臺北高等行政法院判決

102年1月10日辯論終結

原告

周國在

原告

周國典

原告

周武欽

原告

陳莉莉

原告

羅蔡春梅

上5人共同訴訟代理人

羅筱茜律師

原告

周美霞

原告

劉崇堅

原告

盧安瓊

原告

鄭鐘亮

原告

王玉麟

原告

賴思堯

原告

曾郁文

原告

蘇哲璋

原告

陳辜淑美

上14人共同訴訟代理人

羅翠慧律師

被告

行政院原子能委員會

代表人

蔡春鴻（主任委員）住同上

訴訟代理人

楊進成

訴訟代理人

孫敬業

被告

財政部國有財產署北區分署

代表人

廖蘇隆（處長）住同上

訴訟代理人

馮于

　龔維智律師

上列當事人間確認行政處分無效事件，原告不服財政部中華民國100 年11月11日台財訴字第10000324550 號（案號：第10001643號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：

㈠原告於民國100 年4 月8 日具文向被告行政院原子能委員會（下稱「原能會」）及改制前被告財政部國有財產局臺灣北區辦事處（自102 年1 月1 日起改制為「財政部國有財產署北區分署」，下稱「國產署北區分署」）主張略以：渠等原有坐落於臺北市○○區○○段○○段○○○號如附表一所示之輻射房地（下稱「系爭房地」），經被告原能會依行為時「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」（嗣於92年3 月26日修正更名為「放射性污染建築物事件防範及處理辦法」）第10條規定收購，嗣因該辦法第15條規定修正，而移轉為改制前財政部國有財產局（自102 年1 月1 日起改制為「財政部國有財產署」，下稱「國有財產署」）所有，並由被告國產署北區分署實際接管，被告原能會及被告國產署北區分署雖先後以86年8 月30日（86）會輻專字第17657 號函、86年9 月18日（86）會輻專字第18904 號函、86年9 月22日（86）會輻專字第19327 號函（詳如附表二所示，下合稱「系爭函文一」）及88年2 月5 日台財產北處第88003234號函（下稱「系爭函文二」，送達情形詳如附表三），通知渠等於期限內申請購回系爭房地，惟該二函文均未檢附明確拆除重建計畫書，亦未告知所得申購之權利範圍及相關之義務負擔，具有重大明顯之瑕疵，有行政程序法第110 條及第111 條所定處分無效之情事，是請求確認系爭函文一、二為無效之行政處分，並申請被告國產署北區分署依「放射性污染建築物事件防範及處理辦法」第15條規定，重行作成通知渠等申請購回系爭房地之處分等語。

㈡被告國產署北區分署以100 年6 月7 日台財產北處字第1004000 886 號函復原告略以：「……二、…系爭函文二非屬行政處分。…四、另查旨述國有房地位屬臺北市政府97年11月19日府都新字第09707197400 號公告劃定『臺北市○○區○○段○○段○○○號等2 筆土地為更新單元計畫案』範圍內（下稱「97年11月19日公告」），……範圍內國有房地應依『都市更新事業範圍內國有土地處理原則』規定處理。五、……旨述國有房地於移交本局接管時，原能會亦未函知本處有關該會已受理原所有權人辦理專案讓售之相關事宜。且依現行國有財產法相關法令尚無其他適法途徑，爰本案仍請……檢附原能會於收購旨述房地時，即承諾拆除重建時原住戶有優先承購權等相關文件後，再憑研處。」等語（下稱「系爭函文三」）。原告等不服系爭函文三，提起訴願，經財政部以台財訴字第10000324550 號（案號：第10001643號）訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。（本件公文往來明細詳如附表四）

二、本件原告主張：伊係依「放射性污染建築物事件防範及處理辦法」第15條之規定，請求被告國產署北區分署再次通知伊等申請承購系爭房地，與一般民眾依國有財產法之規定向國有財產局申購之案件不同，核其性質應屬為追求公共利益而制定之公法，而上開辦法第15條所賦予受災戶申請買回經收購房地之權利，乃屬公法上之買回權，至為明確。又被告原能會與東亞建築經理股份有限公司（下稱「東亞建經公司」）締結之委任契約書未經行政院核定屬無效契約，而東亞建經公司所提之「民生別墅拆除重建計畫書」（下稱「系爭拆除重建計畫」）並未經全體所有權人同意，且於提出後即遭臺北市政府工務局（下稱「工務局」）退件，其後亦未補正提出，針對受災戶等究竟需否攤付拆除重建之費用，被告原能會前後說法亦自相矛盾，顯見該計畫並非可行。再被告作成系爭函文一、二時，系爭房地全體所有權人是否參與拆除重建計畫案尚未完成整合，有關拆除重建專案核准放寬之相關計算基準亦尚未確立，被告原能會卻以系爭函文一要求伊等於87年2 月23日前申請買回，並於未合法定要件情形下，即將系爭房地移轉予國有財產署接管，故被告國產署北區分署才另以系爭函文二通知伊等於6 個月內申請買回系爭房地，是上開二函文顯屬對任何人均無法實現，違背明確性及誠實信用原則，而有重大明顯之瑕疵，而屬無效之行政處分。況伊係因98年間訴外人達欣工程股份有限公司（下稱「達欣公司」）就系爭房地提出相關都市更新事業計畫並經公開展覽，伊始得就購回內容有較明確之認知，故無逾越5 年請求權時效之問題。此外，「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」於83年6 月1 日頒訂時並無法律明確授權，是被告原能會及被告國產署北區分署作成系爭函文一、二之依據均屬無法律授權之行政命令，違反法律保留原則。況被告原能會及被告國產署北區分署雖曾先後以系爭函文一、二通知伊等於6 個月內申請承購系爭房地，惟伊等中僅有陳莉莉及周國典2 人（共3 戶）收到系爭函文一之通知，系爭函文二則有11人（11戶）未收到，該等未送達部分若非屬無效行政處分，則應認被告與伊等間不成立通知買回之公法上關係，且被告均無法提出系爭函文一、二之掛號單據或送達證書，被告主張之送達地址亦與部分伊等實際住所不符，是被告之通知顯未合法送達，應重為通知。再者，被告之買回通知既不生效力或對伊等不發生通知買回之公法上關係，而系爭房地因已劃入都更單元且有相關都市更新事業計畫書之提出，伊等就所得購回內容已有所依循，被告國產署北區分署自應依伊等之請求依現行「放射性污染建築物事件防範及處理辦法」第15條規定再次通知伊等申請買回如附表一所示之原所有房地等語。並聲明：㈠先位聲明：1.確認系爭函文一、二之買回通知為無效行政處分。2.訴願決定及系爭函文三均撤銷。3.被告國產署北區分署應依「放射性污染建築物事件防範及處理辦法」第15條對原告作成重為通知得申請買回如附表一原所有房地之行政處分。㈡備位聲明：1.確認系爭函文一、二通知買回之公法上法律關係不成立。2.被告國產署北區分署應依「放射性污染建築物事件防範及處理辦法」第15條規定重為通知原告得申請買回如附表一原所有房地。

