並未涉及指令原告燃煤量多寡，無論從契約條款或原告提出之證據均未見台電公司得對燃煤使用量有如何之調度指令。且原告辯稱受台電公司調度指令致超量使用燃煤之說法，其間亦無因果關係，蓋為何台電公司依據契約調度電力，就會導致原告超量用煤之結果？其間因果關係如何？原告並未舉證說明台電公司何項調度指令如何影響燃煤使用量。換言之，台電公司調度電量或確保發電機之運轉時段等與原告使用煤量是否超量根本無必然關係，尤以原告乃合格且經營多年之電廠，其使用煙煤發電之技術應已純熟，當不至於是因為技術或效率較不佳等問題導致用煤超量，而恐是圖謀數億元之不法利益，其應受責難之程度，自應從重認定。

⑷原告為私人公司，與台電公司具有供電給人民之給付行政色彩有本質差異，原告所以發電出售給台電公司係因法令限制只能唯一出售給台電公司，不得直接售電給人民，也就是由台電公司保證收購，故原告仍為以營利為目的之公司本質，並無改變。尤台電公司向原告購電之成本高於台電公司自行發電之成本，此為眾所周知之事，怎能算是給付行政之履行輔助人？難道給付行政之履行輔助人是用較為高價之電力出售給台電公司？經濟部是為達其他行政目的才不得不規劃部分發電產業由民間經營，是對原告而言，如果心懷為求國家民生能源之重責大任，擔任履行輔助人之角色，不啻應該將售電價格壓低，將利益回饋由全民共享？為何故意違反法令及毀棄承諾而超量用煤獲取私人利益？更何況，原告應依法令使用燃煤與依法給付行政兩者，皆應依法為之，兩者間並無衝突，依法給付行政固然樂見，惟仍應在合法範圍內使用煤量，豈可偏離一端？故原告辯稱其係行政給付義務之履行輔助人，違法可受責難應低，實為本末倒置之說法。

⑸台電說明稿恰可證實Independent Power Producer（下稱IPP ）燃煤發電成本較高：「IPP 購電費率考量的成本除建廠成本、燃料成本外，尚包括電源線成本、投資利潤等，而台電公司發電成本則無該等項目。且台電公司因包含新舊電廠，部分早期機組已攤提折舊完畢，無須再負擔固定成本，故發電成本相對較新近設置之IPP為低。另IPP 因機組運轉不若台電穩定、或限於合約規定，致機組運轉容量因數（發電效能）較台電為低，在分擔固定成本下，每度發電成本亦較台電為高。」已自承民營電廠每度發電成本較台電高。另表示：「台電公司表示，為維持正常供電，在無機組檢修及故障之前提下，依經濟調度原則係依序調度發電成本較低之台電核能、台電燃煤及IPP 燃煤電廠等基載機組，若電力不足，須再調度成本稍高之民營汽電共生、台電燃氣複循環機組與IPP 燃氣機組，始能滿足一般負載需求。」可見發電成本由低至高依序為台電核能、台電燃煤、IPP 燃煤電廠、民營氣電共生、台電燃氣複循環機組與IPP 燃氣機組等，故民營電廠燃煤發電之成本確實比台電高，應屬無疑。又本件係因原告超量燃煤發電而違規，與原告引述台電公司說明稿「倘不向IPP 及汽電共生購電，其短缺電量須藉由調度成本更高之台電燃油、燃氣及輕油機組替代，所需發電費用將較向IPP 及汽電共生購電大幅增加。」係指燃油、燃氣等，與本件燃煤發電無關，原告顯有誤會。職是之故，原告雖自稱為給付行政履行輔助人，惟卻以高於台電公司自行發電成本之價格售電獲取私利益，亦未見公益色彩可言。

⑹原告與台電公司間之契約，其性質實為一般私人間商業契約，其約定內容如何，均不得牴觸法令之強制規定，其購售電契約亦無可能凌駕於法律之上。是原告以其等間契約內容主張未違反生煤使用許可證管理辦法第10條及空污法第28條等規定，實屬無據。又原告為受公司法所規範之以營利為目的之社團法人，基於其公司自身利益售電給台電公司，不具給付行政之履行輔助人角色，更何況，給付行政亦應依法為之，亦非作為得脫逸法令規範之理由。故原告稱其係行政給付義務之履行輔助人，違法可受責難低，實本末倒置。

⑺燃煤使用許可內容最初係由原告檢附資料申請核准，故燃煤使用量多寡當然係由原告已考量眾多因素，例如依其需求、考慮與台電公司間契約之調度指令等後精算決定，足見許可之燃煤使用量應為原告於申請使用許可之初已預先參考台電公司間購售電契約（包括調度指令）精算所得，豈能於自己故意違反法令後，持台電公司調度指令作為超量用煤之藉口？

⑻綜上，原告與台電公司間基於契約之調度指令在確保原告之供電品質，與燃煤使用量無必然關聯；台電公司也未曾指令原告應如何燃煤使用；無論給付行政或使用燃煤均應依法為之，並無衝突，故原告之辯解並無理由，只是意圖將違規責任推諉給台電公司，不足採信。

3.原告超量使用燃煤，於98年超量使用77,925公噸、於99年超量使用180,738 公噸，違反義務之程度至巨，影響甚大，應從重裁罰：

⑴按臺中高等行政法院100 年度訴字第262 號判決：「依空氣污染防制法第28條第1 項之規定，領有固定污染源生煤使用許可證者，應依許可內容『使用』許可物質，若有違反，即屬可罰。而所謂『使用』係指生煤投入之使用而言，並非使用後所產出之污染源狀況。亦即，若買入超過許可標準之生煤而投入使用，雖然所產出之污染源未超過排放標準，亦違反上述『使用』之規定。」空污法第28條、第58條所處罰者，乃行為人未依照許可內容使用許可物質及未於異動前重新申請使用許可證，此即為原告於行政法上應遵守之義務，如上開實務見解，係以原告違反「使用」之規定而處罰，並非使用後所產出之污染源狀況。至違反上開義務後，超量使用生煤數量多寡或導致空氣污染之程度如何，均為裁量處罰輕重應考慮之因素，但不影響原告已經違反法令之事實。

⑵本件原告於98年超量使用77,925公噸、於99年超量使用180,738 公噸，數量極為巨大，增加發電獲利共441,929,966 元，不當利益也極為驚人。而超量使用之數量極大，縱經與許可值換算比例為2%及5%，仍不改變數大之本質，而違反義務之程度係以實際影響審酌，換算成比例並無實益，例如，10% 看似大於1%，惟若基數分別為100 與10000 者，仍為後者較大，故審酌影響程度仍應以實際數量觀察，換算成比例不具實益。

⑶另原告於環評報告所承諾之排放燃煤污染物總量，乃依據環境影響評估法及原告經營發電廠為得環評通過之承諾條件，自應遵循，乃其當然之義務。故其於98年、99年燃煤污染物總排放量未超出承諾值，乃其最基本應遵守之其中一項義務而已，不會減輕原告違反燃煤使用量之程度。

⑷依原告之邏輯觀察，原告若能謹守法令，未超量使用燃煤，其於98年、99年燃煤污染物排放量肯定會更低，故本件原告既已超量使用77,925公噸及180,738 公噸，對環境之破壞顯有加深之情，從而，原告稱其違規行為實際上未造成環境之不利影響，不足採信。

