臺北高等行政法院判決

101年11月8 日辯論終結

原告

東森電視事業股份有限公司

代表人

施維德（董事長）

訴訟代理人

林聖鈞 律師

被告

國家通訊傳播委員會

代表人

石世豪（主任委員）

訴訟代理人

黃睿迪

　周純卉

上列當事人間衛星廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國101 年4 月19日院臺訴字第1010128552號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件被告代表人蘇蘅於訴訟進行中變更為石世豪，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：原告係衛星廣播電視事業，經營東森幼幼台、東森新聞台、東森財經新聞台、東森電影台、東森洋片台、東森綜合台、東森戲劇台等7 頻道；其中東森戲劇台頻道（執照號碼：0000000000）營運計畫中節目內容以華語戲劇、大陸劇、港劇、青春偶像劇為主，被告認定原告於該頻道播出韓國節目比率明顯偏高，與民國（下同）94年換照時獲被告許可之營運計畫內容不符，涉嫌違反衛星廣播電視法（下簡稱衛廣法）第13條第1 項規定。被告依衛廣法第38條第2 款規定，以100 年9 月30日通傳營字第100004 28420號裁處書處原告罰鍰新臺幣（下同）60萬元，並應依被告100 年8 月17日通傳營字第10041048130 號函辦理（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：

（一）節目供應者之營運計畫應載明節目規畫，且節目規畫有變更時，應向主管機關為變更之申請，固為衛廣法第8 條第4 款及同法第13條第1 項所明定，惟查：

１、依原告於94年度申請換照時，獲被告許可之「東森戲劇台營運計畫書」（下稱營運計畫書）第62頁至第64頁所載，東森戲劇台針對94年8 月至100 年8 月所提之節目規畫如下：①短程1~2 年( 即94年8 月至96年7 月) ：A.提昇戲劇節目自製比例，打造全新戲劇文化產業。B.增強海外購片資源整合能力，完全鎖定強檔戲劇。②中程3~4 年( 即96年8 月至98年7 月) ：A.規畫多元性的戲劇節目，擴大頻道收視占有率。B.配合東森全球佈局及數位化策略，全力拓展東森戲劇節目的衍生效益。C.全方位強化節目自製能力與培養專業製作人才。③長程5~6 年( 即98年8 月至100 年7 月)A. 拓展華人戲劇市場的版圖，打造華人戲劇中心。B.成立後製『夢工廠』。

２、由東森戲劇台於94年8 月至100 年7 月之節目表觀之，東森戲劇台針對前揭營運計畫書所提節目規畫，均逐步落實執行。至於前揭營運計畫書雖於（本國節目及非本國節目比例）中載及：「未來六年將本國節目與非本國節目比例設定為:(A)短程1 －2 年：60% （本國）與40%（非本國）節目比例。(B)中程3 －4 年：70% （本國）與30% （非本國）節目比例。(C)長程5 －6 年：希望能達到80%（本國）與20% （非本國）節目比例為最高目標。」，惟此係原告之願景說明，而非具體節目規畫，此由該段用「希望」、「最高目標」加以載明，且未載及任何具體節目規畫堪可證明。查東森戲劇台於94年之營運計畫書中明載之長程本國與非本國節目比例係原告「希望」達成之「最高目標」，既為被告於100 年12月26日訴願答辯書中所肯認，則被告復以原告實際執行率與期望值之落差為據，指稱原告違反營運計畫而未申請變更，實屬理由矛盾。蓋有關東森戲劇台於營運計畫書中所載之本國與非本國節目比例，既非屬具體節目規畫（東森戲劇台之具體節目規畫，係載明於「營運計畫書」中之標題3.未來六年之逐項具體計畫與時程之第（2 ）子項目中），亦非屬原告承諾達成之事項，僅係期望之願景。茲因衛星電視頻道之經營競爭激烈且市場瞬息萬變，原告就本國節目及非本國節目之製播比例，須隨時因應市場狀況及觀眾喜好而調整，縱東森戲劇台之實際營運無法達到原所希望達成之最高目標，惟此僅係原告期望之願景無法實現，並非可謂原告擅自為營運計畫之變更。故被告將前揭「營運計畫書」中（本國節目及非本國節目比例）之願景說明視為具體節目規畫，已屬未洽。其以原告未達成該願景目標為由，指摘原告涉及違反衛廣法第13條第1 項之規定，更難認為適法。

３、退萬步言之，縱被告認東森戲劇台之本國節目與非本國節目比例未達營運計畫所設定的期望值，係屬營運計畫內容之變更，惟被告於96年、98年對東森戲劇台執行兩年一次之營運計畫執行情形評鑑時，原告已將此情形向被告為詳細報告。以被告於98年對東森戲劇台之評鑑為例，就該次評鑑，原告已於98年10月28日提出之評鑑項目資料說明書中，貳、（節目多元化服務）項目第六、「頻道節目編排策略」及第七、「東森戲劇台收視概況」兩個子項中，將本國與非本國節目比例未達成94年營運計畫所設目標之情形，以圖表方式清楚呈現，向被告為詳細報告。當可視為原告就本國與非本國節目比例未達成94年營運計畫所設目標情形，已向被告為變更之申請，而符合衛廣法第13條第1 項規定。被告於訴願答辯書中稱：「關於營運計劃變更申請之多年實務執行情形，係除於公文明確載明視為營運計畫之變更情形外，均須由業者以公文表明申請原營運計畫之變更，並檢附變更後之營運計畫書」云云，實於法無據，蓋衛廣法或其施行細則對於該法第13條第1 項「營運計畫內容變更之申請方式」並無任何要式之規定，被告就營運計畫之變更申請方式增加法律所無之限制，有違法律保留原則。是以，原告於被告對東森戲劇台執行兩年一次之營運計畫執行情形評鑑時，於原告所提出之評鑑項目資料說明書中，一併為「營運計畫內容變更之申請」，自應為法所允許。

４、復查，被告就東森戲劇台前於96年及98年間曾進行頻道評鑑，就該台實際播映節目內容是否符合營運計畫內容為實質審查，經被告實質審查，二次評鑑結果均為「合格」，並未曾指摘原告營運情形有與營運計畫內容不符之情事。甚者，被告亦於訴願答辯書中自承：「96年度評鑑係針對94年8 月至96年8 月……94年換照資料所載逐項具體計畫與時程關於本國節目與非本國節目短程（1-2 年）比例設定為60％（本國）、40％（非本國）節目比例，與當時實際播放內容之非本國節目比例尚無明顯落差」、「98年評鑑係針對96年8 月至98年8 月間……與94年換照資料所載中程30％（非本國）節目比例相較，亦尚未呈現明顯、較大之落差」，則被告既自承東森戲劇台94年8 月至98年8月間之節目比例合於94年營運計畫中之短程及中程比例，且復於實質審查後予以「合格」之評鑑結果，亦未曾就東森戲劇台之本國與非本國節目比例未達成94年營運計畫所設目標乙節，要求原告改正，則被告事後復又爭執東森戲劇台之節目比例不符營運計畫，實已嚴重違反行政自我拘束原則。至於被告另執100 年1月至6 月期間之節目比例為由，主張不符營運計畫中所載之長程節目比例（本國80％、非本國20％），更屬無稽，蓋該長程節目比例於營運計畫中明載係屬「希望」達成之「最高目標」已詳述如前，被告以該段期間之執行率不符合期望值，而謂原告擅自變更營運計畫，殊有違誤，因此本件原處分自有違法。

