臺北高等行政法院判決

102年1月17日辯論終結

原告

王義成

原告

王義民

原告

王義平

原告

王義忠

上列 共 同

訴訟代理人　白宗弘律師

被 告　國防部

代　表　人　高華柱（部長）

訴訟代理人　張靈秀

上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國101 年3 月29日院臺訴字第1010127523號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定後，原告提起上訴，經最高行政法院101 年度裁字第2221 號 裁定發回本院更為審理，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告之父王光智為國軍老舊眷村宜蘭縣金陵新村原眷戶，王光智及配偶陳幸子分別於民國（下同）97年4 月12日及84年3 月13日死亡，原告等人迄97年12月16日始完成協議由原告王義平承受權益，而於98年1 月9 日申請承受原眷戶權益，前經被告98年6 月29日國政眷服字第0980008739號書函（下稱前處分）以已逾國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第5 條第2 項規定之法定申請期限而予否准，並因法定救濟期間經過而告確定。嗣被告所屬聯合後勤司令部將註銷原眷戶王光智眷舍居住憑證案，以99年8 月4 日國聯政公字第0990001021號呈請被告核准，被告於99年9 月29日以國政眷服字第0990013202號令核准，並於100 年9 月22日以國政眷服字第1000013767號函（下稱原處分）發文予原告，以金陵新村原眷戶王光智及配偶陳幸子已分別於97年4 月12 日 （原處分誤載為22日）及84年3 月13日死亡，原告提出權益承受申請，已逾法定申辦期限，依眷改條例第5 條規定，註銷原眷戶王光智眷舍居住憑證。原告不服，循序提起行政訴訟，經本院101 年度訴字第562 號裁定駁回原告之訴。原告不服提起抗告，經最高行政法院以101 年度裁字第2221號裁定廢棄原裁定，發回本院更為審理。

二、本件原告主張略以：

㈠被告訂定辦理國軍老舊眷改注意事項（下稱眷村改建注意事項）貳（眷改條例第5 條部分）第17項規定，違反憲法第23條及行政程序法第4 條法律保留原則，並違反行政程序法第131 條第1 項之規定：

1.依被告所屬後備司令部編制之99年國軍現有軍眷眷戶及眷口申領眷證數統計，全國之眷戶戶數約有20餘萬戶，全國之眷口數約有50餘萬人，足徵國軍老舊眷村改建係屬涉及公共利益之重大事項，自應有法律或法律明確之授權為依據，被告始得據以訂定法規命令。另眷改條例第5 條第1項係規定有關「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益」，惟眷村改建注意事項貳之第17項則係規定「逾期辦理，喪失眷舍居住權，由列管軍種收回眷舍」，已直接對軍眷發生喪失眷舍居住權之效力，係實現軍眷眷舍居住權及財產權保障之重大事項，自應有法律或法律明確之授權為依據，被告始得據以訂定法規命令。

2.依體系解釋，眷改條例第5 條第2 項本文規定之「子女書面表示承受權益」，應係指同條第1 項所指「承購」或「給與輔助購宅款」之權益，而非指「原眷舍之居住權」。況系爭眷戶之改建係於93年經宜蘭地方法院公證，並不符眷改條例第5 條第2 項但書及第3 項規定之「本條例施行前」要件；且遍查眷改條例其他規定，均未授權國防部訂定法規命令，則眷村改建注意事項自非屬合法之法規命令。今被告未經法律授權，即逕以行政規則限制軍眷眷舍居住權及財產權（限制須於法定6 個月期間內辦理權益承受，否則喪失眷戶居住權），已違反法律保留原則。又行政程序法第131 條第1 項既已明定公法上之請求權有5 年時效，被告竟以行政規則限制軍眷公法上之請求權，亦已違反上開規定。是眷村改建注意事項貳之第17項有關須於法定6 個月期間內辦理權益承受之限制規定，應屬無效。