⑸另固定污染源設置與操作許可證管理辦法與生煤使用許可證管理辦法二法規之規範目的有其差異，形式上從後者之法規名稱「其他易致空氣污染之物質」即可知因易致空氣污染等特別因素故應受較為嚴格之規範，後者應為前者之特別規定。是其許可內容未若前者定有百分之十誤差值乃主管機關有意區別管制密度而定，目的在使其他易致空氣污染之物質受較為直接、準確之管控，故原告主張本件生煤使用得參考前者法令，又稱前者法令較為直接、準確，顯然無稽。且本件涉及法令為生煤使用許可證管理辦法，並非固定污染源設置與操作許可證管理辦法，原告卻稱應適用固定污染源設置與操作許可證管理辦法，顯有違誤。更何況，固定污染源設置與操作許可證管理辦法第22條規定「許可證記載之各項許可條件、數值，得有百分之十之容許差值。但仍應符合相關管制及排放標準之規定。」但書已言明「但仍應符合相關管制及排放標準之規定。」換言之，所謂百分之十之誤差值仍以合法限度內，不得超出。反觀本件原告使用生煤，明顯已經超量，也為原告所不爭執，故其持固定污染源設置與操作許可證管理辦法之標準作為本件原告違反法令程度之基準，即有適用法令違誤且不適當之情，不足採信。

4.原告因違反義務所得之利益高達441,929,966 元：如前所述，原告違反行政法上之義務所得利益金額，與其超量使用燃煤之數量成一定之正向關係，換言之，超量使用越多，能增加發電獲利金額越大。於本件情形為，原告於98年超量使用77,925公噸、於99年超量使用180,738 公噸，致增加發電獲利441,929,966 元，屬行政罰法第18條第1 、2 項「因違反行政法上義務所得之利益」。又原告於98年、99年之總資產高達300 多億元；98年淨利約83億元、99年淨利約50億元，資力足夠支付罰鍰，符合比例原則。

5.被告應依據個案之具體事實審酌裁罰內容，而非齊頭式平等；空污裁罰準則與行政罰法第18條第2 項之規範並無衝突，也不影響被告援引行政罰法裁處之適法性，行政罰法為法律，本得作為行政機關裁罰之依據；原告違反空污法因此獲得高額之不法利益，乃國內違規案件中特別突出之案件，經被告審酌其相關違規事實，尤其是所獲不法利益巨大，認為應援用行政罰法第18條第2 項規定裁處，於法令適用上，除無違誤外，且才是真正符合平等原則，更無違背行政自我拘束原則。

6.在過去，許多業者利用舊時環保法令未備，裁罰時未審酌不法利得，心存僥倖，長期違法。為根除此不法陋習，目前諸多案例透過行政罰法第18條裁罰，將業者不法利得列入裁罰金額之考量，自98年1 月1 日至102 年1 月31日期間，環保機關針對不法利得龐大而以行政罰法規定裁罰之案例有觀音工業區、中油高雄煉油廠、新日光科技、恆家企業公司、台塑仁武廠、新力美及本案等。而空污裁罰準則亦於今年修正將行政罰法第18條精神納入，更凸顯本案之裁罰，於審酌原告違反行政法上義務所獲得巨大利益等因素，除有援引行政罰法第18條規定作為法源依據外（適法性），具體審酌個案違反義務卻獲巨大利益之特別情形（適當性），使個案符合平等原則，無違行政自我拘束。

7.對原告而言，其超量用煤所獲得利益數億元，若行政機關無法援引行政罰法第18條規定參酌不法利益而突破最高罰鍰上限者，基於原告公司為追求利益極大化之本質，顯然無法遏止違規之情形；否則原告所獲利益如此之大，所受裁罰如此之小，顯然違反比例原則，甚至違反平等原則；而結果論上，若不以行政罰法第18條加重處罰，恐將變相鼓勵不肖業者以此方式投機，要非全民之福。

㈦原告違反生煤使用許可證管理辦法第10條、空污法第28條規定，而違法超量使用燃煤獲有不當利益，其間當然有因果關係，屬行政罰法第18條第1 項、第2 項「因違反行政法上義務所得之利益」：

1.按空污法第28條第1 項、第3 項、生煤使用許可證管理辦法第10條等規定，可知使用生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質者，應事先取得主管機關之同意，在未取得同意前皆屬違法。又即使取得使用許可證，應依許可內容使用許可物質，若有超量許可使用內容者，亦屬違法。使用許可證許可內容有異動者，應於異動前，重新申請使用許可證，若未逾異動前重新申請許可，亦屬違法。

2.本件原告雖領有使用許可證，然許可使用量為每年344 萬公噸，應依法在上開許可使用量內使用煙煤，此即為原告行政法上應遵守之義務。又原告對其於98年超量使用77,925公噸、於99年超量使用180,738 公噸不爭執，且因連續2 年超量使用所獲增加發電之利益為獲取總計441,929,966 元，上開利益皆為原告違反行政法上義務（生煤使用許可證管理辦法第10條、空污法第28條第1 項、第3 項）所得利益，兩者間有因果關係。

3.原告自承「98年度、99年度超量使用燃煤之違規，在於未依許可證內容及未於異動前重新申請使用許可證，而非超量使用燃煤之行為本身有何違法性可言。」可知其亦承認違規在於未依許可證內容及未於異動前重新申請使用許可證，是原告未依許可證內容使用生煤，則其超量使用部分增加發電所獲利益即非原本許可使用範圍內所得之合法利益，其間當然有因果關係，如此之意見恰符合生煤使用許可證管理辦法第10條、空污法第28條第1 項、第3 項及行政罰法第18條第1 項、第2 項之要件，前後當然有因果關係。質言之，根據原告之意見，顯然已承認違規之義務與其所獲利益有因果關係，要屬無疑。

4.原告雖稱其不當利得應為「應辦理或重新申請許可證而未辦理」而生之利益（例如：因此節省之申辦費用等），與發電、售電行為本身無關云云，惟原告違反行政法上之義務所得利益多寡，與其超量使用燃煤之數量成一定之正向關係，換言之，超量使用越多，能增加發電、售電獲利金額越大，此與節省申辦費用根本無因果關係。又生煤使用許可須事先獲得同意後，始得為之；使用許可證許可內容有異動者，亦應於異動前，事先申請許可，採許可制，倘若依照原告之邏輯，無論超量使用生煤獲取不當利益之金額多寡，卻都就其節省之申辦費用金額認定（申辦之費用有一定公定價，高低幅度不大，不與超量使用生煤數量成一定比例關係，且顯低於超量使用生煤所得不當利益），則上開規定形同具文，且恐致群起效尤之苦果，如此解釋，無異鼓勵大家多多超量使用生煤，因為視法令為無物，顯有謬誤。

㈧關於原告辯稱增加發電所得利益，有計算錯誤部分，恐為原告自己誤會，蓋因：

1.根據原告98年、99年財務報表，原告於98年、99年之總資產高達300 多億元；98年淨利約83億元、99年淨利約50億元。故原告稱虧損售電云云，顯然昧於事實。又原告超量使用燃煤與台電公司調度指令無關，已如前述。此顯然係將其違反法令之責任，推諉給台電公司；且其與台電公司間之契約約定，亦無凌駕於法律之上，不得作為減免責任之理由。關於98、99年度用煤量超量部分，是否皆係用於非保證發電時段之說法，原告未舉證實說，與事實不符；且計算原告所獲不當利益，應以其超量使用與實際獲得之利益計算，著眼於特定時段之每度電售價與成本，毫無實益。蓋若以原告之邏輯觀察，其每度電成本高於售價，等於是虧損，然原告每年出售電力給台電公司之營收均獲利，根本與其辯稱未獲利相矛盾。

2.原告所領有之使用許可證，其許可使用量為每年344 萬公噸，係以年為計算單位，不得於各年度超量使用。惟原告卻主張98、99年度用煤量超量部分，皆係用於非保證發電時段之增加發電，似乎自行區分保證時段之用煤歸屬非超量部分，非保證時段之用煤則屬超量部分，實則，此顯為原告臨訟編纂之詞，不足採信。又倘（假設語氣）原告內部用煤量之數據紀錄真有如此標記者，仍無礙其年度用煤量超過344 萬公噸之違規事實外，也恰好證明原告根本打從發電之初，就已經做好超量用煤之預謀，故才會在保證或非保證時段用煤時，預先特別紀錄哪部分要歸屬超量、哪部分要歸屬不超量，其刻意違背法令之惡意甚深，法敵對性極巨，是與原處分認定其責難程度應最嚴厲之裁量，相符一致。