三、被告原能會則以：本件收購之系爭房地業已移交財政部國有財產署，伊並無處分權，是原告請求確認系爭函文一為無效之行政處分或公法上關係不成立，不論判決結果為何，對原告並無即受確認判決之法律上利益。因81年間國內發生輻射污染建築物，伊為保障民眾健康，為使是類事件能有一制度化之共同處理方式，參酌各種相關法令以及行政院81年12月16日核定之「輻射污染建築物之處理原則」後，訂定「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」，當時行政程序法尚未制訂施行，故伊並未違反行政程序法第150 條第2 項之規定，且已踐行相關法制作業程序以完成發布程序，是依行政程序法第174 條之1 規定之意旨，應肯認其合法性。又系爭函文一已具體明確敘明原告買回之標的物為原讓售建築物或建築物及土地、價格為原讓售價格及主管機關已攤付之拆除重建費用、價金給付方法為向伊買回等買賣事項，是伊並未違反行政程序法第5 條、第8 條及第9 條規定。另系爭函文一僅係單純之事實通知原所有權人於行政院專案核准之次日起6個月內申請買回，並未有准駁之意思表示，自不直接發生法律上效果，並非行政處分。縱如原告所稱系爭函文一係屬行政處分，惟原告於收到系爭函文一時即認知系爭函文一內容有瑕疵，卻未於法定救濟期間內提起救濟，而係10多年後方提出主張，顯無理由。此外，系爭拆除重建計畫獲得民生別墅55戶同意簽訂委任契約，已達全體住戶2/3 以上，且該計畫係為爭取行政院專案核准放寬容積率重建而提出，若如原告所陳該計畫內容有瑕疵，其影響所及者應為行政院「專案核准」此行政處分之效力，惟原告等自始未否認行政院所為「專案核准」之效力，卻不承認系爭函文一之效力，顯非適法。至系爭函文一是否合法送達之問題，因已經過十餘年，無法提出具體事證，惟自原告歷次所提之書狀及開庭所為之陳述，可推知原告應有收到系爭函文一，然因當時住戶整合困難及需另行分攤費用，故無購買意願，遂未向伊申請買回。而民生別墅輻射屋於86年8 月22日經行政院專案核准得依原建蔽率並放寬原總樓地板面積30% 重建後，伊即依據「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」第15條規定於86年9 月18日以郵政掛號寄送系爭函文一通知原告等人，請渠等於87年2 月23日前決定向伊申請購回原所有建築物及土地，而上述郵政掛號寄送後，伊並無收到郵局退件，是可推知原告等人應有收到系爭函文一。倘如原告所稱部分住戶未收到系爭函文一，亦應依行政程序法第131 條規定於公法上請求權5年期間內（95年12月31日前）請求伊通知買回，而非於事隔10餘年後方爭執未收到系爭函文一，要求伊再為通知買回。況被告國產署北區分署業已於88年2 月5 日再以系爭函文二通知買回，原告未於公法上請求權期間內請求通知買回，其公法上請求權，已因時效完成而當然消滅。又達欣公司所提「都市更新計畫」與「拆除重建計畫」無關，無法作為本件事證之依據。再者，原告所引述之東亞建經公司86年5 月12日(86)東專字第455 號函（下稱「86年5 月12日函」）之內容，係在說明須俟行政院專案核准放寬容積確定後，方能據以規劃設計有關原建蔽率、原總樓地板面積之計算方式及停車位、緊急升降機等細節部分，再經全體住戶確認了解重建資源分配、補償、出資等整合工作，屆時再遴聘建築師循建照申請規定向臺北市政府提出建照申請，絕非如原告所稱「由建築師補正原提拆除重建計畫不符規定，向工務局提出建照執照申請」等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

四、被告國產署北區分署另以：本件購回公有財產一事，係屬私法關係所生之爭執，依司法院釋字第488 號解釋及前行政法院58年度判字第270 號判例之意旨，應循民事訴訟程序解決。又被告原能會所收購之系爭房地，係於86年8 月22日經行政院專案核准放寬限制拆除重建。又觀諸「放射性污染建築物事件防範及處理辦法」第15條第1 項之規定，拆除重建計劃書並非伊為通知申請承購時所必須檢附之文件，原告主張系爭函文一未檢附拆除重建計劃書即為無效之行政處分，顯無理由。另伊係依被告原能會向臺北市中山戶政事務所及臺北市警察局提供原告等人之戶籍資料檢送系爭函文二，寄送地址應屬正確無誤，且伊並未接獲郵局之退件，原告亦自承收受系爭函文二，足見原告等人確已收受系爭函文二，原告卻未於受通知6 個月內向伊提出申購系爭房地，逾申請期限，已生失權效果，自無法要求伊依「放射性污染建築物事件防範及處理辦法」第15條規定重為通知。此外，系爭房地位屬臺北市政府97年11月19日公告劃定「臺北市○○區○○段○○段○○○號二筆土地為更新單元計畫案」範圍內，依「都市更新事業範圍內國有土地處理原則」第9 條第1 項之規定，伊應停止受理申請承購案件，故縱使原告得提出承購之申請，伊亦無法受理等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

五、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有臺北市政府97年11月19日公告影本、原告100 年4 月8 日申請書影本、系爭函文一、二、三影本及訴願決定書影本在卷可稽（本院卷1 第97至99、105 、107 、131 至147 、151 至153、167 至17 1頁、本院卷2 第119 至130 、144 至145 頁），堪認為真正。

六、經核本件兩造爭點為：㈠本件是否屬於公法上爭議？㈡被告原能會、國產署北區分署所為之系爭函文一、二是否為行政處分？㈢系爭函文一、二是否無效或不生效力？㈣原告請求被告國產署北區分署依「放射性污染建築物事件防範及處理辦法」第15條規定重為通知原告得申請買回如附表一所示原所有房地，是否有據？本院判斷如下：

㈠本件是否屬於公法上爭議？

1.按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄權而原告有指定者，移送至指定之法院。」行政訴訟法第2 條、第12條之2 第2 項分別定有明文。是行政法院審判權對象乃公法性質之爭議，個案爭議如屬私法性質，則應循民事訴訟程序請求救濟，始為適法。且按「我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」固經司法院釋字第448 號解釋闡述在案。惟查，原告並非依國有財產法之規定向被告國產局北區辦事處申請承購系爭房地，而係主張依「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」第15條規定，請求被告國產局北區辦事處再次通知原告申請承購系爭房地，是與一般民眾依國有財產法相關規定申購公有財產之情形，顯有不同，自不得與因此所生之私法糾紛相提併論，故本件尚無從逕予援用上開解釋意旨，合先敘明。