（二）原處分以東森戲劇台播出韓國節目比率偏高為由開罰，並無法律或法律授權之法規命令依據，違反法律保留原則：１、參照最高行政法院100 年度判字第1085號判決意旨，查東森戲劇台屬於衛星廣播電視節目供應者，應遵衛廣法之規範。而現行廣電三法中，針對廣播電視節目中本國自製節目比例之相關規定如廣播電視法第19條、有線廣播電視法第43條之規定。由上可知，僅廣播電視法及有線廣播電視法有關於本國自製節目最低比例之限制，至於衛星廣播電視法則無此規範，可見立法者並無意對於衛星廣播電視頻道業者為本國自製節目最低比例之限制。故被告以東森戲劇台播出韓國節目比率偏高為由開罰，實乏法律或法律授權之法規命令之依據，且違反立法者之立法意旨。

２、依原告於本年度（100 ）申請換照時所送交被告之營運計畫書第92頁所載，東森戲劇台於過去2 年(98.7.1.-100.7 .31.) 之「本國、非本國節目製播比例」為「本國節目」：36.31 ％；「非本國節目」：63.69 ％，此一比例數據為本頻道過去2 年之節目播映比例均值。此一比例縱使依有線廣播電視法第43條規定，亦無違法，更何況衛廣法根本無對於衛星廣播電視頻道業者為本國自製節目最低比例限制之規定，不知被告所指稱「東森戲劇台頻道100 年1 月至6 月播出韓國節目比率偏高之違法事實」云云，究何所指？

３、且韓劇節目比率偏高，應無「藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利」等情形，並無違反司法院釋字第364 號解釋意旨，在沒有法律或法律授權之法規命令依據之下，被告因此而處罰原告，乃逾越權限，而違反法律保留原則。

４、現今民主時代，原告必須尊重閱聽大眾的喜好。原告有鑒於韓劇之節目風格屬性與臺灣本土連續劇較為接近，觀眾接受度較日劇等外來劇要高，乃選擇台灣觀眾真正喜愛的節目類型，於100 年1 月至6 月間乃重新調整節目鋪排方向，基於上述考量購入韓劇做為頻道節目排播主力，符合衛廣法第1 條保障公眾視聽權益之立法目的。東森戲劇台屬專門播放「戲劇」之頻道業者，除非違法製播非本頻道屬性之節目，例如製播投顧業者之股票分析節目或是變成購物頻道，否則被告應尊重市○○○○○道韓劇不是戲劇節目？只有華語劇才是戲劇節目？在沒有法律或法律授權之法規命令依據之下，主管機關實不應過度介入頻道業者之營運，俾能保障憲法第11條之人民之言論自由、表現自由和保障憲法第15條之人民生存權及工作權。

５、再者，廣電市場瞬息萬變，不能以不變應萬變，否則會沒有競爭力，為市場所淘汰。本國、非本國節目製播比例乃恆屬於浮動狀態，隨時須因應市○○○○○○○○道業者都如此。事實上，東森戲劇台於短程1-2年( 即94年8 月至96年7 月) 及中程3-4 年( 即96年8 月至98年7 月) 之本國與非本國節目比例，和94年營運計畫書所設定之目標相去不遠；長程5-6 年( 即98年8 月至100 年7 月) 之「本國、非本國節目製播比例」，則為了因應市場狀況而調整為：「本國節目」：36.31 ％；「非本國節目」：63.69 ％；至於100 年1 月至6 月播出之韓國節目比率90％，究非常態。被告捉其片段而予處罰，實難令原告心服。

（三）有關營運計畫書之說明：

１、該計畫書內「節目規畫」之法律性質：經查，原告之具體節目規畫，內容係載明於「營運計畫書」中62頁以下未來六年之逐項具體計畫與時程，其中第(4) 子項本國節目與非本國節目比例，是原告之願景說明，而非具體節目規畫，此由該段用「希望」、「最高目標」加以載明，且未載及任何具體節目規畫堪可證明。被告將前揭「營運計畫書」中( 本國節目及非本國節目比例) 之願景說明認為屬於具體節目規畫，係屬未洽。

２、又查，衛星電視頻道之經營競爭激烈且市場瞬息萬變，原告就本國節目及非本國節目之製播比例，須隨時因應市場狀況及觀眾喜好而調整，縱東森戲劇台之實際營運無法達到原所希望達成之最高目標，惟此僅係原告期望之願景無法實現，非謂原告擅自為營運計畫之變更。

（四）本件原處分顯有一事二罰、法規欠缺明確性、行政行為有違明確性之情形，原告自得訴請撤銷：

１、查被告是依其99年4 月16日通傳播字第09948014850 號令修正發布之國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點（下稱系爭處理要點）裁罰原告。惟按原處分書理由及法令依據所載：「本案受處分人本次違法等級列為『普通』等級，且2 年內未具相同違法事證」，則依「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件違法行為評量表( 表二：電視事業適用) 」之「事業2 年內受裁處次數( 含警告) 」之評分規定，原告於此項目評分應為「0 分」，詎料被告竟採計總計「22分」，顯有違誤。

２、前述「22分」之總積分，觀被告分別採計10分及12分之理由，其實均係基於被告所認定之同一原因事實，即被告認定「東森戲劇台之節目播出比例與營運計畫不符，涉嫌未經申准，擅自變更營運計畫，違反衛廣法第13條第1 項之規定」，然而，縱使假設本件原告有違反衛廣法第13條第1 項規定之情事，被告既基於同一原因事實將原告列為「普通級」，採計10分，怎可復又據同一原因事實，就「其他判斷因素」再加計12分？此顯屬重複採計，已嚴重違反一事不二罰之行政原則。

３、退萬步言，按「行政行為之內容應明確」行政程序法第5條定有明文，此乃行政程序法關於明確性原則之規定，而此條規定之目的，乃在求行政行為內容、依據、要件、目的等應明白確定，使相對人能夠理解與預見，以便相對人能夠遵循或必要時尋求救濟。而經查系爭處理要點為被告作成原處分之依據，實質上對受處分之當事人產生法規範之規制作用，因此個案中乃是對所有從業者之共通要求，惟查，原處分所稱加計「其他判斷因素」計12分，惟原處分並無法說明何以原告有應受非難之理由，應需面對違反行政行為明確性之質疑。要之系爭處理要點所稱「其他判斷因素」並不明確，對於原告加計12分部分，應不合法。

４、又查，現行衛廣法及其施行細則並無有關新播率、重播率、首播率；或有關本國節目與外國節目比率之規範，故新播率、重播率、首播率、本國自製節目、外國自製節目之定義並不明確且認定與核算標準均欠明確，足見原處分並不符合明確性原則。

（五）查原告94年至100年間本國、外國節目比例如下：

１、94年至100年間每一年度本國外國節目比例：

①94年度：51.94％

②95年度：67.22％

③96年度：73.6％

④97年度：61.7％

⑤98年度：63.0％

⑥99年度：63.7％

⑦100年度（100年1月至同年8月）：97.56％

２、94年至100年間每2年度本國外國節目比例：

①94年1月1日-95年12月31日：59.58％

②96年1月1日-97年12月31日：67.65％

③98年1月1日-99年12月31日：63.35％

３、被告自承，原處分係基於抽查100 年1 月至6 月實際播出內容進而為本件之罰鍰，是以被告顯以特定時期作為處分基礎。

（六）原告100 年1 至6 月韓劇播送比例偏高並非「變更」營運計畫：

１、按衛星廣播電視之經營乃採申請許可方式以為管理，除就執照核發設有一定要件，並另定有6 年有效期限，於執照期限屆滿前，頻道經營業者應為換照之申請。而衛廣法施行細則第4 條乃就主管機關於受理換照申請時應審酌之事項加以規定，規範之事項均事涉衛星廣播電視事業之營運或營運計畫之執行，又行政處分依行政受法律拘束之程度，可區分為羈束處分與裁量處分，換照處分事涉公益，施行細則規定既係主管機關審核換照申請時所應斟酌之事項，則鑑於行政管理事項之複雜多樣性，為確實落實管理之目的，當然賦予主管機關視具體個案，考量衛星廣播電視執照之換發，所涉促進衛星廣播電視事業之健全發展及保障公眾視聽權益等公益，經與該業者之私益衡量後，為「合目的性」之准、駁換照裁量，以作出決定。此由前揭該法第6 條第1 項、第3 項規定，應為申請換照所比照之申請經營衛星廣播事業，應填具申請書及營運計畫向主管機關提出申請，經審核許可；而同法第8 條就申請節目供應者營運計畫所列應載明事項之「節目規畫」內容，均係由主管機關待裁量之事項，足證所謂主管機關之「審核許可」自係指實質審查，而非形式審查。