3.根據原告所提98、99年度燃煤使用量及每單位燃煤發電效率之相關資料，顯示原告於98年度用煤量在3,517,925 公噸發電量為9,793,041MWh；99年度用煤量在3,620,738 公噸發電量為10,008,235MWh ；與原告於101 年10月12日訴願補充理由㈡書第4 頁歷年實售電量表所示實售電量相較，可見發電量與實售電量非必一致，其發電量較高於實售電量，此可能說明原告之售電量可以調整，換言之，其發電所得數量，非同時即均須出售，可能有部分保留儲存，倘若如此，則非保證時段之實售電量與其使用煤量非具必然關係。故仍無法從實售電量看出台電電力調度與使用煤量內容何干，原告之說法恐為混淆視聽。

4.退言之，如原告所承係因台電公司於非保證時段電力調度大於原告預估值所致，倘因原告自身於申請用煤量多寡所為考量預估錯誤以致不足，此部分預估錯誤顯為可歸責於原告自己，豈可將責任推諉給台電公司？或令整個社會承擔其預估錯誤之後果？尤其，原告的錯誤預估因此獲得更大利益，若仍得保有，不啻鼓勵原告往後得無視使用煤量限制之法令？原告還會去遵守344 萬公噸之使用限制嗎？恐怕只會看到一再地「預估錯誤」矣。

5.原告辯稱凡超量用煤部分皆屬非保證時段之賠錢發電，故其超量用煤並無獲利云云，惟：

⑴倘如原告所稱可將法令許可用煤量部分歸納屬保證時段（賺錢），而超出用煤量部分歸納為非保證時段（賠錢）者，恰好證明原告對於超量用煤之違規行為乃屬預謀，故才能將用煤行為區分為二，亦即許可範圍內＝保證時段＝賺錢；及超出用煤量部分＝非保證時段＝賠錢，只有已預謀會有超量用煤才有辦法進行區分。

⑵根據原告指出，每年344 公噸用煤量係經其依據與台電公司之購售電契約評估計算後才提出申請，且其自承該用煤量有客觀基礎，當屬準確，果屬無訛，則原告於98、99年度連續2 年竟然超出原本客觀預估之用煤數量，自不得再持台電公司間之購售電契約當作藉口，蓋其自承已將購售電契約約定考量其中，既然已經預作估算，為何仍連續2 年超出用煤量之違規行為？若非原告估算錯誤，應自行承擔估算錯誤之風險；要不就是見環境法令裁罰成效不彰，而不法利得龐大，刻意以此方式圖謀利益。惟無論何種情形，均不足以減低其可責性。

⑶又原告主張其超量用煤部分均係在非保證時段之虧損時段云云，惟從函詢台電公司所得每日購電度數表之數據，根本無從得知超量用煤係在非保證時段，也與原告之主張不符。

⑷再者，原告申請用煤量之許可，所得許可內容為一總量管制，未區分保證時段與非保證時段。而原告自承申請年度用煤許可之數量，係經其自己估算後提出申請，甚至已經寬估。若依此說法，原告於98、99年實際超出用煤量，根本係可歸責原告自身之事由，因為預估值為原告自己所設定，若設定錯誤，自應由原告承擔錯誤之不利益，或是未能在即將超量用煤前拒絕台電公司之調度等，均為原告應擔負之責任，不得將此些錯誤轉嫁給社會大眾，是其一再抗辯係因台電公司調度所致，顯屬無據。

⑸原告主張非保證時段之售電均虧損云云，實則不然，蓋原告提出98年及99年發電成本各為1.6667（元/ 度）與1.6591（元/ 度），其計算方式係將年度總成本費用除以售電量，所得發電成本為年度平均數值，並無區分保證時段與非保證時段之發電成本；若保證時段之每度電之售電與發電成本均高於非保證時段，經計算平均後，就可能出現非保證時段售電費率雖低於年度平均發電成本，但仍高於非保證時段每度電發電成本之現象，若是如此，非保證時段仍屬盈餘，何來虧損？故原告之算法根本無法證明非保證時段所售之每度電即為虧損。

⑹從上可知，台電公司於非保證時段調度電量非為致原告超量用煤之原因，且此部分原告僅以超出其自己公司內部之預估值為由，顯然欠缺客觀依據，亦不見兩者之因果關係。尤其，其以非保證時段售電費率低於年度平均發電成本之方式欲證明虧損云云，亦有明顯錯誤。

㈨就原告所提李○宗教授法律意見書部分，該意見書既非證據、亦非鑑定書，除不得作為判決依據外，其內容更有誤解之處，不足作為參考，說明如下：

1.關於「超量用煤」行為係遵循台電契約要求部分：根據李○宗教授法律意見書第7 頁末段「原告所述，和平電廠之所以超量燃煤，無非配合台電的要求，就此而言，是否具備『可苛責性』，似有斟酌餘地？怎可將依契約而對公共利益有貢獻的行為（燃煤供電），視為具有『可苛責性』行為？」云云，惟原告與台電公司間之燃煤供電契約徹頭徹尾係屬一般民事私法契約，其等間如何約定，要求，均仍不得違反空污法等強制規定，其等間之購電契約無可能凌駕於法律之上。尤其，原告與台電公司均為受公司法所規範之以營利為目的之社團法人，基於公司自身利益售電給台電公司，不具給付行政之履行輔助人角色，更何況，縱使為給付行政亦應依法為之。惟可惜的是，李○宗教授竟認為原告上開「超量燃煤」之違法行為，因為係配合台電公司之要求，所以不具可苛責性云云，其見解違背法令，亦違背法理與論理法則，恐有謬誤。

2.關於不利益變更禁止溯及既往原則部分：訴願法第81條第1 項、行政訴訟法第195 條第2 項規定之不利益變更禁止，係針對經訴願機關或行政法院撤銷之處分，由原處分機關另為適法處分時所應受拘束之原則，與本件乃被告為「98年裁處」後，依職權認為有適法性與適當性瑕疵而自行撤銷廢止，另為適法適當處分之情不同，故原告所稱理由與法條於本件因情況不同，自無適用。更何況，不利益變更禁止原則目的在保護人民對行政機關所為處分不服時，得不需瞻前顧後勇於提起救濟，不需恐懼救濟成功發回後卻受更不利益處分之報復，此從行政程序法要無就本件情形規定不利益變更禁止，即可見一般。從而，本件與不利益變更禁止乃不同之情況，非訴願法第81條第1 項、行政訴訟法第195 條第2 項規定所欲保護之對象。

3.關於行政處分存續力部分：行政程序法第117 條、第122條規定行政機關若認為原處分有不適法或不適當之瑕疵，依法本得依職權撤銷或廢止原處分。又原處分對於何以撤銷98年裁罰之理由，以及有何瑕疵已講述明確，並非隨意，尤其為遏止原告繼續以故意無視法令之方式謀求更高額之不當利益，俾防止空氣污染之公益目的，其適法性與適當性均已兼顧，並無原告所稱規避「一行為不二罰」、「不利益變更禁止」之玩法行為。

4.綜上，從李○宗教授認為原告超量燃煤之違法行為，因為係配合台電公司之要求，所以不具可苛責性之見解，即可發現，該法律意見書在立場上恐已偏頗，要不即係對本案事實未能全盤掌握，其意見書內容亦不足作為參考。

㈩聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。

四、參加人則以：

㈠環境執法之興革與個案正義之實踐

1.按經濟合作開發組織（OECD）研究，指出國際上如國家環境執法不當，不僅造成環境污染之風險且提供該國產業競爭優勢可能，而有不公平貿易競爭問題外，甚至還造成跨國境環境問題，故該組織建議各國重視環境執法，並提出環境執法趨勢及優良實務報告，供各國參考。根據OECD彙整美國等8 個國家環境執法情形，提出9 項有助於環保目的實現之環境執法優良實務及趨勢。其中對於違反環境法者之行政罰鍰制裁，強調應將違反義務所得經濟利益加以剝奪除去之環境執法，已是一種優良環境執法的趨勢。該報告並表示，在美國已廣泛地運用計算不法利得結果據以裁處罰鍰，並進而除去其不法利得；而該種考量經濟性因素之行政制裁方式，在英國和荷蘭亦同樣有廣泛應用於環境執法的趨勢。