2.依被告原能會於83年6 月1 日發布之「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」第1 條規定，可知該處理辦法之立法目的，在於防範及處理輻射污染事件、維護公共安全及保障民眾健康，核其性質應屬為追求公共利益而制定之公法，，至為明顯。而同辦法第15條第1 項規定：「本辦法施行前已收購及依第10條第1 項收購之輻射污染建築物，如經主管機關評定宜予拆除重建者，原所有權人得依主管機關通知於行政院專案核准之次日起6 個月內，向主管機關申請依原讓售價格價購該戶建築物或建築物及土地。」嗣於86年11月5 日修正為：「本辦法施行前已收購及依第10條第1 項規定收購之輻射污染建築物，經依前條第3 項規定專案核准放寬其限制拆除重建者，主管機關應將房地變更為非公用財產移交財政部國有財產局接管，由該局通知原所有權人於6 個月內申請承購；所有權人逾期未申請者，由該局依法處理。」又因游離輻射防護法於91年1 月30日制定公布，並經行政院發布自92年2 月1 日施行，被告原能會乃依該法第23條第1 項、第24條第4 項及第25條第3 項規定之授權，於92年3 月26日將原訂定之「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」更名為「放射性污染建築物事件防範及處理辦法」，並於其第15條第1 項酌作文字修正為：「本辦法施行前已收購及依第10條第1 項規定收購之放射性污染建築物，經依前條第3 項（嗣於95年1 月4日因配合第14條之修正而修正為第2 項）規定專案核准放寬其限制拆除重建者，主管機關應將房地變更為非公用財產，移交國有財產局接管，並由該局通知原所有權人於6個月內申請承購；所有權人屆期未申請者，由該局依法處理。」準此，可知無論依游離輻射防護法制訂前之「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」第15條第1 項規定，抑或該法制定後之「放射性污染建築物事件防範及處理辦法」第15條第1 項規定，均係賦予原讓售建築物及土地予原能會之所有權人於法定要件下，得照原讓售價格價購收回其原有建築物及土地之權利，此種收回權之性質與土地法第219 條第1項 規定之原土地所有權人買回權相當，因其係由公法性質之「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」及「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」所特別規定，應認原建築物及土地所有權人所享有之權利為公法上之買回權。故系爭房地之管理機關依「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」或「放射性污染建築物事件防範及處理辦法」第15條第1 項規定所為之讓售系爭房地之行為，自非國家立於準私人地位與私人為私法上行為可比，如遇有爭執，尚非由普通法院裁判，而應依行政爭訟程序處理。是被告國產署北區分署辯稱原告申請購回系爭房地，係屬私法關係所生之爭執，應循民事訴訟程序解決，原告不得對此提起行政訴訟等語，容有誤會，洵不足採。

㈡被告原能會、國產署北區分署所為之系爭函文一、二是否為行政處分？

1.按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第6條第1 項定有明文。故行政訴訟法所規定之確認訴訟，係人民就特定之公法上法律關係之存在與否以及其內容請求行政法院予以確認之訴訟，其種類包含確認行政處分無效、確認公法上法律關係成立或不成立、確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法等3 種。苟人民針對非行政處分提起確認行政處分無效訴訟，即非法之所許。而所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3 條第1 項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。又原告之訴，起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回，行政訴訟法第107 條第1 項第10款亦有明文。

2.觀諸「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」第15條第1項及「放射性污染建築物事件防範及處理辦法」第15條第1 項之規定，所賦予原讓售建築物及土地所有權人之公法上買回權，均係由原能會或國有財產局通知原所有權人得於6 個月內申請依原讓售價格價購該戶建築物及土地，可知此一公法上買回之法律關係發生與否，係直接視申請人是否具有購回權及已否行使其權利而定，則被告原能會及國產署北區分署依上開規定，以系爭函文一、二通知包括原告在內之原所有權人於6 個月內行使買回權，既未有准駁之意思表示，亦未因此發生公法上買回之法律關係，即尚未直接發生具體之法律上效果，揆其性質應僅為單純之觀念通知，而非屬行政程序法第92條第1 項及訴願法第3條第1 項定義之行政處分，則揆諸前揭規定及說明，原告自不得對之提起確認行政處分無效之訴訟甚明。是原告先位聲明訴請確認系爭函文一、二之買回通知為無效之行政處分部分，於法無據，應予裁定駁回。

3.次按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」分別為行政訴訟法第5條第2 項、第8 條第1 項所明定。而一般給付訴訟與課予義務訴訟之共通點，固皆為實現公法上給付請求權而設，惟就行政訴訟法第8 條第1 項規定觀之，提起一般給付訴訟者，應以所請求者係公法上原因所發生之財產上給付或行政處分以外之其他非財產給付為要件，顯與同法第5 條規定課予義務訴訟應以請求作成行政處分或特定內容之行政處分有別，此乃因一般給付訴訟之制度功能，係於課予義務訴訟之外，復行提供一項有效之訴訟種類，以資解決所有公法上之爭議，而具有「補餘訴訟」之性質，故自邏輯上言，一般給付訴訟與課予義務訴訟於本質上應互為非可兩立之訴訟類型，此即所謂公法上之給付請求權事件，依事件性質應提起課予義務訴訟者，恆無提起一般給付訴訟之可能及必要，僅非屬課予義務訴訟救濟之範疇者，始可能歸入一般給付訴訟之適用對象。

4.本件原告依「放射性污染建築物事件防範及處理辦法」第15條第1 項規定，先位訴請被告國產署北區分署對原告作成重為通知得買回如附表一原所有房地之行政處分，備位訴請被告國產署北區分署應重為通知原告得申請買回如附表一原所有房地，係對被告國產署北區分署合併提起課予義務訴訟及一般給付訴訟，請求本院擇一為其勝訴判決。而原告對於被告國產署北區分署之訴訟上請求，既均係以「放射性污染建築物事件防範及處理辦法」第15條第1 項之規定為其請求權基礎，而原告所使用之訴訟類型，又兼含課予義務訴訟及一般給付訴訟此二項互為補充關係之訴訟型態，則系爭公法上爭議事件，究應提起課予義務訴訟或一般給付訴訟，即有先予辨明之必要。經查：

⑴依上開「放射性污染建築物事件防範及處理辦法」第15條第1 項規定，係賦予原建物及土地所有權人於法定要件下，得照原讓售價格價購收回其原有建築物及土地之公法上買回權，且此一公法上買回之法律關係發生與否，係直接視申請人是否具有購回權及已否行使其權利而定，已如前述。則原建物及土地之管理機關對於申請案所為准否之答覆，不過係將其所判斷兩造間是否存在公法上買回關係之事實及理由通知申請人，尚不因其答覆內容係拒絕申請而對實際上業已發生之公法上買回關係發生影響，即未發生任何法律上效果，揆其性質亦僅為單純之事實敘述及理由說明，而非屬行政程序法第92條第1 項及訴願法第3 條第1 項所定義之行政處分，是申請人申請通知買回遭拒之答覆而欲尋求行政救濟者，應依行政訴訟法第8 條第1 項規定逕向行政法院提起一般給付訴訟，訴請原建物及土地管理機關依「放射性污染建築物事件防範及處理辦法」第15條第1 項規定通知其買回，尚無從依行政訴訟法第5 條第2 項規定提起課予義務訴訟，訴請原建物及土地管理機關作成通知其買回之行政處分。

⑵準此，原告依據「放射性污染建築物事件防範及處理辦法」第15條第1 項規定，向被告國產署北區分署申請作成重為通知得買回如附表一原所有房地之行政處分，雖經被告國產署北區分署以系爭函文三予以拒絕，核屬單純敘述事實及理由之觀念通知，尚未對外發生准駁之法律效果，被告國產署北區分署所為之系爭函文三，非屬以發生、變更或消滅公法上法律效果為目的之行政處分甚明，原告即不得對之提起訴願及課予義務訴訟。訴願受理機關依訴願法第77條第8 款規定，自程序上為不受理決定，尚無不合。原告對於非屬行政處分之系爭函文三，先位提起課予義務訴訟，訴請撤銷系爭函文三及訴願決定，並判命被告國產署北區分署應依「放射性污染建築物事件防範及處理辦法」第15條規定作成重為通知其得申請買回如附表一原所有房地之行政處分部分，係誤用訴訟類型，致無法達成請求權利保護之目的，即欠缺權利保護要件而無訴之利益，應予駁回。至原告備位提起一般給付訴訟，訴請被告國產署北區分署應重為通知原告得申請買回如附表一原所有房地部分，程序尚屬適法，至其此部分請求，於實體上有無理由，則詳如後述。