㈡國軍軍眷業務處理作業要點（下稱軍眷業務作業要點）陸之第3 點違反憲法第23條及行政程序法第4 條規定之法律保留原則，並違反行政程序法第131 條第1 項之規定：上開作業要點陸之第3 點規定「逾期辦理，喪失眷舍居住權，由列管軍種收回眷舍」，已直接對軍眷發生喪失眷舍居住權之效力，且涉及公共利益並實現軍眷眷舍居住權及財產權之保障等重大事項，自應有法律或法律明確之授權為依據，被告始得據以訂定法規命令。被告卻以行政規則直接對軍眷發生限制眷舍居住權及財產權之效力（限制須未成年子女，且須於原眷戶死亡2 個月內以書面申請），已違反法律保留原則，應屬無效。

㈢軍眷業務作業要點陸之第3 點違反憲法第7 條及行政程序法第6 條規定之平等原則：該作業要點陸之第3 點有關「須未成年子女，且須於原眷戶死亡2 個月內始得以書面提出申請」之限制規定，並非依事物本質上之不同而為之差別待遇；且非依法律授權，亦未斟酌立法目的，即為不同之處置，自已違反憲法第7 條及行政程序法第6 條規定之平等原則。

㈣軍眷業務作業要點陸之第3 點違反憲法第23條及行政程序法第7 條規定之比例原則：該作業要點陸之第3 點以「未成年」及「2 個月」限制軍眷之眷舍居住權，根本無助於「安定國軍眷屬生活」目的之達成，與憲法第23條及行政程序法第7 條規定之比例原則有違。

㈤聲明求為判決：1.訴願決定、原處分均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。

三、被告答辯略以：

㈠依眷改條例第3 條、第5 條及眷村改建注意事項貳之第17項前段規定，原眷戶與其配偶均死亡者，其子女應於原眷戶與配偶死亡之日起6 個月內以書面協議向主管機關表示由一人承受權益，逾期均喪失承受之權益。本件原眷戶王光智及其配偶陳幸子分別於97年4 月12日及84年3 月13日亡故，揆諸前揭說明，其子女至遲應於97年10月12日前以書面協議向主管機關表示由其中一人承受原眷戶權益。惟原告遲至97年12月16日完成協議及法院認證，並於98年1 月9 日提出權益承受申請，顯已逾眷改條例第5 條第2 項規定之法定申請期限，且所持逾期申辦事由亦不符不可抗力事由要件。被告於審查後認定確無人於法定期限內申請承受王光智之原眷戶權益，乃依眷改條例第5 條之規定，以原處分註銷王光智該戶眷舍居住憑證，洵為妥當適法。依眷改條例第3 條第2 項規定，居住憑證係表彰具有原眷戶權益者之權利證明文件，如原眷戶資格消滅或不存在，居住憑證即無所附麗而應予註銷作廢，乃事之當然。

㈡軍眷業務作業要點未違行政程序法第4 條及第131 條之規定：給付行政係給予人民一定利益，受到法律保留原則拘束較寬鬆，在不違背一般法律原則下，行政機關自得本於職權訂定行政規則，規範有關給付方式與利用之關係。為執行國軍眷舍之管理事項之必要，自有訂定相關限制事項，俾落實作業要點之立法目的，參酌司法院釋字第443 號解釋意旨，應認其中對於違反眷舍管理或使用方式得撤銷眷舍居住權之規定，與法律保留原則並無違背。本件原告皆已成年，自不得依據該要點向列管軍種（單位）提出申請，並重新簽訂作業契約。行政機關就違反眷舍管理或使用方式規定，得撤銷眷舍居住權益，洵屬保留廢止權或附負擔之授益決定，尚與法律保留及法律優越原則無違。

㈢軍眷業務作業要點未違憲法第7 條、行政程序法第6 條之平等原則：依司法院釋字第443 及485 號解釋理由書意旨，國家資源有限，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。被告於行政程序法公布實施後，為延續各項軍眷權益與公產管理工作，依行政程序法第159 條規定，訂頒行政規則以利工作之推展，目的係為安定國軍眷屬生活，使官兵無後顧之憂。眷村之配給及管理需慮及國家資源有限性、國家之經濟及財政狀況，依資源有效性利用之原則，就福利資源為妥善之分配，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。上開作業要點陸之第3 點規定「…當事人之父母或未成年子女如有使用眷舍居住之必要者，應自當事人亡故後2 個月內，以書面向列管軍種（單位）提出申請，並重新簽訂借用契約（契約書範本如附件），逾期辦理，喪失眷舍居住權，由列管軍種收回眷舍。」被告係因國家資源之有限性及儘快確定法律生活之安定性，而為合理之差別對待。