2.在美國法學上處罰之理論延續霍姆斯（Oliver W. Holmes）大法官所提出之「霍姆斯壞人」的預設。「霍姆斯壞人」之觀念，為美國霍姆斯大法官於西元1897年在波士頓大學的演講中所提出之觀念，他認為在進行法律之設計與研究之時，應將人設想、為只關心其行為所可能對他產生之後果，而很少有良心之考量之人。因此美國法律經濟學家提出所謂「理性污染者」之觀念，認為污染者之所以選擇違法是成本與效益之間理性計算的結果，因此在制度設計上應以有效嚇阻作為制度設計之基礎理念，學說上稱此為「嚇阻模型」（Deterrence Model）。嚇阻模型理論主要是以如何除去行為人違法行為之誘因為考量，並採取污染者為「理性行為人」之預設（在環境法之學理上稱之為「理性污染者」）。所謂理性行為人是經濟學上之觀念，也就是說人在決定是否採取某一行為時，是在計算此一行為可能產生之利益與損失之後「理性選擇」。亦即行為人在決定是否違法或是守法之時，是考慮不法利得減去可能受到之處罰（罰鍰金額乘以執法機率）之後，如果其預期之結果為正值就會選擇違法。基於此種預設，可得到一個結論：要除去違法之誘因，罰鍰金額至少必須超過違法可得之利益。在美國環境法之制度設計與執行政策上，以嚇阻模型為法制設計之主要基礎理念。例如：以不法利得之除去作為罰鍰核科之主要審酌因素，各州之執法應趨於一致，並且對於罰鍰之減輕不得低於不法利得之數額。（引自張英磊教授【由法經濟學及比較法觀點論環境罰鍰核科中不法利得因素之定位】）

3.美國於處理執行環境違法事件處分時，針對違法者因不法而獲取之經濟利益，除懲罰性處罰外，並計算其應追繳之不法利益包括直接獲得之利潤、延遲支出污染防治設備成本之相關費用、應支出之處理費用及水電、人事、藥品等操作費用，而德國針對環境違法事件，追繳不法利得之計算方式，亦與美國相似。可見歐美先進國家針對違法環保法令所獲得之不法利益計算，包括直接獲得之利潤（積極利益），及應支出而未支出之費用（消極利益）。例如美國司法部在西元2005年4 月查獲長榮海運公司，在美國東西兩岸海域傾倒500 加侖廢油，造成生態污染等25項罪名，判罰該公司應支付包含1,500萬美元罰金與1,000萬美元環保基金，共2,500 萬美元（約合新臺幣7.89億元）和解金，創美國境內污染環境最高罰金紀錄。另外於西元1998年在美國因聯邦公共設施之污染控制設備損壞未進行維修，違反州政府「空氣清淨法（CAA ）」之規定，該公共設施之污染控制設備如正常操作並達到合法功能時，必須購入75萬美元之新設備，針對其違法事實計算自西元1998年起至2000年3 月需投入之設備而延遲投入所產生之不法利得，本案裁罰6 萬8,139 美元罰鍰。在西元1996年美國聯邦政府之公共設施操作曾違反「資源保存及回復法（RCRA）」，其產生之有害廢棄物送至僅能處理一般廢棄物之處理廠處理。該項不法利得係計算自西元1996年2 月1 日起至1999年1 月31日止，如以有害廢棄物處理時費用為每桶500 美元，惟該案僅以一般廢棄物處理，每桶僅支出50美元，經計算本案估計每年節省支出5 萬美元，故遭裁罰166,153 美元罰鍰。另一案例即是西元2007年間在越南，臺灣著名味精製造廠商味丹公司因每日透過暗管排放500 萬公升未處理之廢水，且非法增加味精產量由原本的一天5,000 噸增加到15,000噸，甚至將超額飼養208 頭豬隻之固體廢棄物未經處裡直接棄置河水中，嚴重污染當地市崴河，被處以1,100 萬美元（約合新臺幣3.3 億元）巨額罰款。顯見各國環境執法中，甚至包括開發中國家，多已在裁處罰鍰時，納入不法利得之加重罰鍰或追繳。

4.另就現代永續發展理念與環境預防原則之落實上，已必須超越傳統秩序法上之危險排除概念，也就是保護原則內容以危害行為的不可預知性為最核心內容，在此包含了三種類型之預防行為，即對環境有危險性行為的預防、對未來之預防行為及資源預防。（引自陳慈陽教授【環境法總論，第一篇、第四章、環境法之基本原則】）

5.我國以往環境執法習慣僅採行管末採樣、檢驗，並與各項標準相較，藉以判定是否違法；此方式相對欠缺查核深度，難以發現違法及不法利得的全貌，造成稽查處分率偏低且無實效；又即便查獲違法，僅依相關環境法規定裁處罰鍰，因受法定罰鍰範圍限制，無法達成嚇阻違法者再行違犯並為環境預防之功能。

6.惟自行政罰法公布施行後，已有不法利得加重裁罰或追繳之制度，除可符合社會所期待之公平與正義，亦可彌補一般行政法規對於巨額不法利得案件遏止效能不足之問題，是一項進步的立法，對於環保犯罪案件除依環保法規裁處外，並援引行政罰法之規定，配合興革環境執法方式，深度查證違法之真實及事證，詳加調查違反義務人、實際行為人或他人，因違反環境法上義務所受之不法利得，予以加重裁罰或追繳。參加人自98年裁處觀音工業區污水處理廠因違反水污染防治法不法利得1 億3 仟多萬元（該案部分業經最高行政法院100 年度判字第2175號、101 年度判字第659 號判決確定在案）以來，近年已陸續裁處或移送縣市政府裁處之不法利得案件計有25案，如依過去僅依環保行政法予以裁處，其金額合計僅能裁罰約900 萬元，而參加人在援引行政罰法之規定，針對上述案件予以加重或追繳不法利得，其裁罰金額高達7 億5 千多萬元，其中相差88倍之多。（參加人於今年3 月間，由環訓所舉辦3 場「環境執法興革研習班」，並於3 月18日召開「102 年推動環境執法變革裁處不法利得論壇」研討相關議題）因此，為保障環保行政法律制度的順利實施，促使企業（及行政機關）嚴格遵守環境法律義務，在環境立法中對於有效的行政處罰措施的設計相當的關鍵，因為規範相當的行政處罰措施會督促企業（及行政機關）遵守環境法律的義務性規定，從而實現環境立法的目的。若是處罰不當，尤其是過輕的處罰，將會使企業（及行政機關）產生違法有利可圖的錯誤認知，從而誘使甚至鼓勵其違法。另在參加人裁罰不法利得的案件中，業者已投資超過17億5,000 萬元，來從事環境改善工作，對環境有相當的助益，未來亦將罰鍰及不法利得朝向專款專用設計（現已有環境教育法明定提撥百分之五為環境教育基金）以利環境永續發展。

㈡燃煤電廠未經申請變更及重新申請許可燃煤超量可能造成之風險：

1.原告所提「和平火力發電廠開發計畫環境影響評估報告書」係於87年7 月17日經參加人環評審查通過並公告審查結論，當時原告係以253 萬公噸/ 年作為規劃設計，後考量其發電容量因素（電廠發電運轉天數占全年365 天之比率）可由0.7 增高至0.95，故於92年提出電廠用煤量由每年約253 萬公噸增加至344 萬公噸之變更申請並經核定。原告並依環評核定量向被告申請344 萬噸/ 年用煤許可，自應受該許可之管制用量承諾確實執行，如預期將有變更或增加使用，應分別依環境影響評估法與空污法相關規範申請變更（環境影響評估法施行細則第37條）及重新申請許可（生煤使用許可證管理辦法第10條），以避免燃煤超量所可能造成之風險。