㈢系爭函文一、二是否無效或不生效力？

1.系爭函文一部分：本件原告主張被告原能會作成系爭函文一時，「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」第15條第1 項規定之先決條件尚未成就，其內容對任何人均屬不能實現，且違反明確性原則及誠實信用原則，而有重大明顯之瑕疵，又該辦法對原所有權人6 個月申購期限之限制違反法律保留原則，應對原告不生通知買回之效力，況被告原能會除有將系爭函文一送達予原告周國典、陳莉莉外，對其他原告均未合法送達，故訴請確認系爭函文一通知買回之公法上法律關係不成立云云。惟查：

⑴按提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟之利益為前提，倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益，縱經審議或審判之結果，亦無從補救，或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益（司法院釋字第546 號解釋意旨參照）。次按「行政訴訟法第107 條第1 項各款係屬廣義之『訴之利益』要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義之『訴之利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障。」（最高行政法院90年6 月份庭長法官聯席會議決議參照）。準此，權利保護必要要件之存在，包括是否誤用訴訟程序，致無法達成請求權利保護之目的；原告之損害是否已不存在；原告之請求法律上已無從補救或並無實益等等，均為法院進行實體審查之前提，不論訴訟進行程度如何，法院均應依職權予以調查，倘原告不具權利保護之必要，即應以判決予以駁回。又按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」為行政訴訟法第6 條第1 項所明定。而所謂即受確認判決之法律上利益，須因法律關係之存否不明確，致原告在公法上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者，始為存在。

⑵被告原能會依83年6 月1 日訂定之「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」第15條規定，基於主管機關之地位以系爭函文一通知原告於期限內買回系爭房地後，因該辦法第15條第1 項嗣於86年11月5 日修正為：「……主管機關應將房地變更為非公用財產移交財政部國有財產局接管，由該局通知原所有權人於6 個月內申請承購……」（現行「放射性污染建築物事件防範及處理辦法」第15條之規定意旨亦同），課予接管之國有財產主管機關再次通知系爭房地原所有權人於期限內買回之義務。

⑶被告原能會乃經報奉行政院以87年10月14日院臺財產管第87023312號函准予將系爭房地變更為非公用財產並移交國有財產署接管後（原能會答辯卷1 第13至14頁），於87年11月23日以(87)會秘字第22318 號函將系爭房地移交被告國產署北區分署接管（原能會答辯卷1 第15至16頁），並以88年1 月28日（88）會秘字第76號函將系爭房地之原所有權人姓名、住址等相關資料檢送予被告國產署北區分署（本院卷2 第163 至164 頁）。

⑷被告國產署北區分署遂依86年11月5 日修正之「放射性污染建築物事件防範及處理辦法」第15條第1 項規定，以系爭函文二通知原告等人於6 個月內申請承購系爭房地（本院卷1 第105 頁）。顯見無論被告原能會所為之系爭函文一是否無效或不生效力，依86年11月5 日修正之「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」第15條第1項規定，被告國產署北區分署均負有再次通知原告於期限內買回系爭房地之義務。

⑸準此，可知本件原告之主要訴求，既係請求被告國產署北區分署依「放射性污染建築物事件防範及處理辦法」第15條第1 項規定，再次通知伊等買回系爭房地，則其訴為有理由之前提，應為系爭函文二無效或不生效力，而與系爭函文一是否無效或不生效力無涉。亦即原告與被告原能會間就系爭函文一所形成通知買回之法律關係存否不明確之狀態，並不會導致原告公法上買回權有受侵害之危險，則原告訴請確認被告原能會所為系爭函文一通知買回之公法上法律關係不成立，根本欠缺即受確認判決之法律上利益。此外，原告所主張伊等被侵害之公法上買回系爭房地之權利，縱經本院判決確認系爭函文一通知買回之估法上法律關係不存在，亦因86年11月5 日「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」第15條第1 項修正後，被告原能會已無再行通知原告限期買回之權限，而無從補救，即無進行爭訟而為實質審查之實益，則揆諸前揭司法院釋字第546 號解釋意旨，益見原告就系爭函文一提起確認之訴，顯欠缺訴之利益，而無權利保護之必要甚明。是原告備位聲明，請求確認系爭函文一通知買回之公法上法律關係不成立部分，亦因欠缺確認利益及權利保護之必要，而應予駁回。

2.系爭函文二部分：本件原告又主張被告國產署北區分署作成系爭函文二時，亦因「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」第15條第1項所定之先決條件尚未成就，其內容對任何人均屬不能實現，且違反明確性原則及誠實信用原則，而有重大明顯之瑕疵，又該辦法對原所有權人6 個月申購期限之限制違反法律保留原則，應對原告不生通知買回之效力，況被告國產署北區分署除有將系爭函文二送達予原告周國典、王玉麟及陳莉莉外，對其他原告均未合法送達，故訴請確認系爭函文二通知買回之公法上法律關係不成立等語。經查：

⑴「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」第15條第1 項是否違反法律保留原則？

①按依司法院釋字第443 號解釋理由書所揭示之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。亦即主管機關以提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務之給付行政措施，除涉及公共利益之重大事項，原則上得無須有法律或法律授權之命令為依據。

②81年間國內發生輻射污染建築物，主管機關即被告原能會為防範及處理輻射污染事件、維護公共安全及保障民眾健康等公共利益，乃積極介入採取各項善後措施，為使是類事件能有一制度化之共同處理方式，亟須依輻射公害之特殊性，建立具體明確之法令規範，以為專責處理輻射公害之依據。遂參酌各種相關現行法令規定，以及行政院81年12月16日核定之「輻射污染建築物之處理原則」，依中央法規標準法第3 條、第7 條及第11條之規定，於83年6 月1 日基於職權發布「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」，並刊載於總統府公報第5878號，踐行相關法制作業程序以完成發布程序（原能會答辯卷1 第23至42、48至51頁）。

③復自「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」之內容觀之，其所規範者均屬未侵害人民自由權利之給付行政措施。蓋於該辦法發布實施以前，輻射污染建築物之所有權人就其所受之損失，並無向國家請求提供救濟金或其他給付之權利，是被告原能會主動訂定該辦法，提供符合特定要件之輻射污染建築物所有權人，向主管機關申請收購該輻射污染建築物及於一定條件下申請買回之權利，核其性質屬於一種政府給付之社會福利措施，對於不符合要件者，不予收購或准予買回，本質上並未涉及人民財產權之限制，則揆諸前揭司法院釋字第443 號解釋理由書意旨，除有涉及公共利益之重大事項外，應無須有法律或法律授權之命令為依據，而得作為前開給付行政措施之規範。

④又觀諸「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」第15條之規定，係賦予經收購之輻射污染建築物原所有權人買回之權利，基於「本於該辦法之規定賦予，即得依該辦法之規定收回」之法理（改制前行政法院83年3 月份庭長評事聯席會議決議參照），該辦法自得明定其取得、變更或喪失買回權之要件，俾供相關機關及原所有權人據以執行及行使權利。是原告主張「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」第15條第1 項針對輻射污染建築物原所有權人6 個月申購期限所為之限制，違反法律保留或授權明確性原則而無效云云，容有誤會，洵不足採。

⑵被告國產署北區分署作成系爭函文二時，行為時「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」第15條第1 項所定之先決條件是否業已成就？其內容對任何人是否均屬不能實現，且違反明確性原則、誠實信用原則、利益衡平原則，而有重大明顯之瑕疵？