２、原告94年至100 年營運計畫第（四）點「節目企劃及製作」所載「本國節目與外國節目比例」，詳如上述，原告在短程1-2 年即94年8 月至95年8 月，在中程3-4 年即96年8月至97年8 月，本國與外國節目有確切之製播比例。然而在長程5-6 年，其文義之記載為「希望能達到80% 本國節目與20% 外國節目為最高目標」，與短程中程之記載不同，足以顯示原告已預先聲明80% 本國節目與20% 外國節目為願景，並非確定且應達成之目標。

３、退萬步言，原告「長程5-6 年本國節目與外國節目比例」文義記載為「希望能達到80% 本國節目與20% 外國節目為最高目標」，重點是該記載內容曾經被告為實質審查後形成營運計畫，原告也確實信賴被告審查的營運計畫，以「希望能達到80% 本國節目與20% 外國節目為最高目標」之願景在執行，且被告歷年來歷經二次評鑑並未就此有所指正，被告若認為原告「100 年1 至6 月韓劇播送比例」未達預定目標是「變更」營運計畫，無疑是自我否定經其實質審查之營運計畫。

４、末按，被告審查許可之營運計畫，在本國節目與外國節目製播比例上，應係許可原告以達到80% 本國節目與20 %外國節目「為最高目標」，而非「原告應達到80% 本國節目與20% 外國節目比例」。

５、又原告自起訴對於100 年1 至6 月韓劇播送時間是否違反營運計畫一再爭執，故101 年9 月26日準備程序筆錄記載「有關被告主張原告100 年1 ～6 月的節目播放比例未達營運計畫，原告是否爭執？原告訴訟代理人答: 原告不爭執」，應係誤植，併此敘明。

（七）被告在100 年度前未曾決議本國與外國節目規畫之比例，要難謂原告有「變更」營運計畫：

１、原告換照前，被告曾於100 年8 月1 日邀集包括原告在內之頻道業者，至該機關就衛星廣播電視事業執照換發事宜陳述意見，嗣後被告另以100 年8 月17日通傳營字第10041048130 號函為許可換發執照之行政處分，同時對原告附有下列負擔：「新執照有效期間之本國節目（新播、首播、新製及合製）比率，自101 年4 月1 日起不得低於20％。」，並核准原告100 年至106 年度之營運計畫。

２、查，被告以上開附款要求原告自101 年4 月1 日起本國節目比例不得低於20% （100 年至106 年度），被告曾於他案中主張此乃被告委員會100 年8 月1 日作成之決定，則顯然被告在100 年8 月之前，並未確切要求國內衛星電視廣播業者本國與外國節目之製播比例。而觀上開附款內容可知，被告附加之本國節目比例是20% 。

３、承上，有鑑於被告100 年度始有本國與外國節目之製播比例之決議，可想而知在100 年度之前，特別是被告94年度在審查的營運計畫當時，被告應係容認原告在「第5-6年達到80% 本國節目與20% 外國節目為最高目標」，而非「原告應在第5-6 年達到80% 本國節目與20% 外國節目比例」。

４、且查，原告在94年營運計畫以「第5-6 年達到80% 本國節目與20% 外國節目為最高目標」，顯已超越被告在100 年度附款要求，此有被告附加之本國節目比例下限為20%可稽。由此可知，原告在94年「第5-6 年達到80% 本國節目與20%外國節目為最高目標」確實是願景，此一願景縱屬明列於營運計畫內容之事項，縱現實實踐上有所差異，至多為原告「是否達成營運計畫的願景」問題，要難謂原告「變更」營運計畫。

（八）原處分有上開違法，爰起訴聲明：１、訴願決定、原處分關於罰鍰60萬元部分均撤銷。２、訴訟費用由被告負擔。

四、被告抗辯略以：

（一）按原告之東森戲劇台頻道因違反衛廣法第13條第1 項規定，經被告機關委員會議決議，依同法第38條第2 款規定處罰60萬元，係衡諸衛廣法之立法意旨而為適法處理，故被告原處分並無違誤，合先敘明。

１、經查被告東森戲劇台頻道94年換照資料，關於「(4) 本國節目與非本國節目比例」所載：短程（1-2 年，本國節目60% 、非本國節目40% ）、中程（3-4 年，本國節目70%、非本國節目30% ）、長程（5-6 年，本國節目80% 、非本國節目20% ），實係載明於東森戲劇台94年3 月4 日之「申請衛星廣播電視節目供應者證照換發相關要件」中，營運計畫書「二、營運計畫內容」、「（四）節目企畫及製作」之「3.未來六年之逐項具體計畫與時程」項下，爰原告稱此係「願景說明，而非具體節目規畫」云云，實無足採。且依該營運計畫內容，於節目企畫及製作項下之頻道節目規畫記載，略以長程為累積多年製播優勢，增加自製戲劇比例，更運用自製戲劇的版權優勢，配合在世界各地的傳播網，提供海外華人觀看，奠定東森戲劇的優質品牌等語，可知原告係以朝自製節目為主之發展方向為擘畫，並於本國節目與非本國節目比例部分設定未來6 年本國與非本國節目之比例，為逐年提高播出本國節目之比例，當屬其營運計畫之一部分，縱退萬步言之，如原告所聲稱長程5-6 年本國節目80% 、非本國節目20% 比例係希望能達到之最高目標；然該頻道第6 年後期（即100 年1 月至6 月）實際播出內容所佔非本國節目比例，僅韓國節目平均即高達90% ，顯與其所規畫之發展方向背道而馳，與上開營運計畫第65頁所載之「中程3 - 4 年：30% （非本國）節目比例」或「短程1-2 年：40% （非本國）節目比例」之具體計畫比例設定，亦相距甚遠，足見原告於經營該頻道6 年以來，不僅未依其營運計畫降低非本國節目比例，更於第6 年後期（即100 年1 月至6 月）播出韓國節目高達90% ，此已非執行率與期望值之落差，係明顯與換照時獲被告許可之營運計畫內容不符卻未申請變更，已涉違反衛廣法第13條第1 項規定。

２、原告稱東森戲劇台就營運計畫內容之變更，原告已於98年10月28日之評鑑項目資料說明書「頻道節目編排策略」、「東森戲劇台收視概況」中，將本國與非本國節目比例以圖表方式呈現，經被告函示評鑑結果為「合格」，亦未曾要求原告改正云云，然查：

⑴被告與衛星廣播業者間關於營運計畫變更申請之多年實務執行情形，係除於公文明確載明視為營運計畫之變更情形外，均須由業者以公文表明申請原營運計畫之變更，並檢附變更後之營運計畫書，嗣後由被告函復許可變更與否；而評鑑制度係主管機關每2 年對衛星廣播電視業者營運計畫之執行實施評核監理，兩者並不相同。原告於98年10月30日所提之東森戲劇台頻道評鑑資料，係在每２年之評鑑程序中，針對96年8 月至98年8 月（共2 年）期間之營運計畫執行情形提出說明，其中「頻道節目編排策略」、「東森戲劇台收視概況」呈現之節目排播、平均收視點數，並非營運計畫變更之申請，被告亦未依衛星廣播電視法第13條予以許可，且該評鑑資料第34頁「節目內容與規畫符合營運計畫內容或變更後之營運計畫內容」項目中更明確表示「目前本頻道排播之節目內容以戲劇節目為主，與營運計劃內容吻合未行變更……。」並無原告所陳營運計畫已變更情事，是以原告聲稱評鑑項目資料說明書之內容可視為其已向被告為變更之申請云云，實不可採。