2.國家衛生研究院國家環境毒物研究中心於102 年3 月29日召開「細懸浮微粒（PM2.5 ）對人體健康危害之預防策略研究公聽會」，會中指出許多流行病理學研究結果顯示，PM2.5 之健康效應包括：早逝、支氣管炎、氣喘、心血管疾病、肺癌等，無論長期或短期暴露在空氣污染物的環境之下，皆會提高呼吸道疾病及死亡的風險。而PM2.5 中原生性細懸浮微粒之來源，燃煤火力發電廠是佔有非常大的比例，除此之外，燃煤電廠所排放之空氣物質中亦已被驗證含有危害人體的重金屬。彰化醫界聯盟代表林世賢醫師即曾提出火力發電廠會排放空氣細懸浮微粒PM2.5 ，其容易附著有毒廢棄物，像是戴奧辛、重金屬、揮發性有機物，將對人體產生致癌、心血管疾病等永久性的身體創傷。

3.另依參加人100 年度與國科會空污防治科研究合作計畫，陳美蓮教授團隊發表之「有害空氣污染物及細懸浮微粒標準制定及風險減量管制衝擊評估研究」中表示，汞排放已經成為全球關注議題，基於我國食物以及國人體內汞濃度較高的事實，固定污染源之汞排放可列為優先管制名單，尤其燃煤發電鍋爐及燃煤汽電共生鍋爐是最主要排放源，西元2011年中國與美國分別就燃煤火力電廠訂定汞排放標準。由於汞是目前最受國際重視的重金屬之一，國外研究人員Pirrone et al.（2010）則估算全球人為大氣汞總排放量為每年2,320 公噸，主要排放源有燃煤、廢棄物焚化、非鐵金屬冶煉、水泥製造、氯鹼工廠、冶金等。因此，近年來繼戴奧辛污染後，參加人也將重金屬管制工作列為另一重要施政目標，自西元2003年起委託工業技術研究院進行重金屬污染排放源之調查與研究，包括「汞排放調查及可行控制技術評估」及「固定污染源重金屬排放量調查與控制技術評估及減量管制策略研擬」等計畫。針對燃煤發電鍋爐、燃煤汽電共生鍋爐、水泥旋窯、電弧爐、燒結爐及半導體等重大固定排放源，進行國內排放現況調查。

4.另大紀元西元2013年8 月29日報導指出，中國第一經濟大省廣東計劃興建22個煤電廠，就此計劃環保組織「綠色和平」委託美國空氣污染專家安德魯.格雷（Andrew Gray）進行了一項研究，即對廣東新建煤電廠排放的PM2.5 對人體健康的影響。格雷進行這項研究時使用了美國環保局認可的大氣預測模型，他也採用了中國環保部和各電力公司提供的排放物數據。他還使用世界衛生組織建立的一個模型，以監測和預測粒狀污染物與人群死亡率及人體健康之間的關係。該研究報告結果顯示，未來40年新增煤電廠將導致1.6 萬人過早死亡，其中3 分之2 或死於中風，其餘則可能死於肺癌和心臟疾病；另外污染還將導致兒童哮喘病例新增1.5 萬例，慢性支氣管炎病例增加1.9 萬例，可見火力發電廠產生的廢氣，對人體有極大的殺傷力。

5.原告一再辯稱空氣污染物未超過排放總量，惟其僅限於氮氧化物、硫氧化物及總懸浮微粒3 項而已，依據前揭國內外相關文獻顯示，燃煤最大的空氣污染議題應在於大量排放溫室氣體「二氧化碳」，另外排放物質中亦含有重金屬及PM2.5 ，均為目前雖未列入排放管制卻已被證實對於人體有重大危害及影響環境之物質，故其使用的燃煤量未經申請變更及重新申請許可而超量，對人體及環境的危害及風險當然亦更多，這也是需同時管制用煤量及污染排放量最主要原因。

6.許可的意義在於管控污染影響程度，尤其針對污染嚴重之生煤訂有特別管制規定，以避免發生污染環境之情形，確保不會造成環境危害，產生不可回復之情況。而使用量增加必須透過變更及許可審查程序，評估各項環境因子之影響，並就其環境保護對策措施進行審核。綜上，不論是環評或是生煤許可，均僅核定原告每年344 萬噸之使用量，每一單位煤一定會產生單位環境負荷，雖然原告辯稱未超過氮氧化物、硫氧化物及總懸浮微粒排放總量，管道排放標準均符合環保法規，惟此乃原告應盡之基本環境保護義務（如有違反應另行裁處），不能說符合該等規定則認為可恣意未經申請變更及重新申請許可而超量燃煤，增加環境及人體健康之風險，謀取不該收取之暴利。

㈢原告未經申請變更及重新申請許可而超量燃煤之風險及危害已然造成，除後續年度不再違法超量外未有適當改善措施（先前超量已覆水難收），對前不作為義務違反之非難，依其本質如採按日連續處罰或停工停業，甚至廢止其使用許可證或勒令歇業等皆無實益，且有不合比例之嫌，原處分以其所獲利益及資力等酌量裁罰金額，應屬要適。

1.本件之環境影響評估書及生煤使用許可證皆記載其生煤許可使用量每年344 萬公噸，被告、參加人與原告間未有同步監測系統以確認其使用量，僅原告知之甚詳，故於第2年1 月底申報時（參照生煤使用許可證管理辦法第15條），才能得知前半年之使用量（前1 年之總使用量），僅能於第2 年針對前1 年超量部分予以裁處，而非故意等其超量後再處以重罰，合先陳明。

2.原告應深知燃燒生煤發電對當地空氣品質之影響，本應更加戒慎恐懼，時時警惕遵守政府法令規定，於追求企業獲利外，更能保護環境公益。然而，原告卻為追求更大獲利而輕忽承諾，一再地違反法律規定，本應予以嚴懲。惟未經申請變更及重新申請許可而燃煤超量之風險及危害既已造成，除後續年度不再違法超量外未有適當改善措施，對前違法行為之非難，依其本質如採按日連續處罰或停工停業，甚至廢止其使用許可證或勒令歇業等皆無實益，且若逕處以停工處分，則該公司之年損失預估甚至將達60多億（且該等損失無法填補環境之影響），不僅無法達成立法目的，且有違比例原則。

3.按原告財務報表顯示98年營業收入為23,517,614,000元，扣除其所有營業成本，包括人事費用、設備折舊及原料價金等支出，淨利為8,382,572,000 元，依此淨利換算98年每噸燃煤之單位獲利為2,383 元，該公司98年使用燃煤量超出許可數量達77,925噸，增加發電利益為185,695,275元，與被告原依違反空污法所處罰鍰10萬元相較，差距甚大，原所處罰鍰顯屬裁量怠惰，應予撤銷，且其顯不足以阻止原告繼續違法，致99年原告仍甘冒違法風險，繼續超量使用燃煤發電以牟取巨額利益。

4.99年原告營業收入為20,403,040,000元，扣除其所有營業成本後，淨利為5,015,691,000 元，換算得知99年每噸燃煤之單位獲利為1,385 元，原告99年燃煤量超出許可數量180,738 噸，99年所獲得之不法利得為250,322,130 元。98及99年連續2 年違規超量使用燃煤，原告總計所獲不法利益高達441,929,966 元，為仍僅佔原告98年及99年這二年營業總額（43,919,918,000元）之1%及其淨利（13,398,263,000元）之3.3%，實為九牛一毛，不能稱之為巨額罰鍰，原處分以其所獲利益及資力等酌量裁罰金額，應屬妥適。原告因98及99年燃煤超出許可量遭裁罰4 億多後，100 年迄今原告之燃煤量未再超出許可量來看，顯見此種作法已達嚇阻不法之功效。