①按「（第1 項）輻射污染建築物拆除重建評定作業，由主管機關為之。（第2 項）結構獨立之輻射污染建築物於發現時之年劑量達5 毫西弗（0.5 侖目）以上之戶數，占整體建築物總戶數5 分之1 以上者，得經主管機關評定宜予拆除重建。（第3 項）經評定宜予拆除重建之建築物所有權人、區分所有權人或共有人得於主管機關評定作成通知之次日起3 年內，檢附拆除重建計畫，向當地主管建築機關申請審查許可並發給執照。但經當地主管建築機關報請中央主管建築機關會同主管機關（86年11月5 日修法前尚須提報行政院）專案核准者，得依原建蔽率重建，並得於原規定容積率或原總樓地板面積百分之30比率內，適度放寬其限制。」「本辦法施行前已收購及依第10條第1 項規定收購之輻射污染建築物，經依前條第3 項規定專案核准放寬其限制拆除重建者，主管機關應將房地變更為非公用財產移交財政部國有財產局接管，由該局通知原所有權人於6 個月內申請承購；所有權人逾期未申請者，由該局依法處理。」行為時「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」第14條、第15條第1 項分別定有明文。

②上開辦法第14條第3 項明定經主管機關評定宜予拆除重建之輻射污染建築物，其「所有權人、區分所有權人或共有人（下合稱為「所有權人」）」得於一定期間內，檢附拆除重建計畫，向「當地主管建築機關」申請拆除及重建執照，且如經權責機關（86年11月5日修法前為行政院，修法後則為中央主管建築機關會同主管機關）專案核准者，除得依原建蔽率重建外，並得於原規定容積率或原總樓地板面積30% 比率內適度放寬其限制。顯見該條項主要係針對輻射污染建築物所有權人申請拆除重建所為之規定，而拆除重建計畫則係所有權人申請執照時所應檢附之文件，是拆除重建計畫是否具體、明確、合理、可行，所有權人之意見是否業已整合完成，甚至重建後所有權人應如何分配、補償及出資，均與權責機關是否專案核准放寬其限制拆除重建之間，並無必然之先後因果關係。反之，拆除重建計畫是否具體、明確、合理、可行，以及重建後所有權人應如何分配及出資，往往取決於權責機關是否及如何專案核准放寬其拆除重建之限制，可見權責機關專案核准放寬拆除重建之限制，不以所有權人之意見業已整合完成，並提出包括所有權人應如何分配、補償及出資等內容具體、明確、合理、可行之拆除重建計畫為前提。亦即經收購之輻射污染建築物，如經權責機關專案核准放寬其限制拆除重建者，則依上開辦法第15條第1 項之規定，除「主管機關」應將房地變更為非公用財產移交國有財產署接管，「國有財產主管機關」即應通知原所有權人於6 個月內申請承購。是原告主張依「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」第15條第1 項通知原所有權人於一定期間內買回原所有房地，應以所有權人之意見業已整合完成，並提出包括所有權人應如何分配、補償及出資等內容具體、明確、合理、可行之拆除重建計畫為前提云云，亦有誤會，殊難憑採。至於被告原能會代表陳榮東副處長及蔡敏廣科長於83年9 月22日民生別墅重建委員會籌備會議之口頭發言（本院卷2 第67至68頁），雖與上開法條之規範意旨不完全相符，惟尚不足以變更法條原意，而為有利於原告之認定，附此敘明。

③系爭房地屬於輻射污染建築物，經被告原能會依行為時「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」第10條第1 項規定收購後，並於83年8 月10日經評定為「宜予拆除重建」（本院卷1 第76頁）。嗣內政部、被告原能會依行為時「輻射污染建築物事件房範及處理辦法」第14條規定，會銜以86年7 月31日台(86)內營字第867 3372號函轉臺北市政府工務局函，提報行政院專案核准系爭輻射房屋按原建蔽率及放寬總樓地板面積30% 拆除重建一案，經權責機關行政院以86年8 月22日臺86科33081 號函准予「同意照辦」（本院卷1 第95至96頁）。被告原能會遂依行為時「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」第15條第1 項規定，先後於86年8 月30日、86年9 月18日及86年9 月22日以系爭函文一通知原告等人略以：「系爭輻射屋，業經行政院於86年8 月22日核准按原建蔽率及放寬總樓地板面積30% 重建在案，請於87年2 月23日前決定向本會申請購回」等語（本院卷2 第119 至130 、144 至145頁）。原告周國典則以87年2 月19日函向被告原能會表明願意購回臺北市○○路○○巷○號2 樓房屋，雖經被告原能會於87年2 月23日收文（本院卷2 第131頁），惟被告原能會並未針對原告周國典上開承購之意思表示，為後續處分行為（本院卷2 第115 頁）。

④又因「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」第15條業於86年11月5 日修正公布，被告原能會遂以86年11月25日(86)會秘字第23950 號函財政部略以：「本會經管輻射屋及其土地2 批，因用途廢止，請轉報行政院變更為非公用財產，移由國有財產局接管」（本院卷2 第318 至319 頁），經財政部轉報行政院後，經行政院以87年10月14日院臺財產管第87023312號函被告原能會略以：「准予依國有財產法第33條、第35條規定變更為非公用財產，移交國產局接管，依法處理；惟該等輻射建築物應由貴會本於權責負責看管至處理完畢為止」等語（原能會答辯卷1 第13至14頁），被告原能會隨即以87年11月23日(87)會秘字第22318號函被告國產署北區分署略以：「本會經管之臺北市○○區○○路○○號3 樓等30戶、榮星段○○段○○○號等2 筆國有房地奉准變更為非公用財產，移交貴局接管」等語（原能會答辯卷1 第15至16頁），並於88 年1月28日以(88)會秘字第76號函被告國產署北區分署：「檢送本會前經管之臺北市○○區○○路○○號3 樓等30戶、榮星段3 小段347 地號等2 筆國有房地之原所有權人姓名、住址等相關資料」（本院卷2第163 至164 頁）。顯見86年11月5 日修正後之「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」第15條第1 項所定「已收購收購之輻射污染建築物」、「經權責機關專案核准放寬其限制拆除重建」、「原能會將房地變更為非公用財產移交國產署北區分署接管」等要件均已該當，則被告國產署北區分署嗣以系爭函文二通知原告等人略以：「……二、依『輻射污染建築物事件房範及處理辦法』第15條規定，本辦法施行前已收購及依第10條第1 項規定收購之輻射污染建築物，經依前條第3 項規定專案核准放寬其限制拆除重建者，主管機關應將房地變更為非公用財產移交本局接管，由本局通知原所有權人於6 個月內申請承購；所有權人逾期未申請者，由本局依法處理。臺端倘欲申購前述國有房地之原有部分，請於文到後6 個月內將所附『承購國有非公用不動產申請書』填妥用印後，檢證洽辦申購事宜」等語（本院卷1 第105 頁），自屬於法有據。且因系爭函文二內業已載明其法律依據及內容，並得由該函內容推知「被告國產署北區分署依『輻射污染建築物事件防範及處理辦法」第15條規定通知申請買回」、「申購人資格為原所有權人」、「申購期間為文到後6 個月內」、「申購標的為原經收購之輻射污染建築物及其基地」、「價金為原收購價格」等情，就買賣事項必要之點均已非常明確，並無違反行政程序法第111 條第3 款所定「內容對任何人均屬不能實現」之情形，亦無違反同法第5 條行政行為明確性原則、第8 條誠信原則及信賴保護原則、第9條利益衡平原則等「一望即知」之重大明顯瑕疵，自非屬無效之行政行為甚明。