⑵又96年度評鑑係針對94年8 月至96年8 月期間，評估東森戲劇台頻道之營運計畫執行情形，考量上開2 年期間嗣經換照，且94年換照資料所載逐項具體計畫與時程關於本國節目與非本國節目短程（1-2 年）比例設定為60% （本國）與40% （非本國）節目比例，與當時實際播放內容之非本國節目比例尚無明顯落差；98年度評鑑係針對96年8月至98年8 月期間，評估過去2 年該頻道之營運計畫執行情形，依據原告98年10月28日評鑑項目資料說明第11頁所載年度戲劇節目排播量佔比，韓國節目播放比例雖較94至96年間為高，惟考量該部分執行情形與94年換照資料所載中程30% （非本國）節目比例相較，亦尚未呈現明顯、較大之落差，且該年度評鑑重點項目雖落在消費資訊節目之杜絕、節目重播率等，惟評鑑合格，並非謂原告毫無缺失，亦或無須按該營運計畫繼續、確實執行，亦非代表被告對於執照末2 年營運計畫未經許可而有實際變更之情形不得調查、裁處；然原告非但未確實執行其營運計畫，經被告抽查該頻道100年1 月至6 月實際播出內容（此期間與前2 年度評鑑期間無涉），韓國節目平均已超過90% （此為本案裁處基礎事實，並有該頻道6 個月節目表可稽），實與東森戲劇台94年換照資料第65頁所載，將未來5- 6年節目比例設定為80% （本國）與20% （非本國）之節目比例設定（即原規畫100 年非本國節目比例20% ）呈現極大落差，本國節目比例僅剩10% 以下，不僅未符長程之80 %（本國）節目比例，且顯與其營運計畫所規畫之逐年提高播出本國節目之比例發展方向背道而馳。故此，被告原處分並無違誤，亦無違行政自我拘束原則。退萬步言，原告「希望」100 年非本國節目僅20% ，但面對後來韓國節目卻高達90% 之極大落差，亦仍無任何舉措。

（二）衛廣法相較於廣播電視法第19條、有線廣播電視法第43條規定，雖無明文要求本國自製節目比例，惟衛星廣播電視業者須依其申請書及營運計畫內容確實執行，以保障公眾視聽權益，係為衛廣法第13條及第1 條所明文要求，如獲准之營運計畫之執行情形有實際變更之情事，依衛廣法第13條第1 項須向被告為變更之申請。今原告為衛星廣播電視事業，本有遵守衛廣法等相關規定之義務，任令東森戲劇台頻道節目內容與營運計畫不符而仍予播出，顯有應注意能注意而不注意之過失。故此，被告基於該頻道播出內容與營運計畫及換照資料不符等情事，明顯違反衛廣法第13條第1 項規定，依同法第38條第2 款處以罰鍰，並未違反法律保留原則。

（三）本件並無原告所稱違反一事不二罰原則：

１、原告未依經被告許可之營運計畫節目辦理，違反衛廣法第13條第1 項規定，違法事實確鑿，應依衛廣法第38條第2 款規定裁處；另本案違法行為發生日於99年5 月1日之後，應適用系爭處理要點。依系爭處理要點第2 點第3款、第5 點規定，裁量基準表係行政機關於法定法律效果範圍內，為機關內部處理相同類型裁罰案件所訂定之裁量基準，惟其僅屬裁量基準，至於裁處罰鍰額度仍必須衡量個案情狀加以審酌加減及擴張。而罰鍰額度之酌科，我國行政罰法第18條基於憲法法治國原則下之比例原則及平等原則定有明文，使行政機關受到立法者之授權，就罰鍰額度之決定，有個案酌科之空間。

２、依行政罰法第18條第1 項規定，被告於上揭評量表明定，（表二：電視事業適用）「考量項目( 三) 其他判斷因素」 （佔15分）說明欄載明：「符合下列情事者，得加重或減輕其罰鍰：1.有無將節目、廣告做適當修正。2.一行為違反數個行政法上義務。3.行為應受責難程度及所生影響。4.違反行政法上義務所得之利益。5.受處罰者之資力。」經查，本案評量表所採計之10分普通等級，依其說明欄，係就違反衛廣法第13條第1 項構成要件：「（事業營運計畫）變更內容未依規定申准」所採計之基礎等級，即一般、典型之事業營運計畫變更未經主管機關許可之案件，於評量表中原則均採計最輕10分之普通等級，此並未作違法「程度」之評價；惟具體個案情況如違法情節較為嚴重、行為故意或過失程度較高等應受責難程度或所生影響較大等因素，行政機關應依行政罰法第18條第1 項為裁處罰鍰之審酌，並加以說理。是以，被告除基於本案係事業營運計畫變更內容未依規定申准情形，採計普通等級10分外，並依行政罰法第18條第1 項規定，於評量表所定其他判斷因素之事實部分敘明：「該頻道自100 年1 月至6月播出韓國節目比率平均超過90% ，已明顯超過94年換照資料所載非本國節目佔20% ，按其行為應受責難程度加計12分。」加計積分，故此，並無重複評價採計積分，亦未違反一事不二罰之原則

３、反之，倘本案以變更內容未依規定申准且經認定影響情節重大而採計嚴重等級30分，又依其他判斷因素如所生影響等加計積分時，始有原告聲稱之重複評價採計之問題。故更足證本案裁量並無重複評價，亦無違一事不二罰原則。

４、本件原處分亦無原告所稱處罰鍰額度違反系爭處理要點情事。

⑴本件依上述被告按原告東森戲劇台頻道之違法情節，對照評量表分計計以10分，並按原告行為受責難程度加計12分，總積分確為22分，爰原告所稱「2 年未具相同違法事證」之評分採計為12分，實乃誤解。

⑵承前所述，被告於原處分書「理由及法令依據」中敘明：「查本案受處分人本次違法等級列為『普通』等級，且2年內未具相同違法事證，依前揭處理要點規定，按違法情節及其他判斷因素等考量事項，分別採計10分、12分，合計總積分22分，對照違法等級及罰鍰額度參考表，係屬第3 級，對應衛廣法第38條之罰鍰額度，處罰鍰新臺幣60萬元……。」殆無疑義。

５、本件原處分係基於抽查100 年1 月至6 月實際播出內容而而為裁處依據，查：

⑴按東森戲劇台頻道於營運計畫書述明於第6 年後期（即100 年1 月至6 月）實際播出內容所占非本國節目比率，惟惟僅韓國節目平均即高達90% ，顯然與其所規畫之發展方向背道而馳，與上開營運計畫第65頁所載之具體計畫比率設定，亦相距甚遠，詳如上述。

⑵復按，頻道經營者本應依其衛廣法第6 條規定，依營運計畫書所載事項進行營運規畫與節目管理，並依其所規畫之短、中、長程期間之本國與非本國節目比率，據以作為節目播送之最高準則，於執照最後兩年期間仍應依其所規劃之比率進行節目排播。且依原告94年換照資料第65 頁所載之「長程（5-6 年，本國節目80 %、非本國節目20%）」，並非指2 年之總平均，而係原告系爭頻道自執照第5 年開始之節目排播，非本國節目即不得逾其所規畫並經許可之營運計畫所載20% 之比率，是以，被告以原告第6年後期（即100 年1 月至6 月）節目排播，非本國節目播放已高達90% ，以其違反衛廣法第13條第1 項規定予以裁處，於法並無不合，且系爭比率非指長程2 年之總平均已如前述，故原處分以特定時期為事實基礎，亦無違誤。倘本案依原告所言，主管機關不可依特定時期進行監理，即形同大開業者可隨意操弄節目播送比率之偏門，僅需於最後兩年期間，將節目播送總時數「調整」符合營運計畫書所載明之本國節目及非本國節目比率即可，此舉不僅不符監理實務，亦使得業者大可恣意排播節目，可謂視營運計畫書於無物，對於觀眾收視權益亦有嚴重影響，即使主管機關察覺頻道業者大幅偏離營運計畫書之問題，仍須被動等待特定期間（最後兩年）完畢後，才可進行核處與導正，將嚴重限縮主管機關監理權限，無法發揮即時規範、平時監理之功能，要求業者應依營運計畫書進行營運規畫，因此原告此部分主張並不足採。