㈣本件原係被告查獲原告於98年度超量使用生煤，依違反空污法裁處10萬元，參加人於100 年4 月25日執行環評監督時發現原告99年度用煤量亦達3,620,738 公噸，再度超出核定量，經參加人核算其不法利得高達4 億4 千餘萬元，乃經計算其不法利得已遠遠超過罰鍰上限。遂函請原管轄機關即被告撤銷原處分，請其一併另為適法之處分，且原告其發電廠位於花蓮縣境內，發電過程產生之空氣、水、噪音、廢棄物等對環境之衝擊影響均由花蓮縣民所承受，故由被告管轄並裁罰應屬要適。

五、本件兩造不爭如事實概要欄所述之事實，並有被告原處分1（本院卷1 第40頁）、原處分2 （本院卷1 第41至44頁）、府環空用證字第U001-01 號生煤使用許可證（本院卷1 第54至57頁）、固定污染源操作許可證（本院卷1 第117 至151頁）、98年裁處（本院卷1 第58頁）、99年11月8 日府環空字0000000000號函及稽查通知單（原處分卷第13至21頁）、100 年12月5 日府環空字0000000000號函（本院卷1 第61頁）、參加人100 年5 月24日環署督字第1000043079號函（原處分卷第35至38頁）、101 年4 月16日環署督字第1010030799號函（原處分卷第45至250 頁）、101 年10月18日環署訴字第1010094777號訴願決定（本院卷1 第45、46頁）、101年11月19日環署訴字第1010088440號訴願決定（本院卷1 第47至53頁）、原告100 年1 月3 日和電（100 ）環字第001號函（本院卷1 第59、60頁）、繳納罰鍰單據（本院卷1 第82頁）、和平火力發電廠用煤量變更案環境影響差異分析報告（本院卷2 第48至103 頁）在卷可稽，堪認為真實。是本件之爭執，在於被告以原告98年、99年超量使用煙煤，以原處分1 撤銷98年裁處，有無違誤？另以原處分2 就原告98年、99年超量使用煙煤行為，依行政罰法第18條第2 項加重裁罰，有無違誤？

六、本院之判斷：

㈠依危險防禦原則及預防原則，空污法分別配置不同制度防制空氣污染，本件生煤使用許可證許可原告之煙煤年使用量344 萬公噸，係基於預防原則而為之管制：

1.危險防禦原則及預防原則均為環境法之基本原則。危險防禦原則係指對於具體危害之抵抗或排除，於空氣污染防制上，通常採取污染源排放標準加以管制，係以超過排放標準即認有具體明確之危害，例如空污法第20條第1 項規定：「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」第56條第1 項規定公私場所違反上開規定者應處罰鍰，第2 項規定除罰鍰外並應通知限期補正或改善，屆期未補正或完成改善者，按日連續處罰，情節重大者，得命停工或停業，必要時，並得廢止操作許可證或令其歇業；預防原則則是在具體危害產生之前，即預先加以防止，避免危險之產生，可參見環境基本法第6 條第1 項規定：「事業進行活動時，應自規劃階段納入環境保護理念，以生命週期為基礎，促進清潔生產，預防及減少污染，節約資源，回收利用再生資源及其他有益於減低環境負荷之原（材）料及勞務，以達永續發展之目的。」或該法第22條以下之規定，於環境法制上，例如環境影響評估、總量管制等，均屬預防原則之體現。

2.按空污法第28條第1 項、第3 項規定：「販賣或使用生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質者，應先檢具有關資料，向直轄市、縣（市）主管機關申請，經審查合格核發許可證後，始得為之；其販賣或使用情形，應作成紀錄，並依規定向當地主管機關申報。」「第一項販賣或使用許可證之申請、審查程序、核發、撤銷、廢止、紀錄、申報及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」同法第58條規定：「（第1 項）違反第二十八條第一項規定或依第三項所定管理辦法者，處新臺幣五千元以上十萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。（第2 項）依前項處罰鍰者，並通知限期補正或申報，屆期仍未遵行者，按日連續處罰；情節重大者，得令其停工或停業，必要時，並得廢止其販賣或使用許可證或勒令歇業。」參加人依上開授權訂定發布生煤使用許可證管理辦法第9 條規定：「使用許可證應記載事項如下：一、有效期間及證書字號。二、基本資料：㈠公私場所名稱及地址。㈡公私場所負責人姓名、身分證明文件字號及住址。三、許可內容：㈠使用物質名稱、主要成分及年使用量。㈡污染源名稱、操作條件及操作期程。㈢空氣污染防制措施與設備之名稱、型式、處理容量及操作條件。四、其他經主管機關記載之事項。」第10條規定：「領有使用許可證者，應依許可內容使用許可物質。使用許可證許可內容有異動者，應於異動前，重新申請使用許可證。」上開法規命令核未逾越母法授權之範圍，亦未違反授權意旨，應可援用，合先敘明。

3.經查，上開生煤使用許可證雖載明許可之年用煤量，然因生煤品質不同，燃燒效率及排放物質比率即有不同，使用者亦可透過製程改善、強化污染防制設備等方式，降低空氣污染物之排放量，可見控制生煤使用量與控制空氣污染物質排放量間，未必有直接關連。亦即使用相同數量之生煤，但採購燃燒效能較好之生煤，採用污染防制設備較好之電廠，仍可控制其實際產生之空氣污染物在較低之排放量。是若自危險防禦原則之角度觀察，本件生煤使用許可證為何許可原告之煙煤年使用量為344 萬公噸，而不是3,439,999 公噸？何以3,440,001 公噸即對環境有具體危害，而344 萬公噸即無具體危害？均難以索解。實則，上開344 萬公噸之煙煤使用許可量，係採自「和平火力發電廠開發計畫」環境影響評估中有關空氣污染物總量管制下之數量。查原告之和平火力發電廠開發計畫，其環境影響評估報告書前於87年7 月17日業經參加人核備在案，原許可每年用煤量253 萬公噸，排放空氣污染物經核定其硫氧化物及氮氧化物之排放濃度均為50ppm 以下，粒狀污染物為30 mg/N ㎥以下，空氣污染物總排放量分別為總懸浮微粒837 公噸/ 年、硫氧化物3,644 公噸/ 年、氮氧化物2,619 公噸/ 年（和平工業區全區總量管制為總懸浮微粒4,884 公噸/ 年、硫氧化物6,957 公噸/ 年、氮氧化物19,330公噸/ 年）。於92年原告以維持原環評承諾即不提高上開總排放量及排放濃度值之條件下，申請增加年用煤量至344 萬公噸，並提出開發計畫用煤量變更環境影響差異分析報告，經參加人環境影響評估審查會第107 次會議審查通過，於92年10月1 日以環署綜字第0920070811A 號函同意備查，有92年8 月「和平火力發電廠開發計畫用煤量變更環境影響差異分析報告（定稿本）」在卷可稽（本院卷2第48至103 頁）。

4.從而，可知本件生煤使用許可證許可原告之煙煤年使用量344 萬公噸，係基於預防原則而為之程序性管制作為。

㈡行政罰法第18條第2 項罰鍰酌量加重規定之內涵：

1.按行政罰法第18條第1 、2 項分別規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」「前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。」其立法理由謂：「第一項規定裁處罰鍰時應審酌之因素，以求處罰允當。又裁處罰鍰，除督促行為人注意其行政法上義務外，尚有警戒貪婪之作用，此對於經濟及財稅行為，尤其重要。故如因違反行政法上義務而獲有利益，且所得之利益超過法定罰鍰最高額者，為使行為人不能保有該不法利益，爰於第二項明定准許裁處超過法定最高額之罰鍰。」。

2.是依行政罰法第18條第2 項規定加重者，即同條第1 項之罰鍰，雖不受法定罰鍰最高額之限制，其行政罰本質並無更異，仍與單純之不法利得追繳有別（行政罰法第20條有關不當利得之追繳，本質上並非行政罰）。其次，行政罰法第18條第2 項規定得據以酌量加重之「前項所得之利益」，係指同條第1 項規定之「因違反行政法上義務所得之利益」，顯見該所得利益與行為人違反之行政法上義務間，應具因果關係，若所得利益與行政法上義務違反之間並無因果關係，自無從適用行政罰法第18條第2 項酌量加重罰鍰之規定。再者，行政罰法第18條第2 項係規定「得於所得利益之範圍內酌量加重」，對於「加重與否」及「加重之罰鍰金額（以所得利益為上限）」，均有裁量空間，係採便宜原則，而非法定主義。