㈣軍眷業務作業要點未違行政程序法第7 條之比例原則：眷村改建、眷戶承購住宅補助等給付行政也需注意比例原則，惟鑒於國家資源有限，必須考量國家之經濟及財政狀況，不得超越達成目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。上開作業要點陸之第3 點之對象為當事人之父母與未成年之子女，是為安定國軍眷屬生活，倘不為此範圍限制，將壓縮其他人之權益。在「國家資源有限性」和「安定國軍眷屬生活」之權衡下，機關為有限度之範圍設定，既能安定國軍眷屬生活，又能兼顧國家資源有限性，自應符合比例原則。

㈤聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。

四、本件兩造不爭如事實概要欄所述之事實，有王光智死亡證明書、戶籍謄本、聯勤眷舍居住證、國軍眷舍管理表、權益承受協議書、被告聯合後勤司令部99年8 月4 日國聯政公字第0990001021號呈、被告99年7 月19日國政眷服字第0990009507號書函、99年9 月29日國政眷服字第0990013202號令、前處分及原處分在卷可稽，堪認為真實。是本件之爭執，在於被告以原處分註銷原眷戶王光智眷舍居住憑證，有無違誤？

五、本院之判斷：

㈠按「本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」、「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。」、「前項子女人數在二人以上者，應於原眷戶與配偶均死亡之日起六個月內，以書面協議向主管機關表示由一人承受權益，逾期均喪失承受之權益。」分別為眷改條例第3 條第2 項、第5 條第1 項、第2 項前段所明定。而依眷改條例第1 條所揭示「提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，並改善都市景觀之特定公共目的」之立法宗旨以觀，該條例所建構之原眷戶得享有申購依該條例興建之住宅及領取輔助購宅款之權益，屬公法上之權利，而此種公法上權利為一身專屬權，專屬於原眷戶本人所有，不得為繼承之標的。至於原眷戶死亡時，由配偶優先承受其權益，原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，則係本於照顧原眷戶之立法目的，賦予原眷戶配偶或其子女之公法上權利，並非繼承原眷戶之遺產，與民法上之繼承制度不同，此觀諸該條例第5 條第1 項、第2 項前段之規定自明。

㈡承上，亦即原眷戶本人死亡後，其子女欲承受其權益，自須符合上開眷改條例第5 條規定之要件而為申請，始足當之。上開條文雖為原眷戶子女向主管機關為「承受權益」之意思表示之規定，然論其實際，原眷戶死亡時，專屬於原眷戶依眷改條例規定享有之權益，即已消滅，原眷戶子女無從「承受」或「繼承」，只是於一定要件具備情狀下，該條例另賦予原眷戶子女公法上權利，得請求主管機關作成准許「原眷戶子女享有如原眷戶本人權益」之處分而已。準此，原眷戶依眷改條例規定享有之權益，既專屬於原眷戶本人，無法由繼承人繼承之，則原眷戶死亡時，其原眷戶權益即當然消滅，至於表彰原眷戶權益之眷舍居住憑證，自亦失所附麗，原核發眷舍居住憑證之主管機關基於眷舍管理權限加以註銷，符合眷改條例第5 條之意旨，尚非法所不許。故而，被告訂定眷村改建注意事項貳之第17項規定：「原眷戶死亡，無合法承受人或協議權人在二人以上無法於法定六個月期間內辦理權益承受者，應由軍種單位呈報主管機關註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益。」即以原眷戶死亡，無合法承受人或協議權人在2 人以上無法於法定6 個月期間內辦理權益承受時，行政機關應配合為眷舍居住憑證之註銷作業，為內部遵循之行政規則，並非另行創設逾越眷改條例第5 條之外廢除原眷戶權益之要件及規定，核屬適法。原告指其有違法律保留原則而無效云云，尚非可採。