（四）原告94年度之「營運計畫書」內「節目規畫」即為衛廣法第13條第1 項營運計畫內容。

１、營運計畫於衛廣法中雖無定義，但相關規定得知「營運計畫」係為主管機關審核衛星廣播事業特許執照及進行評鑑、換照等監理業務之重要依據。由衛廣法第6 條第1 項、同條第4 項、第8 條及第13條之規定可知，「營運計畫」係衛廣法第6 條申請衛星廣播電視事業經營所應具備之文件，而「節目」係同法第8 條所規定之營運計畫中「應記載事項」之一，且依同法第13條規定，除第7 條第3款內容有變更無須經許可外，營運計畫內容（包含第7條第3 款以外各款，及第8 條所列之營運計劃應載明事項），於獲得許可後有變更時，衛星廣播電視事業應向主管機關為變更之申請。故此，第8 條第4 款之申請節目供應者營運計畫之「節目」係屬「法定應記載事項」，為法律構成要件之一，且亦為衛廣法第13條第1 項營運計畫內容之一部分。

２、東森戲劇台頻道94年換照資料第65頁，關於「(4)本國節目與非本國節目比例」所載，為兩造所不爭執，並載明於東森戲劇台94年3 月4 日之「申請衛星廣播電視節目供應者證照換發相關要件」中，營運計畫書「二、營運計畫內容」、「（四）節目企畫及製作」之「3.未來六年之逐項具體計畫與時程」項下，爰原告稱此係「願景說明，而非具體節目規畫」云云，實無足採。

３、次查，東森戲劇台頻道第6 年後期（即100 年1 月至6月）實際播出內容所佔非本國節目比例，僅韓國節目平均即高達90% ，顯與其所規畫之發展方向背道而馳，與上開營運計畫第65頁所載之「中程3-4 年：30% （非本國）節目比例」或「短程1-2 年：40% （非本國）節目比例」之具體計畫比例設定，亦相距甚遠，足見原告於經營該頻道6年以來，不僅未依其營運計畫降低非本國節目比例，更於第6 年後期（即100 年1 月至6 月）播出韓國節目高達90% ，此已非執行率與期望值之落差，係明顯與換照時獲被告許可之營運計畫內容不符卻未申請變更，已違反衛廣法第13條第1 項規定，原告主張營運計畫未變更云云，並不足採。

（五）依衛廣法第6 條第4 款及5 款規定，衛星廣播電視業者接受評鑑，僅有「已達營運計畫」與「未達營運計畫」兩種態樣，尚難謂「評鑑合格（就所有評鑑項目之分數加總，平均後達合格門檻之謂）」即代表主管機關同意或認可過去兩年期間業者之所有營運情形。又按衛廣法規定，頻道執照之發給係屬特許執照之性質，頻道經營者所自提之營運計畫係代表該頻道未來之營運重點，並且為主管機關審核衛星廣播事業執照換發及評鑑等作業之重要依據，更是頻道經營者自我管理與日後經營之重要基礎，斷不可借「評鑑合格」作為擅離營運計畫書之合理化藉口，或托言可藉此迴避營運計畫書所載明內容所代表頻道經營者之自我管理責任與應有角色。因此原告主張評鑑合格，本件並未違法云云，自無理由。

１、查，東森戲劇台頻道94年換照資料第65頁，關於「(4)本國節目與非本國節目比例」所載，為營運計畫書詳如上述。

２、東森戲劇台頻道第6 年後期（即100 年1 月至6 月）實際播出內容所佔非本國節目比例，僅韓國節目平均即高達90%亦為原告所不爭，因此明顯與換照時獲被告許可之營運計畫內容不符卻未申請變更，原告所為已違反衛廣法第13條第1 項規定。

３、原告96、98、100 年度原告營運計畫內容評鑑之資料，被告評鑑結果雖為合格，然與本件原處分無關；

⑴96年度評鑑係針對94年8 月至96年8 月期間，評估東森戲劇台頻道之營運計畫執行情形。被告於97年8 月6 日以通傳營字第09741053520 號函，依衛廣法第6 條第4 項規定，評鑑結果「限期改正」，惟94年換照資料所載逐項具體計畫與時程關於本國節目與非本國節目短程（1-2 年）比率設定為60% （本國）與40% （非本國）節目比率，與當時實際播放內容之非本國節目比率雖有部分落差，但考量上開2 年期間嗣經換照，部分節目尚待購入與安排播送，尚可給予業者調整機會，並觀察其後續節目排播情形，視其是否依其營運計畫書進行營運。

⑵98年度評鑑係針對96年8 月至98年8 月期間，評估過去2年該頻道之營運計畫執行情形。被告於99年11月8 日以通傳營字第09941072580 號函，依衛廣法第6 條第4 項規定，評鑑結果「合格」。依據原告98年10月28日評鑑項目資料說明第11頁所載年度戲劇節目排播量佔比，韓國節目播放比例雖較94至96年間為高，惟考量該部分執行情形與94年換照資料所載中程30% （非本國）節目比例相較，亦尚未呈現明顯、較大之落差，且該年度評鑑重點項目落在消費資訊節目之杜絕、節目重播率等，絕非代表被告認同或默許業者未依營運計畫書之行為。

⑶承上，96年度評鑑及98年度評鑑，係依衛廣法第6 條第4 項規定，分別就「94年8 月至96年8 月期間、96年8 月至98年8 月期間」，評估東森戲劇台頻道之營運計畫執行情形；而本件原處分係就「100 年1 月至6 月期間」，原告實際播出情形與其營運計畫內容顯有不符，卻未依衛廣法第13條第1 項規定申請變更許可，是以，前兩年度之評鑑與本件系爭處分所依據之事實、期間及法律規定均不相同，兩者之間並無關連。況前兩年度評鑑合格，並非謂原告毫無缺失，抑或無須按該營運計畫繼續、確實執行，亦非代表被告對於執照末2 年營運計畫未經許可而有實際變更之情形不得調查、裁處。

⑷98年8 月- 100 年8 月，即94年營運計畫書所載執照效期最後2 年，因執照即將屆期（當時執照期限至100 年8月2 日）而須當事人提前申請，並經被告審查換照與否，是以，並未對原告先前營運計畫內容為100 年度之評鑑，而直接就100 年2 月原告申請換照等相關資料進行換照審查，決定是否給予未來六年之執照，並依衛廣法第6 條第1 項、第2 項規定進行審核，許可原告之東森戲劇台頻道換發衛星廣播電視事業執照，執照有效期限自100 年8 月3 日至106 年8 月2 日止。是以，100 年度並無對原告94年度之營運計畫書內容進行「評鑑」資料。

⑸96年度評鑑及98年度評鑑，係依衛廣法第6 條第4 項規定，分別就「94年8 月至96年8 月期間、96年8 月至98年8 月期間」，係由主管機關就頻道定位、節目排播、時段規畫、品質管理、客訴與申訴制度之建立以及人力安排等等項目，以該等兩年期間之整體性表現，評估東森戲劇台頻道對於營運計畫之執行情形，並且配合該等期間我國衛星頻道產業政策之監理重點實施評鑑作業，並非意指主管機關給予評鑑合格即無任何待改進問題，更非謂評鑑合格，即無本件違章情事。