⑤又行政院86年8 月22日臺86科33081 號函除准予「同意照辦」外，並附帶敘明「至於重建如涉及建築技術規則部分，請臺北市政府逕報內政部核辦」等語（本院卷1 第95至96頁），係因經其准予按原建蔽率及放寬總樓地板面積30% 拆除重建後，申請重建執照時應如何解釋適用建築技術規則部分（包括放寬之計算基準），仍有待地方主管建築機關臺北市政府報請中央主管建築機關內政部辦理，遂附帶提醒之故，而非謂行政院上開專案核准附有任何條件，更非以內政部之核准作為該函之生效要件至明。是原告主張上開函文係屬「有條件附保留之專案核准」，於內政部核准前尚未生效云云，亦不足採。至於被告原能會與其他區分所有權人於86年2 月21日與東亞建經公司簽訂「委任契約書」，係基於系爭房地區分所有權人之身分，委託東亞建經公司製作拆除重建計畫及一切必要資料，俾依「輻射污染建築物事件房範及處理辦法」第14條規定，向臺北市政府申請，並經由中央主管機關專案報請行政院放寬原容積率或原樓地板面積（本院卷1 第77至81頁），核屬私法委任契約之性質。而行政院是否專案核准系爭輻射房屋按原建蔽率及放寬總樓地板面積30% 拆除重建，則與該委任契約之效力、所有權人意見是否完成整合、拆除重建計畫書是否具體可行（包括所有權人需否攤付拆除重建費用）、有無遭臺北市政府工務局退回及放寬之計算基準無涉。是原告主張系爭函文二通知當時被告原能會與東亞建經公司簽訂之委任契約未經行政院核定不生效力，且無具體可行之拆除重建計畫供原告參考決定是否買回，民生別墅輻射屋社區所有權人復未完成同意拆除重建之整合，東亞建經公司提出之拆除重建計畫書亦經工務局退回，即便已經行政院專案核准放寬，然該放寬之計算基準亦付之闕如，故系爭函文二通知當時根本未符「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」第15條第1 項所定通知購回之要件云云，均不足採。

⑶被告國產署北區分署是否有將系爭函文二合法送達予原告？本件原告主張被告國產署北區分署所為之系爭函文二除對王玉麟、盧安瓊、陳莉莉及周國典其中1 戶（即臺北市○○區○○路○○巷○號2 樓）（共4 戶）送達外，並未對其他原告合法送達（本院卷2 第102 頁），惟為被告國產署北區分署所否認，並辯稱伊接管系爭房地後，即依被告原能會88年1 月28日(88)會祕字第76號函檢送其洽請臺北市中山戶政事務所及臺北市政府警察局提供之原所有權人姓名、戶籍地址，以掛號寄送系爭函文二予原告，且伊並未接獲郵局之退件，而原告於行政訴訟起訴狀中亦自承有收受系爭函文二等語。經查：

①按行政程序法雖係自90年1 月1 日始生效施行，惟書面之行政行為以送達為生效要件，實為行政法上最基本之法理，此無論自89年7 月1 日施行之訴願法第14條第1 項「訴願之提起，應自行政處分到達或公告期滿之次日起30日內為之」之規定或89年6 月30日以前適用之修正前同法第9 條第1 項「訴願自機關之行政處分書或決定書達到之次日起，應於30日內提起之」之規定，均可得出此一結論。是行政機關如欲作成書面行政行為，於依法對外送達或公告之前，仍處於行政內部行為之階段，而不生其內部效力及外部效力，行政行為所欲形成之法律關係亦尚未成立。

②次按「送達，於應受送達人之住居所、事務所或營業所為之。但在行政機關辦公處所或他處會晤應受送達人時，得於會晤處所為之。」行政程序法第72條第1項前段定有明文。而於行政程序法施行前，關於書面行政行為即所謂公文之送達，應依93年5 月19日修正前之公文程式條例第13條規定「機關致送人民公文，得準用民事訴訟法有關送達之規定」辦理。基此，無論於90年1 月1 日行政程序法施行前、後，書面行政行為均應向應受送達人之住居所或在會晤處所送達，書面行政行為始能生效，僅其法律之依據不同而已。是被告國產署北區分署所為系爭函文二應以掛號信送出，並將掛號回執或送達證書妥善保管，以供日後查考。此觀諸被告原能會於作成系爭函文一前之早年寄送予原告等人之公文，如係以一般掛號寄送，仍保存「郵局交寄大宗掛號函件執據」迄今（本院卷2 第148 頁），且被告國產署北區分署以雙掛號寄送89年6月1 日台財產北處字第8900016599號函復原告盧安瓊因未依限繳款而註銷其申購案後，亦保存「掛號郵件收件回執」迄今（國產署北區分署答辯卷不可閱覽部分第10至11頁）亦明。

③本件被告國產署北區分署固主張伊確有將系爭函文二掛號寄送予全部原告云云，惟查：A.原告自起訴迄言詞辯論終結時止，從未自承全部原告均有收受系爭函文二，是被告國產署北區分署辯稱原告於行政訴訟起訴狀中自承有收受系爭函文二云云，與事實不符，自不足採為其有將系爭函文二合法送達予全部原告之論據。B.被告國產署北區分署僅以被告原能會移交之地址為寄送系爭函文二之依據，惟被告原能會於移交上開地址資訊前並未再次查證，且被告國產署北區分署於寄發系爭函文二時亦未與原告再次確認地址是否無誤等情，亦經被告自承在卷（本院卷2 第104 頁），則被告國產署北區分署所寄送之地址是否確實無誤，已非無疑。且由以下事證，更可發現被告國產署北區分署所寄送之若干地址有明顯錯誤之處：a.原告周國典部分：原告周國典經收購之輻射污染建築物雖有2 戶（包括「臺北市○○路○○巷○號2 樓」及「臺北市○○路○○巷○號2 樓」），惟其實際居住地應祇有1 處。被告國產署北區分署依被告原能會所提供之地址（本院卷2 第163 至164 頁），針對不同位置之輻射污染建築物分別寄送至「臺北市○○路○段○號8 樓」（臺北市○○路○○巷○號2 樓部分）及「臺北縣新莊市○○○路○○號」（「臺北市○○路○○巷○號2 樓」部分）（本院卷2 第232 頁），顯與常情不合。b.原告羅蔡春梅部分：原告羅蔡春梅原所有之輻射污染建築物為「臺北市○○路○○巷○號2 樓」，已不適宜居住，且經被告原能會收購後，已點交予被告原能會（本院卷2 第226 至227 頁），被告亦無法舉證證明原告羅蔡春梅仍居住其內。況於被告國產署北區分署作成系爭函文二期間，原告羅蔡春梅已出境國外，甚至於88年8 月2 日戶籍已遷出國外（本院卷2 第215 至217 頁）。可見於系爭函文二作成時，原告羅蔡春梅雖仍設籍於輻射污染建築物之地址「臺北市○○路○○巷○號2 樓」（本院卷2 第143 頁），惟該址應非其應受送達地址甚明。至於被告國產署北區分署寄送系爭函文二之地址「臺北市○○○路○○號14樓之1 」，既非上開戶籍地，亦非原告羅蔡春梅當時之國內通訊地址「楊梅市○○○○○○○街○○○號」，被告國產署北區分署復無法舉證證明該寄送地址與原告羅蔡春有何關聯性，顯見被告國產署北區分署寄送予原告羅蔡春之地址，亦屬錯誤。C.此外，被告國產署北區分署迄今仍無法提出「郵局交寄大宗掛號函件執據」、「掛號郵件收件回執」或送達證書，以證明其確有寄出系爭函文二予全部原告，以及全部原告均有收受系爭函文二之事實，自不能僅以其空言有以掛號寄出且未接獲郵局退件為由，遽認其有合法送達系爭函文二予全部原告。從而，原告主張被告國產署北區分署所為之系爭函文二除對王玉麟、盧安瓊、陳莉莉及周國典送達外，並未對其他原告合法送達一節，尚非虛妄，堪予認定。D.又原告周國典經收購之輻射污染建築物雖有「臺北市○○路○○巷○號2 樓」及「臺北市○○路○○巷○號2 樓」2 戶，針對被告國產署北區分署分別寄至「臺北市○○路○段○號8 樓」及「臺北縣新莊市○○○路○○號」之系爭函文二，其雖主張僅有收受後者，而未收受前者。惟觀諸系爭函文二「主旨：有關本局經管之臺北市○○區○○路○○號等24戶（榮星段3 小段347 地號）國有房地乙案，請查照。說明：……是臺端倘欲申購前述國有房地之原有部分，請於文到後6 個月內將所附『承購國有非公用不動產申請書』填妥用印後，檢證洽辦申購事宜……」之內容（國產署北區分署答辯卷不可閱覽部分第1 頁），可知被告國產署北區分署通知原告等人限期買回原有房地時，並未區分各個原告原有房地之門牌，係屬於概括性之通知，經收購之輻射污染建築物原所有權人於收受系爭函文二時，即發生通知其買回其原所有全部房地之效力。是原告周國典既自承確有收受被告國產署北區分署寄發不同地址之系爭函文二其中一份，應認已發生通知其買回其原所有全部房地（2 戶）之效力，是原告周國典主張伊所收受之系爭函文二僅針對「臺北市○○區○○路○○巷○號2 樓」發生通知之效力云云，要難憑採。