3.依空污法第58條規定，使用超出許可證許可生煤使用量之行為，係違反同法第28條第3 項規定所授權訂定之生煤使用許可證管理辦法第10條前段「領有使用許可證者，應依許可內容使用許可物質」規定，應予裁罰。任何行政裁罰處分應植基於2 種法令依據上，就本件言，課予行政法上義務之「義務規範」即同法第28條第3 項授權訂定之生煤使用許可證管理辦法第10條前段規定，以及對違反行政法上之義務者之處罰規定所在的「裁罰規範」即空污法第58條。是以，得否依據行政罰法第18條第2 項規定酌量加重裁罰，仍應檢視上開義務規範及裁罰規範內涵，查究其與所謂之所得利益間有無因果關係可言。

㈢原告於98、99年間並未逾越經核可之空氣污染物排放總量及排放濃度管制標準，本件單純為違反預防原則下生煤使用許可證有關許可用煤量之裁罰問題：

1.基於空污法第24條對固定污染源之規範，原告煙道排氣口均設有自動監測設施，可連續監控其空氣污染物之排放，有固定污染源操作許可證在卷可稽（本院卷1 第117 至151 頁）。原告主張98、99年度間，其雖有超量用煤，但因原告污染防制設施發揮效能，因此該二年度之空氣污染物排放總量並未超出許可之排放量，亦未違反排放濃度管制標準值（粒狀污染物≦30mg/N㎥、硫氧化物≦50ppm 、氮氧化物≦50ppm ）等情，有原告提出之和平電廠空氣污染物排放濃度及排放總量表在卷可稽（本院卷1 第142 頁），亦為被告所不否認。是以，本件並不涉具體危險，應僅單純為違反生煤使用許可證有關許可用煤量之裁罰問題。

2.本件生煤使用許可證許可原告年用煤量344 萬公噸，原告主張係依據其與台電公司之購售電合約約定，於保證發電時段必須全額出力、於非保證發電時段則依照台電公司調度需求而為供電，因此，原告就「保證發電時段」之保證售電量，以每部機組2,396,210,784 度，再乘以原告機組可正常運轉之係數0.95，得出預估售電量為4,552,800,490 度，再依機組耗煤率，換算出保證發電量部分之年用煤量約為1,821,120.20公噸，再依合約約定，計算出每年之「非保證時段」小時數為4,734 小時，售電量至多為5,635,202,112 度，若以全額出力70% 推估每年「非保證時段」之售電量，換算「非保證時段」發電之年用煤量約為1,577,856.59公噸，兩者相加，再乘以用煤量安全係數（1.01），即為原告年度用煤量預估之3,432,966.56公噸，原告即取整數344 萬公噸，據以提出環境影響差異分析報告，並經參加人准予備查，有購售電合約書節本（本院卷1第100 至103 頁）、用煤量估算表（本院卷1 第152 頁）及上開「和平火力發電廠開發計畫用煤量變更環境影響差異分析報告（定稿本）」在卷可稽。足認344 萬公噸年用煤量之許可，係源自環境影響評估之空氣污染物排放總量管制數額而來，為預防原則下之污染防制機制。其係基於風險管控之目的，透過用煤量之管制，間接控制該地區排放之空氣污染物總量，僅屬抽象危險之預防，而非對於具體危害之防禦。是生煤使用許可證管理辦法第10條前段所規定之生煤使用許可量，其規範目的既為抽象危險之預防（風險管控），自難認與原告售電所獲利益間直接有因果關係可言。從而，被告依行政罰法第18條第2 項，採計原告發電售電營業利得據以加重裁罰，於法自有未合。

3.對於違反空污法第28條第1 項規定或依第3 項所定管理辦法者，主管機關依空污法第58條第2 項規定，除罰鍰之外，尚有更為直接有效之管制手段：「並通知限期補正或申報，屆期仍未遵行者，按日連續處罰；情節重大者，得令其停工或停業，必要時，並得廢止其販賣或使用許可證或勒令歇業。」再者，本件344 萬公噸年用煤量既為原告於環境影響評估報告書之承諾，依環境影響評估法第17條規定，自應切實執行，如有違反，依同法第23條第1 項規定，處30萬元以上150 萬元以下罰鍰，並限期改善，屆期仍未改善者，得按日連續處罰；情節重大者，依同條第2 項規定，得由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為，必要時得逕命其停止實施開發行為，其不遵行者，處負責人3 年以下有期徒刑或拘役，得併科30萬元以下罰金。對於超量用煤之行為，主管機關仍有上開較裁處罰鍰更為直接有效之手段加以管制，若情節重大，逕予停工、停業或廢止許可，均可達成管制目的。是被告主張其欠缺行政罰法第18條第2 項加重規定即無法有效管制云云，並非可採。

4.實則，基於預防原則，行政機關應積極採取更為直接有效之管制作為，預先防止以避免危險，捨此不為，消極坐視，事後縱裁處巨額罰鍰，對可能遭受之風險難收防止之效。是被告竟稱其因參加人所訂之生煤使用許可證管理辦法第15條規定，使用生煤之紀錄係由原告於每年1 月及7 月底前向其申報，故至原告申報後始知原告前半年之使用紀錄，其始能查核上年度有無超量用煤，並無可能像父母親照顧嬰孩一般要隨時緊盯在旁提醒原告別超量用煤云云，被告及參加人怠忽管制手段預防危險之積極功能，背棄空污法保護環境之規範目的，自無可採。

㈣被告作成之98年裁處，尚無違誤，嗣以原處分1 逕予撤銷，於法有違：

1.按行政程序法第117 條前段規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」是可知行政機關於作成行政處分之後，如發現該處分為違法時，基於依法行政原則之意旨，原則上得撤銷該處分以回復合法之狀態，惟由於行政處分之撤銷牽動既有之法律狀態及人民之權益，自應嚴守其界限。就本件而言，應審究者即在於98年裁處未援用行政罰法第18條第2項加重裁罰，是否違法？

2.又按空污法第75條規定：「( 第1 項）依本法處罰鍰者，其額度應依污染程度、特性及危害程度裁處。（第2 項）前項裁罰準則，由中央主管機關定之。」查參加人於89年12月27日以環署空字第0076476 號令制定發布空污裁罰準則，91年10月9 日以環署空字第0910067756F 號令修正發布第1 條條文，91年12月11日環署空字第0910084483F 號令修正發布第3 、5 條條文，102 年3 月4 日以環署空字第1020016425號令修正發布全文7 條。依憲法第7 條平等原則及行政機關之自我拘束原則之要求，參加人及被告於處理每一處罰鍰案件時，均應遵循當時有效之裁量準則而為裁量。

3.再按被告作成98年裁處當時適用之91年12月11日修正發布之空污裁罰準則第3 條規定：「違反本法各處罰條款，除本法另有規定者外，以附表所列之裁罰公式計算應處罰鍰。但經主管機關認定，屬本法第82條各款規定情節重大情形之一者，得以該處罰條款之最高罰鍰裁罰。」第4 條規定：「依前條規定裁處之罰鍰，倘超過該處罰條款規定之罰鍰額度上限時，以其上限罰鍰額度計算。」（本院卷1第84、85頁）核上開規定及其附表，依違反空污法之處罰條款（義務規範與裁罰規範）、污染程度、危害程度、污染特性等情節，以為處分罰鍰數額之基準，與空污法第75條授權之意旨無違，亦與比例原則之要求無違，是被告如係依該裁罰準則而為裁量，即難指為裁量瑕疵之違法。