（六）因此原告之主張並無理由，為此答辯聲明：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。

五、按「申請節目供應者之營運計畫應載明下列事項︰一、預定供應之服務經營者、有線廣播電視系統經營者( 包括有線電視節目播送系統) 或無線廣播電視電台之名稱。二、使用衛星之名稱、國籍、頻率、轉頻器、頻道數目及其信號涵蓋範圍。三、開播時程。四、節目。五、收費標準及計算方式。六、其他經主管機關指定之事項。」「（第1 項）申請書及營運計畫內容於獲得許可後有變更時，衛星廣播電視事業應向主管機關為變更之申請。」「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上2 百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷衛星廣播電視許可並註銷衛星廣播電視事業執照或撤銷境外衛星廣播電視事業分公司或代理商之許可︰……二、未依第13條第1 項規定申准，擅自變更者。……」衛廣法第8 條、第13條第1 項前段及第38條第2 款定有明文。

六、經查：㈠原告東森戲劇台94年3 月4 日之「申請衛星廣播電視節目供應者證照換發相關要件」，嗣經被告核可之營運計畫書中「二、營運計畫內容」、「（四）節目企畫及製作」之「3.未來六年之逐項具體計畫與時程」項下載明「⑷本國節目與非本國節目比例：A.未來六年將本國節目與非本國節目比例設定為：(A) 短程1 -2年：60% （本國）與40% （非本國）節目比例。(B) 中程3 -4年：70% （本國）與30 %（非本國）節目比例。(C) 長程5-6 年：希望能達到80% （本國）與20% （非本國）節目比例為最高目標。⑸具台灣特色、國家形象、本土優質節目的製播（報導）比例：目前戲劇台播出較具台灣特色、國家形象、本土優質節目的比例約佔50% ，未來隨著自製戲劇的增加及金鐘系列的經營，未來1- 2年將比例增加為60% 、3-4 年增加為70% 、5-6 年將能達到80% 的比例目標……」；㈡被告嗣核准原告之東森戲劇台頻道衛星廣播事業執照換發（執照有限期限94年8 月1 日起至100 年8 月2 日止），原告在上開獲核准換發執照有效期限內，並未以書面申請變更上開營運計畫，嗣被告查獲原告之東森戲劇台頻道第6 年後期（即100 年1 月至6 月）實際播出內容所佔非本國節目比例，僅韓國節目平均達90% ；

㈢另100 年1 月至8 月原告東森戲劇台外國節目之製播比率則達97.56%等事實，為兩造所不爭，並有兩造提出之營運計畫書（見本院卷121 頁）及原告自行統計資料附本院卷第222 頁資料可查，自足認為真實。而兩造之聲明陳述詳如上述，從而兩造首要爭點厥為：㈠上開節目比例中「(C) 長程5-6 年：希望能達到80% （本國）與20% （非本國）節目比例為最高目標」是否為衛廣法第13條第1 項之「營運計畫」？或僅為原告之願景？㈡若為營運計畫則原告東森戲劇台頻道100 年1 月至6 月播出外國（韓國）節目比率超逾90% 是否屬營運計畫變更？㈢原處分裁罰是否合法？

六、本院判斷之理由：

（一）本件原告東森戲劇台94年3 月4 日之「申請衛星廣播電視節目供應者證照換發相關要件」中，「⑷本國節目與非本國節目比例：……(C) 長程5-6 年：希望能達到80% （本國）與20% （非本國）節目比例為最高目標。」核屬衛廣法第13條第1 項之營運計畫。

１、「（第1 項）申請衛星廣播電視事業之經營，應填具申請書及『營運計畫』，向主管機關提出申請，經審核許可，發給衛星廣播電視事業執照，始得營運。」「（第4 項）主管機關應就衛星廣播電視事業所提出之營運計畫執行情形，每二年評鑑一次。（第5 項）前項評鑑結果未達營運計畫且得改正者，主管機關應通知限期改正；其無法改正，主管機關應撤銷衛星廣播電視許可，並註銷衛星廣播電視事業執照。」衛廣法第6 條第1 項、第4 、5 項定有明文。再參照前開衛廣法第8 條第4 款規定「節目」係屬「法定」「應記載之營運計畫」內容可知，衛廣法第13條第1 項所指之「營運計畫內容」即包括業者於申請換照時之節目，因此原告提出東森戲劇台94年3 月4 日之「申請衛星廣播電視節目供應者證照換發相關要件」中，營運計畫書「二、營運計畫內容……節目企畫及製作……本國節目與非本國節目比例：……(C) 長程5-6 年：希望能達到80% （本國）與20% （非本國）節目比例為最高目標。」參照上開說明，核自屬衛廣法第13條第1 項之「營運計畫內容」。

２、原告雖主張上開營運計畫書中，用「希望」、「最高目標」等字句，未載及任何具體節目，係原告之願景說明，非屬原告承諾達成之事項，且因衛星電視頻道之經營競爭激烈且市場瞬息萬變，原告就本國節目及非本國節目之製播比例，須隨時因應市場狀況及觀眾喜好而調整，縱東森戲劇台之實際營運無法達到原所希望達成之最高目標，惟此僅係原告期望之願景無法實現，並非可謂原告擅自為營運計畫之變更云云。然查：

⑴如前述，「本國節目比例：……(C) 長程5-6 年：希望能達到80% （本國）與20% （非本國）節目比例為最高目標。」核屬衛廣法規定之「營運計畫」一部。

⑵次查，原告上開營運計畫書中，本國節目比例後，緊接載明「⑸具台灣特色、國家形象、本土優質節目的製播（報導）比例：目前戲劇台播出較具台灣特色、國家形象、本土優質節目的比例約佔50% ，未來隨著自製戲劇的增加及金鐘系列的經營，未來1- 2年將比例增加為60% 、3-4年增加為70% 、5-6 年將能達到80% 的比例目標……」。已經明確載明本土優質節目的比例……5-6 年將能達到80% 的比例目標等語，已非屬原告所指稱之「願景」或「期待」而已。

⑶且查該營運計畫內容，於節目企畫及製作項下之頻道節目規畫記載，略以長程為累積多年製播優勢，增加自製戲劇比例，更運用自製戲劇的版權優勢，配合在世界各地的傳播網，提供海外華人觀看，奠定東森戲劇的優質品牌等語，足證原告營運計畫，係以朝自製節目為主之發展方向為擘畫，並設定期（6 年）間逐年提高播出本國節目至一定比例；核屬原告製播節目規畫重要部分。因此依上開原告提出營運計畫內容可知，「於5-6 年（按即98年8 月至100 年8 月）將能達到80% 的比例目標」等語，顯非僅原告主張之願景等語，應足證明。

⑷又本件本國節目比例為原告營運計畫之一部，則原告是否有「承諾達成」，則非所問。因此，原告主張系爭營運計畫中上開計畫，僅是願景，原告未承諾達成，原處分違法云云，即不可採。

（二）原告東森戲劇台頻道100 年1 月至6 月播出外國（韓國）節目比率超逾90% 屬衛廣法第13條第1 項之營運計畫變更。

１、有關營運計畫所載事項之內容涵括事項之型態多樣，重點亦各不相同。除頻道名稱、預定刊播之平台等基礎事實資訊，以及訊號載具與傳輸方式等可歸屬客觀之事實性資訊外，其中有關本件「節目規畫」，乃指頻道經營理念與定位、節目編排與時段、製播流程與品質管理節目企劃與節目分級、節目製播標準與設備資源等事項。因此，「節目」項目係代表頻道自我定位，落實至節目與排播，其性質不僅係為衛星廣播電視業者向主管機關陳述之營運規畫與節目編排之自我管理，更為主管機關審酌衛星廣播電視業者進行申設、換照以及評鑑之重要審查依據，故「節目」及節目排播若與營運計畫有重大不同，依衛廣法第13條第1 項規定，原告等衛星電視業者，即負有向主管機關即被告申報變更義務，應先敘明。