⑷綜上，被告國產署北區分署所為之系爭函文二除對王玉麟、盧安瓊、陳莉莉及周國典送達外，並未對其他原告合法送達，已如前述，則被告國產署北區分署所為系爭函文二對原告周國在、周武欽、周美霞、劉崇堅、鄭鐘亮、賴思堯、曾郁文、蘇哲璋、羅蔡春梅、陳辜淑美等人即不生通知於期限內申請承購原所有房地之效力。是原告備位聲明1.，訴請確認被告國產署北區分署所為系爭函文二對原告通知於文到6 個月內申請承購原所有房地之公法上法律關係不成立，其中關於原告周國在、周武欽、周美霞、劉崇堅、鄭鐘亮、賴思堯、曾郁文、蘇哲璋、羅蔡春梅、陳辜淑美部分，核屬有據，至於原告王玉麟、盧安瓊、陳莉莉及周國典部分，則因其等已收受系爭函文二而發生合法通知買回之效力，是原告就此部分之請求，應屬無據。

㈣原告請求被告國產署北區分署依「放射性污染建築物事件防範及處理辦法」第15條規定重為通知原告得申請買回如附表一所示原所有房地，是否有據？

1.原告王玉麟、盧安瓊、陳莉莉及周國典部分：

⑴上開原告既已收受系爭函文二，而發生合法通知買回之效力，已如前述。其中原告王玉麟、陳莉莉及周國典並未於系爭函文二所定期限內就所通知之原所有房地，向被告國產署北區分署申請承購，則依86年11月5 日修正「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」第15條第1 項後段所定「所有權人逾期未申請者，由該局依法處理」之失權規定，其等自已不得再行申請承購原所有房地。

⑵至於原告盧安瓊雖曾於88年8 月20日申請承購其原所有房地，惟經被告國產署北區分署以89年4 月20日售字第088AD0001032號繳款通知書通知原告盧安瓊於89年5 月29日前到署辦理繳款事宜，原告盧安瓊並未於繳款期限內照價繳款承購，故業經被告國產署北區分署以89年6月1 日台財產北處字第8900016599號函通知原告盧安瓊註銷其申購案等情，亦有上開函文、繳款通知書及掛號郵件收件回執附卷可稽（國產署北區分署答辯卷不可閱覽部分第10至11頁），則原告盧安瓊之申請承購亦因註銷而溯及失效，並因「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」第15條第1 項後段規定而生失權之效果，自亦不得再行申請承購原所有房地。且因被告國產署北區分署依「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」第15條第1項規定通知原所有權人於一定期間內買回原所有房地，不以所有權人之意見業已整合完成，並提出包括所有權人應如何分配、補償及出資等內容具體、明確、合理、可行之拆除重建計畫為前提要件，已如前述，是原告盧安瓊主張伊係因被告國產署北區分署未檢送拆除重建計畫，伊不知重建後應如何分配、補償及出資等內容具體、明確、合理、可行之拆除重建計畫，自難以期待伊依限繳款，故被告國產署北區分署仍應再行通知伊買回原所有房地云云，尚難憑採。

⑶準此，原告王玉麟、盧安瓊、陳莉莉及周國典之備位聲明2.，請求被告國產署北區分署依「放射性污染建築物事件防範及處理辦法」第15條規定重為通知其等得申請買回該原所有房地部分，自屬無據。

⑷惟須附帶一提者，被告原能會依83年6 月1 日發布之「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」第15條規定，以系爭函文一通知原告周國典於87年2 月23日前申請買回原所有房地（包括「臺北市○○路○○巷○號2 樓」及「臺北市○○路○○巷○號2 樓」2 戶，本院卷2 第144 頁），原告周國典則以87年2 月19日函向被告原能會表明購回「臺北市○○路○○巷○號2 樓房屋」之意願，並經被告原能會於期限內之87年2 月23日收文（本院卷2 第131 頁），應認原告周國典已依法為申請承購之意思表示。是「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」第15條雖已於86年11月5 日修正，惟依「實體從舊」之法理，被告原能會仍應依修正前之「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」第15條第1 項規定，通知原告限期繳款完成承購手續後，將「臺北市○○路○○巷○號2樓房屋」移轉登記予原告周國典。然被告原能會針對原告周國典上開承購之意思表示，並未為任何後續處分行為，亦未將原告周國典申請承購之函文移交予被告國產署北區分署（本院卷2 第115 頁），自有違誤。被告原能會雖辯稱伊當時「『應』係以無權處分回復周國典先生」，惟實際處理情形，因檔案已逾保存期限而銷毀而無從查證云云，非但無法提出回復原告周國典之函文以實其說，況系爭房地係嗣於7 個多月後之87年10月14日始經行政院核准變更為非公用財產（原能會答辯卷1 第13至14頁），被告原能會更係於87年11月23日始將系爭房地移交被告國產署北區分署接管（原能會答辯卷1 第15至16頁），顯見於原告周國典申請承購當時，被告原能會當然有處分系爭房地之權限與充分之時間。是縱被告原能會所辯屬實，亦無解於其未依法續行處理之違失。從而，原告周國典就其原有「臺北市○○區○○路○○巷○號2 樓」房地請求被告國產署北區分署重為通知其得申請承購部分，雖無理由，惟其仍得另行促請被告原能會與現行權責機關即被告國產署北區分署協調處理後續承購及處分事宜，附此敘明。