4.查本件原告於98年使用煙煤3,517,925 公噸，超過許可用量達77,925公噸，係違反空污法第28條第3 項規定所授權訂定之生煤使用許可證管理辦法第10條規定，被告依空污法第58條（後段）規定，於99年12月3 日以98年裁處裁罰原告10萬元罰鍰（本院卷1 第58頁）。對照上開91年12月11日修正發布之空污裁罰準則附表，就違反空污法第28條第1 項定有裁罰公式，係以污染程度因子（A ）（違反者由各級主管機關依個案污染程度自行裁量，A=1.0 ～3.0）危害程度因子（B=1.0 ）污染特性（違反本法發生日前1 年內違反相同條款累積次數）（各處罰條款所定下限罰鍰）計算其罰鍰。至於違反空污法第28條第3 項規定所授權訂定之生煤使用許可證管理辦法第10條規定，於上開空污裁罰準則附表則無裁罰公式之規定，惟與同為規範生煤使用許可證之空污法第28條第1 項規定相較（罰則亦同為第58條），違反第1 項規定係完全未經許可即使用生煤者之違法情節，顯較違反第3 項管理規範超量使用生煤者之違法情節為重，是依舉重以明輕法理，有關違反空污法第28條第3 項規定部分，採取同條第1 項上開裁罰公式作為其裁罰之上限，應屬妥適。因此，被告於作成98年裁處時，參照違反空污法第28條第1 項之裁罰公式，原告並無實際污染情事（A=1.0 ），於98年亦是第1 次違反該規定（C= 1.0），依上開裁罰基準（A B C 100,000= 100,000），依空污法第58條後段規定，裁罰原告最低額度之10萬元罰鍰，尚難認有違法。

5.嗣行政罰法於94年2 月5 日制定公布，並自95年2 月5 日施行，惟參加人並未因行政罰法第18條第1 、2 項之制定，而就其所授權制定之空污裁罰準則有所修正，仍以空污法原處罰條款規定之罰鍰額度為上限，即使是情節重大之情形，亦僅以該處罰條款之最高罰鍰裁罰。且承前所述，行政罰法第18條第2 項之規定，係採便宜原則，僅屬被告裁量權行使之範疇，在被告應遵循之空污裁罰準則未修正前，被告98年裁處未依行政罰法第18條第2 項之規定予以加重裁罰，於法尚非違誤。

6.至102 年3 月4 日參加人以環署空字第1020016425號令修正發布空污裁罰準則，雖於第4 條後段增列但書規定：「但違反本法義務所得之利益，超過法定罰鍰最高額時，依行政罰法第18條第2 項規定，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。」（附表違反空污法第28條第1 項之裁罰基準，仍維持上開規定，未為修正），惟尚非被告於98年裁處時生效適用之法規命令，被告98年裁處未予適用，於法自無不合。

7.本件被告於101 年5 月15日被告另以原處分1 撤銷98年裁處，其理由為：「…貴公司（即原告）98年超量使用燃煤違反事實明確，惟本府（即被告）業於99年12月3 日府環空字第0990210420號函，裁處新臺幣10萬元在案，相較於貴公司98年及99年違反法規所獲利益相較，不法利益及裁罰金額差距甚大，顯然如未依據行政罰法賦予行政機關就其違反行政法上義務行為獲利益加重裁罰之權力加重裁罰，去除其不法利得，難以遏止此種違法行為。經本府重新審酌後予以撤銷原處分並另為適法之處分。」（本院卷1第40頁）明示被告係將作成98年裁處後新發生之原告99年底超量用煤事實，據為原處分1 之事實基礎。按違法行政處分之撤銷，係以該行政處分作成時之法律狀態及事實狀態作為違法判斷之基準時，被告原處分1 竟以98年裁處作成時尚未發生之事實為據，且認定其違法而予撤銷，於法顯有違誤。

8.至98年裁處固屬不利原告之裁罰處分，原處分1 將其撤銷，表面上似對原告較為有利，故原告起訴請求撤銷原處分1 即陷於是否欠缺權利保護必要之爭議。惟查，被告撤銷其98年裁處之目的，即在作成更不利於原告之裁罰，有上開原處分1 之理由可查，是對於原告訴請撤銷原處分1 部分是否有權利保護必要，自宜合併為整體觀察，而應肯認之，又參加人101 年10月18日環署訴字第1010094777號訴願決定執此理由不予受理，於法未合，爰併與原處分1 撤銷之。

㈤原處分2 就原告98、99年違反許可用煤量之行為加重裁罰，亦有違誤，應予撤銷：

1.被告98年裁處既不應撤銷，業如前述，該部分自不得再為罰鍰之裁處，原處分2 重複就原告98年違反許可證許可用煤量之行為裁處罰鍰，有違反一行為不二罰原則之違誤。原處分2 係合併原告98年及99年超量用煤258,663 公噸之事實，於裁處書一併作成一個罰鍰441,929,966 元之裁處，無從分割，其既有上開違誤，自應將原處分2 全部撤銷。

2.被告於101 年6 月29日作成原處分2 ，其裁罰基準，仍應適用裁處時即91年12月11日修正發布之空污裁罰準則，即應以空污法原處罰條款規定之罰鍰額度上限為裁罰上限，原處分2 未依當時有效之空污裁罰準則裁罰，亦有裁量濫用之違法。

3.再者，本件生煤使用許可證許可原告年用煤量344 萬公噸，係源自環境影響評估之空氣污染物排放總量管制數額而來，為預防原則下之污染防制機制，其義務規範既植基於程序性之風險管控，自難認與原告售電所獲利益間直接有因果關係可言，業如前述。是被告採計原告發電售電營業利得為原告違反行政法上義務所得之利益，並認因已超過法定罰鍰之最高額，爰依行政罰法第18條第2 項加重裁罰，於法自有未合。況且，被告計算原告所得利益，亦有違誤：

⑴被告原處分2 係依參加人101 年4 月16日環署督字第1010030799號函所附報告（原處分卷第45至250 頁）計算原告之所得利益，即以原告當年度營業淨利除以該年度用煤量總量，得出每公噸用煤得產生之獲利（98年為2,383 元/ 公噸、99年度為1,385 元/ 公噸），再以每公噸用煤得產生之獲利乘以該年度用煤超量噸數，得出該年度違規獲利金額（98年度為185,695,275 元、99年度為250,322,130 元），且加計利息。

⑵實則，由於原告售電予台電公司之保證時段電價及非保證時段電價，價格不同，故計算超出許可用煤量部分之售電價格，應就該段期間屬保證時段或非保證時段分別列計電價（原告陳稱依其用煤記錄，分別於98年12月21日1 點16分、99年12月15日12點22分，用煤達到該年度許可量344 萬公噸），經本院依職權函詢台電公司，有該公司102 年3 月26日電業字第1020003197號函在卷可稽（本院卷1 第283 、284 頁），其與全年度平均售電價格不同，對於計算原告營業淨利自有影響。原處分2既認定原告違反行政法上義務所得之利益超過罰鍰最高額之100 萬元，自應再細究超出許可用煤量部分發電之實際售電價格，計算原告所得利益之範圍，否則即有裁量濫用。

4.至於被告及參加人另指稱火力發電廠會排放空氣細懸浮微粒PM2.5 、重金屬、汞等，目前雖未設有空氣污染物濃度排放標準，惟原告超量使用生煤，仍將產生超量之污染物云云。實則，參加人主張之上開空氣細懸浮微粒PM2.5 、重金屬、汞等物質，既未明定其濃度排放標準，亦未納入排放總量管制之對象，管制與否仍在討論階段，實難據為裁罰原告之規範內涵。

5.有關原告99年超量使用生煤180,738 公噸部分，與原告98年使用超量之行為，既屬不同年度，依生煤使用許可證以年度使用量作為許可範圍，自為分別獨立之違規行為，原告主張其98、99年度用煤超量行為係繼續性之行為云云，實無可採。是原處分2 經本院撤銷確定後，被告仍得就99年度部分另行裁罰，併此敘明。

七、從而，原處分1 及2 均有違誤，訴願決定予以不受理及駁回，於法亦有未合，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。

八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