２、查原告之東森戲劇台頻道第6 年後期（即100 年1 月至6月）實際播出內容所佔非本國節目比例，僅韓國（外國）節目平均即高達90% ，核與原告提出之系爭營運計畫一部分，即原告規畫之發展方向（即原告營運計畫第65頁所載(C) 長程5-6 年：希望能達到80% （本國）與20% （非本國）節目比例為最高目標）已經完全背離。

３、再參照原告自行提出之94年迄99年間原告東森戲劇台頻道外國節目比率（本院卷第222 頁資料），均在50% 至70%間，顯然亦超出原告營運計畫一部，即與其規畫之發展方向之「中程3-4 年：30% （非本國）節目比例」或「短程1-2 年：40% （非本國）節目比例」之具體計畫比例設定，亦相距甚遠。兼查，本件原告又自承本件韓國（外國）節目與本件節目之比例，「須隨時因應市場狀況及觀眾喜好而調整」；再對照原告自行製作提出之外國節目比例表，可知本件原告東森戲劇台頻道第6 年後期（即100 年1月至6 月）播出韓國節目高達90% ，與之前年度外國節目比例相較，已大幅變動，與原預計之外國本件節目製播比例完全相反，顯然非屬節目製播執行率與期望值之落差，或衛廣法第6 條第5項規定評鑑「未達營運計畫」之範疇。兼查本件原告亦自承「隨時因應市場狀況及觀眾喜好而調整」本件韓國（外國）節目與本件節目之比例等語，因此被告主張原告之東森戲劇台頻道100 年1 月至6 月）實際播出內容所佔非本國節目比例，僅韓國（外國）節目即調整高達90% 以上比例，已屬營運計畫變更等語，自屬有據。

４、如上述原告之東森戲劇台頻道，依據前開衛廣法第13條規定，原則均應依其營運計畫書所載事項進行營運規畫與自我管理；又因衛星廣播電視節目編排質量，實務運作上所涉之層面繁複多元，且如原告所稱衛星電視頻道之經營競爭激烈且市場瞬息萬變，就節目編排質量上，本國節目及非本國節目之製播比例，須隨時因應市場狀況及觀眾喜好而調整，因此原告之東森戲劇台頻道等業者，在衛星廣播電視節目編排質量，若未有嚴重逸脫頻道設立理念，或致生營運方向與營運計畫產生重大扞格或嚴重相背離之情況下，確實應予原告等頻道業一定之調整空間，不能逕認頻道日常營運事項之任何變動，均為「變更營運計畫」之嚴厲拘束狀態，並據以要求依衛廣法第13條申請營運計畫變更。因此被告主張本件考量衛廣法乃促進衛星廣播電視正常發展及確保公眾視聽權益下，一定程度授權由主管機關即被告針對衛星廣播電視產業政策規管方向，就具體個案進行總體判斷與選擇之裁量，以確保行政作為可因時制宜，並綜合考量衡平政策目標與管制效能及頻道規管措施促進公益擴大化等因素後，方能判斷是否有「變更營運計畫」之行為。查本件被告主張原處分已經審酌原告經營實務事態，即原告之東森戲劇台頻道第6 年後期（即100 年1月至6 月）實際播出內容所佔非本國節目比例，僅韓國（外國）節目平均即高達90% ，核與原告提出之系爭營運計畫完全相背等上開情事，嗣經由被告100 年12月21日第459 次委員會議審議通過之專業判斷，認本件原告之東森戲劇台頻道100 年1 月至6 月，實際播出韓國（外國）節目平均比例已達「變更營運計畫」之範疇，而未申報獲得許可等語，即屬有據。又原告之東森戲劇台頻道，自94年度換照起外國節目比例從未低於51% ，有原告製作被告不爭執之比例表附本院卷第222 頁可查，因此被告主張，本件審酌前開原告經營實務事態，並未認前開年度原告有違反衛廣法第13條第1 項「變更營運計畫」之範疇等語，並非無據。

５、原告雖主張被告在100 年度前未曾決議本國與外國節目規畫之比例，自不能認原告有「變更」營運計畫云云。然查本件「長程5-6 年：希望能達到80% （本國）與20% （非本國）節目比例為最高目標。」屬衛廣法第13條第1 項之營運計畫，而原告東森戲劇台頻道，第6 年後期即100 年1 月至6 月，播出非本國（韓國）節目高達90% ，足證原告已變更營運計畫均詳如上述，從而衛廣法及其施行細則，有無規範本國節目與外國節目比率，本件被告未對原告東森戲劇台頻道決議或核定本國節目與外國節目比率，自核均與原告是否有本件違章事實無關，應併敘明。

６、至原告指稱換照處分及衛廣法第8 條「節目」內容，均為主管機關裁量之事項，足證主管機關應為實質審查而非形式審查等語，核與本件認定原告有否變更營運計畫等爭點無涉，應附予敘明。

（三）查本件之東森戲劇台頻道，100 年1 月至6 月間實際播出韓國（外國）節目平均比例已達90% 屬「變更營運計畫」之範疇，而原告未經向被告申請獲得許可，違章事證明確，被告依衛廣法第38條第2 款規定為裁罰，核未違法。至原告另主張於二年定期評鑑時已申請變更營運計畫，並經被告評鑑合格而許可云云。查原告於98年10月30日所提出之東森戲劇台頻道評鑑資料，係針對96年8 月至98年8 月期間之營運計畫執行情形提出說明，其中頻道節目編排策略、東森戲劇台收視概況呈現之節目排播、平均收視點數，核均非前述「營運計畫變更」之申請，被告亦未依衛廣法第13條規定予以許可，而原告於該評鑑資料第34頁節目內容，與規畫符合營運計畫內容或變更後之營運計畫內容項目中並記明，目前該頻道排播之節目內容以戲劇節目為主，與營運計畫內容吻合未行變更，故本件原告營運計畫並未申請變更，被告亦未許可，亦應再予敘明。

（四）本件原處分處原告罰鍰60萬元並未違法：

１、按行政機關為行使法律所授與裁量權，除在遵循法律授權目的及範圍內實踐具體個案正義外，尚須顧及法律適用的一致性，符合平等對待原則，乃訂頒行政裁量準則作為行使裁量權準則，非法律所不許。被告為通訊傳播相關法令事件取締及處分的主管機關，系爭處理要點，對於違反衛廣法第38條第2 項裁罰案件，在法定裁罰金額範圍內，將違法等級分為10級，以評量積分決定等級，依等級不同而異其對應的罰鍰額度，並參以主管業務單位審酌違法相關情狀所為分數及罰鍰金額的建議，而評量積分係依違規情節或營運型態加以分類、區分普通及嚴重程度訂定違法行為評量表，適用違法行為評量表時，應審酌違法案件相關情狀，勾選表內考量事項並加計積分後，對照違法等級及罰鍰額度參考表，擬具適當罰鍰建議，提請委員會議審議。核係為利不同案件同一違規情事，得適用相同裁罰原則，所為細節性、技術性的規定，客觀合理，被告援用為裁罰基準，本院予以尊重。