2.原告周國在、周武欽、周美霞、劉崇堅、鄭鐘亮、賴思堯、曾郁文、蘇哲璋、羅蔡春梅、陳辜淑美部分：

⑴按無論依86年11月5 日修正之「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」第15條第1 項或現行「放射性污染建築物事件防範及處理辦法」第15條第1 項之規定，系爭房地既經行政院專案核准放寬其限制拆除重建，且經被告原能會將系爭房地變更為非公用財產並移交予被告國產署北區分署接管，被告國產署北區分署即負有通知原所有權人於6 個月內申請承購原所有房地之法定義務。上開原告既未經被告國產署北區分署合法送達系爭函文二，致不生通知於期限內申請承購原所有房地之效力，已如前述，則上開原告備位聲明2.，請求被告國產署北區分署依現行「放射性污染建築物事件防範及處理辦法」第15條規定重為通知其等得申請買回原所有房地部分，洵屬有據。

⑵次按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5 年間不行使而消滅。」「公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」行政程序法第131 條第1 項、第2 項分別定有明文。且同法第175 條規定：「本法自中華民國90年1 月1 日施行」。又時效制度之目的，係為維持法律之安定性、尊重權利之既存現狀，避免因時間經過而發生舉證困難，致使法律關係長期處於不安定；權利人若任由權利長期處於停滯狀態，空有權利而不欲行使或任其無期限得行使權利，均非安定法社會秩序所望；因此時效制度係公法與私法之共通原理，均有存在之必要。公法上請求權，除行政機關可能對人民存在請求權外，人民對行政機關亦可能享有請求權，同需時效制度以維上述法安定性等目的。惟觀行政程序法第131 條至第134條規定，僅於第133 條及第134 條就因行政處分而中斷之請求權時效如何重行起算為規範，就請求權時效何時起算則未規定，實為法律漏洞。查民法第128 條前段規定：「消滅時效，自請求權可行使時起算。」上述公法請求權時效規定之法律漏洞，依法理自得類推適用性質相近之前揭民法規定加以填補。而所謂請求權可行使時，乃指權利人得行使請求權之狀態而言（最高法院63年臺上字第1885號判例參照）。經查：

①86年11月5 日修正之「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」第15條第1 項及現行「放射性污染建築物事件防範及處理辦法」第15條第1 項均規定，輻射污染建築物經權責機關專案核准放寬其限制拆除重建，且經原能會將系爭房地變更為非公用財產並移交予被告國有財產主管機關接管後，國有財產主管機關即負有通知原所有權人於6 個月內申請承購原所有房地之法定義務，已如前述，可知原有房地之所有權人須經國有財產主管機關履行其通知義務後，其申請承購原有房地之公法上買回請求權始處於得行使之狀態，並開始起算6 個月之時效期間。是如國有財產主管機關尚未依法履行其通知之義務，則根本難以期待原所有權人知悉上開規定之法定要件業已成就，並開始行使其公法上之買回請求權，其時效自亦無從開始起算。

②上開原告既未經被告國產署北區分署合法送達系爭函文二，致不生通知限期申請承購原所有房地之效力，已如前述，可知上開原告之公法上買回原有房地請求權尚未處於得行使之狀態，自無從開始起算6 個月之時效期間。是被告原能會辯稱上開原告之請求權業已罹於時效而當然消滅云云，殊無足採。

⑶又按「（第1 項）都市更新單元範圍內之國有非公用土地，除依國有財產法第52條之2 規定申請讓售者、經行政院核定讓售者或情況特殊經財政部核定受理者外，執行機關於都市更新事業概要經主管機關核准之日起，或實施者逕行擬具都市更新事業計畫召開公聽會之次日起，停止受理申請承租、承購案。原已受理之案件，得繼續辦理至結案。（第2 項）前項都市更新事業概要、計畫因失效、撤銷，或自停止受理起2 年內，實施者未擬具都市更新事業計畫或權利變換計畫報核者，執行機關得恢復受理。」101 年5 月31日發布「都市更新事業範圍內國有土地處理原則」第9 條固定有明文。惟查：

①前揭處理原則係財政部為配合都市更新政策之推動並提升國有財產運用效益及兼顧國庫利益，並協助下級機關行使裁量權所訂頒之裁量基準，核屬行政程序法第159 條第2 項第2 款之裁量性行政規則。而原能會基於游離輻射防護法第23條第1 項、第24條第4 項及第25條第3 項規定之明確授權，為防範及處理輻射污染事件、維護公共安全及保障民眾健康等公益目的所訂定之「放射性污染建築物事件防範及處理辦法」，性質上則屬行政程序法第150 條之法規命令，其效力位階自優於行政規則性質之「都市更新事業範圍內國有土地處理原則」。是前揭處理原則第9 條第1 項規定，與「放射性污染建築物事件防範及處理辦法」第15條第1 項牴觸部分，應屬無效而於個案中不予適用。是被告國產署北區分署辯稱經劃入都市更新單元範圍內之國有非公用土地，自實施者逕行擬具都市更新事業計畫召開公聽會之次日起，伊即應停止受理申請承購案（包括依「放射性污染建築物事件防範及處理辦法」第15條第1 項規定所提起之申購）云云，容有誤會，洵不足採。

②況系爭房地雖位屬臺北市政府97年11月19日公告劃定「臺北市○○區○○段○○段○○○號二筆土地為更新單元計畫案」範圍內，實施者達欣公司並於97年12月20日逕行舉辦事業計畫公聽會（詳見原告行政訴訟準備一狀所附之附件即該計畫案影本，外放），惟因達欣公司嗣後擬具之「擬定臺北市○○區○○段○○段○○○號等2 筆土地都市更新事業計畫案」，業經臺北市政府於101 年2 月17日以府都新字第10130027600 號函予以駁回在案（本院卷2 第322 至323 頁）。則前揭處理原則第9 條第1 項所定「實施者逕行擬具都市更新事業計畫召開公聽會之次日起」停止受理申購案之前提，即已不復存在。是被告國產署北區分署辯稱系爭房地位屬臺北市政府97年11月19日公告劃定「臺北市○○區○○段○○段○○○號二筆土地為更新單元計畫案」範圍內，實施者並已於97年12月20日逕行舉辦事業計畫公聽會，伊應停止受理申購案，縱原告得提出承購之申請，伊亦無法受理，故原告之請求係屬給付不能云云，亦不足採。

㈤綜上所述，原告先位聲明：訴請確認系爭函文一、二之買回通知為無效行政處分部分，為不合法；另訴請撤銷訴願決定及系爭函文三，並判命被告國產署北區分署應依「放射性污染建築物事件防範及處理辦法」第15條對原告作成重為通知得申請買回如附表一原所有房地之行政處分部分，則為無理由，爰併以較為慎重之判決駁回。又原告備位聲明：訴請確認系爭函文一通知買回之公法上法律關係不成立部分，因欠缺確認利益及權利保護之必要，應予駁回；另訴請確認被告國產署北區分署所為系爭函文二對原告通知於文到6 個月內申請承購原所有房地之公法上法律關係不成立，並判命被告國產署北區分署應依「放射性污染建築物事件防範及處理辦法」第15條規定重為通知原告得申請買回如附表一原所有房地，其中關於原告周國在、周武欽、周美霞、劉崇堅、鄭鐘亮、賴思堯、曾郁文、蘇哲璋、羅蔡春梅、陳辜淑美部分，為有理由，應予准許，至於原告王玉麟、盧安瓊、陳莉莉及周國典部分，則屬無據，應予駁回。

七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部不合法、一部無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條、民事訴訟法第79條 ，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