２、查本件被告，就原告東森戲劇台頻道之違法情節，依系爭處理要點所附之評量表（表二：電視事業適用）考量項目㈠違法情節或營運型態之第6 項事業營運計畫變更未經主管機關許可等級，為「普通」，採計10分；考量項目㈡事業2 年內受裁處次數（含警告），以原告2 年內未具相同違法事證，採計0 分；考量項目㈢其他判斷因素，被告認定原告該頻道自100 年1 月至6 月播出韓國節目比率平均超過90% ，已明顯超過94年換照資料所載非本國節目佔20% ，按其行為應受責難程度加計12分，合計總分22分（本院卷第400- 403頁），再按被告裁處廣播電視事業罰鍰案件額度參考表（表三：違法等級及罰鍰額度）（本院卷第404 頁），裁處原告罰鍰60萬元，參照上開說明，核未違法。

３、原告雖主張被告就原告「東森戲劇台之節目播出比例與營運計畫不符」同一事實，分別採計10分及12分，核違反一事不二罰、法規欠缺明確性、行政行為有違明確性之違法云云。然：

⑴查，本件評量表所採計之10分普通等級，依其說明欄，係就違反衛廣法第13條第1 項構成要件：「（事業營運計畫）變更內容未依規定申准」所採計之基礎等級，即一般典型之事業營運計畫變更未經主管機關許可之案件，於評量表中原則均採計最低10分之普通等級；故並未作違法「程度」之評價；次查對具體個案情況如違法情節較為嚴重、行為故意或過失程度較高等應受責難程度或所生影響較大等因素，行政機關應依行政罰法第18條第1 項為裁處罰鍰之審酌，並加以說理。因此，被告除基於本件原告之頻道業者營運計畫變更內容未依規定申准情形，採計普通等級10分外，並依行政罰法第18條第1 項規定，於評量表所定其他判斷因素之事實部分敘明：「該頻道自100 年1 月至6 月播出韓國節目比率平均超過90% ，已明顯超過94年換照資料所載非本國節目佔20% ，按其行為應受責難程度加計12分。」加計積分。從而並無原告指稱對「同一事實重複評價採計積分」問題，亦無原告主張之違反一事不二罰之原則情事。

⑵再按現行衛廣法及其施行細則並無有關新播率、重播率、首播率；或有關「本國節目與外國節目比率之規範」，然查，本件被告認定原告違章之事實，乃原告營運計畫變更，未申請被告許可，並非原告違反「本國節目與外國節目比率之規範」，從而原告以衛廣法等法規並未規範本國節目與外國節目比率，而泛稱本件原處分「法規欠缺明確性、行政行為有違明確性」違法情事，核對原處分之事實及法律規範有誤解，自無理由。

（五）原告又主張被告就原告之東森戲劇台前於96年及98年間曾進行頻道評鑑，就該台實際播映節目內容是否符合營運計畫內容為實質審查，經被告實質審查，二次評鑑結果均為「合格」，並未曾指摘原告營運情形有與營運計畫內容不符之情事，亦未曾就東森戲劇台之本國與非本國節目比例未達成94年營運計畫所設目標乙節，要求原告改正，因此被告事後以原處分認原告東森戲劇台之節目比例不符營運計畫，有嚴重違反行政自我拘束原則之違法云云。然查：１、按衛廣法第6 條第4 項及第5 項規定：「主管機關應就衛星廣播電視事業所提出之營運計畫執行情形，每二年評鑑一次。前項評鑑結果未達營運計畫且得改正者，主管機關應通知限期改正；其無法改正，主管機關應撤銷衛星廣播電視許可，並註銷衛星廣播電視事業執照。」因此衛星廣播電視業者接受評鑑，僅有「已達營運計畫」與「未達營運計畫」兩種態樣，至於被告依前開法令每二年之固定評鑑項目高達20項，其中節目規畫、製播之評鑑僅為其中之12 項，至評鑑「合格」與否，係以所有評鑑項目分數加總平均達60分合格等情，亦據被告提出原告96年、98年之二次定期評鑑資料附本院卷232 頁-364頁可證。而原處分以原告實際變更原經被告核可之營運計畫，而未向被告申請，而認為原告違反衛廣法第13條第1 項規定、爰依第38條第2 款規定裁處，核與被告前依衛廣法第6 條第4 項對原告為整體綜合平均之評鑑（每二年一次），本分屬二事。換言之，被告對頻道業，每兩年度之定期評鑑與本件原處分所依據之事實、期間及法律規定均不相同，兩者之間並無關連。定期評鑑「合格」，並非謂原告毫無缺失，或無須按該營運計畫繼續、確實執行，更非代表被告對於原告營運計畫未經許可而有實際變更之情形不得調查、裁處。因此，原告主張原處分有違反行政自我拘束原則之違法云云，本難採據。

２、再查：被告對原告東森戲劇台①96年度定期評鑑係針對94年8 月至96年8 月期間，評估東森戲劇台頻道之營運計畫執行情形，其中原告東森戲劇台當時實際播放內容之非本國節目比率，雖有94年經被告許可之營運計畫短程比率有部分落差，但被告考量上開2 年期間嗣經換照，部分節目尚待購入與安排播送，尚可給予業者即原告調整機會，並觀察其後續節目排播情形，視其是否依其營運計畫書進行營運，乃併同其他事項命「限期改正」而評鑑合格。②98年度定期評鑑係針對96年8 月至98年8 月期間，該次定期評鑑之重點落在消費資訊節目之杜絕、節目重播率等，而最後評鑑結果為「合格」，至於原告98年10月28日評鑑項目資料說明第11頁所載年度戲劇節目排播量，韓國節目播放比率雖較94至96年間為高，惟考量該部分執行情形與94年換照資料所載中程30% （非本國）節目比率相較，亦尚未呈現明顯、較大之落差等事實，亦有被告97年8 月6 日通傳營字第09741053850 號函（本院卷第232 頁）、被告99年11月8 日通傳通訊字第09941072580 號函（本院卷第30 0頁），及被告提出原告提出之評鑑說明資料等在卷可查，自足認為真實。

３、依據上開事實可知，被告對原告東森戲劇台所為二次定期評鑑，乃被告以主管機關地位，就頻道定位、節目排播、時段規畫、品質管理、客訴與申訴制度之建立以及人力安排等等項目，以原告東森戲劇台於兩年期間之整體性表現，評估其營運計畫整體之執行情形，並且配合該等期間我國衛星頻道產業政策之監理重點實施評鑑作業，從而被告主張並非「評鑑合格（就所有評鑑項目之分數加總，平均後達合格門檻60分之謂）」即代表被告同意或認可原告東森戲劇台過去兩年期間業者之所有營運情形。因此原告主張被告對原告之定期「評鑑合格」，自非認定原告（被定期評鑑人）亳無缺失，更非容認原告無須依照經許可之營運計畫繼續、確實執行，亦不能認被告對原告變更營運計畫未經許可予以容認，而以行政自我拘束原則，禁止被告嗣後為調查、裁處。

４、從而，本件原告上開主張亦無足採。

（六）原告另主張原處分以原告東森戲劇台播出韓國節目比率偏高為由開罰，並無法律或法律授權之法規命令依據，違反法律保留原則云云。然查，本件原告乃變更營運計畫未經申請被告許可而違章，與原告之東森戲劇台播出韓國（外國）節目與本國節目間之比例問題無涉，從而原告主張無法律授權之法規命令為依據，即認定原告違章並予裁罰云云，自有誤會，應再予敘明。

七、綜上，本件原告東森戲劇台，於第6 年後期，即100 年1 月至6 月間，實際播出內容所佔非本國節目比例，僅韓國節目平均達90% ，變更94年換照時獲被告許可之營運計畫內容，而未申請被告許可，被告認原告違反衛廣法第13條第1 項，乃依行政罰法第42條規定，請原告陳述意見後，並審酌行政罰法第18條情事，依衛廣法第38條第2 款規定，裁處原告60萬元罰鍰之原處分，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告仍執前詞訴請撤銷如其聲明所示，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩告間其餘攻擊防禦方法，提出未經斟酌之證據，核與判斷結果無涉，爰不一一敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭審 判 長 法 官　 王碧芳