㈢再按原眷戶之子女依眷改條例第5 條第2 項本文之規定，申請承受原眷戶依同條例第5 條第1 項之權益，係行使其公法上之請求權，主管機關否准其申請，係消極地否認其有此項請求權；而主管機關註銷原眷戶之眷舍居住憑證，係積極地對其既有權利或法律上利益之侵害，兩者處分內容有別，侵害性不同，即令係基於同一法律上理由，仍非屬重覆處置（參見最高行政法院101 年度裁字第2221號裁定發回意旨）。

㈣經查，原告之先父王光智為金陵新村原眷戶，於97年4 月12日死亡，原眷戶本人死亡後，原眷戶權益已然消滅，其眷舍居住憑證亦失所附麗。又王光智之配偶陳幸子前於84年3 月13日死亡，其子女即原告等人迄97年12月16日始完成協議由原告王義平承受權益，遲至98年1 月9 日申請承受原眷戶權益，已逾上開規定之6 個月申辦期限，經被告前處分否准其申請，並因法定救濟期間經過而告確定。是以，被告所屬聯合後勤司令部將原眷戶王光智眷舍居住憑證註銷案，以99年8 月4 日國聯政公字第0990001021號呈請被告核准，被告依眷改條例第5 條規定之意旨，基於原眷戶本人死亡，其原眷戶權益已消滅之事由，以原處分註銷原眷戶王光智之眷舍居住憑證，依上開規定及說明，與法並無違誤，原告指其違法應予撤銷云云，尚非可採。至於原眷戶王光智雖於93年10月19日曾就金陵新村眷舍提出原眷戶改（遷）建申請書，並經認證，惟查，其係依眷改條例所為之申請，業載明於該申請書首頁，並經王光智簽章確認，有原告提出之申請書在卷可稽（本院卷第46至48頁），且王光智於該遷建案101 年5 月辦理交屋前已死亡，是原告主張本件眷舍不適用眷改條例云云，亦非可採。

㈤至於原告主張眷村改建注意事項貳之第17項有關須於法定6個月期間內辦理權益承受之限制規定，違反行政程序法第131 條第1 項時效規定，應屬無效云云。惟查，行政程序法第131 條第1 項係規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。」然眷改條例第5 條第2 項前段既明定應於原眷戶與配偶均死亡之日起6 個月內向主管機關提出申請，為上開條文之特別規定，自無適用行政程序法第131 條第1 項5 年時效之餘地，眷村改建注意事項貳之第17項規定應於6 個月期間內辦理權益承受，係依循眷改條例第5 條第2 項前段之規定，並非自行創設之限制，亦無違反行政程序法第131 條第1 項規定無效之問題，原告主張並無可採。又被告以93年5 月14日勁勢字第0930006692號令修正之軍眷業務作業要點貳之第3 點規定：「在臺、澎、金、馬或指定地區設籍之當事人之父母、配偶（外籍人士需領有居留證）及未滿20歲之子女或滿20歲之子女未婚就讀政府立案具學籍之公私立大專以下學校肄業正式生（不含重、選修或全公費之學校）或未婚（不含已離婚者）領有殘障手冊，經人事權責單位核定登記有案者，發給眷屬身分證。」及陸之第3 點規定：「撫卹期間遺眷、核定有案無依軍眷及當事人死亡時之配偶於民國85年2 月6 日以前再婚，即喪失原有配舍居住權，但當事人之父母或未成年之子女如有使用眷舍居住之必要者，應自當事人亡故2 個月內，以書面向列管軍種（單位）提出申請，並重新簽訂借用契約（契約書範本如附件），逾期辦理，喪失眷舍居住權，由列管軍種收回眷舍。」雖與原眷戶王光智死亡後原告得否申請使用眷舍居住之權益相關，然與本件原處分註銷原眷戶王光智本身之居住憑證並無直接關係。訴願決定認原處分援引眷改條例第5 條規定註銷眷舍居住憑證，有所違誤，改以上開作業要點陸之第3 點規定，作為原處分法律依據之補正，自非的論。又原告因而指摘軍眷業務作業要點上開規定違憲違法，不得援用云云，亦非屬本件應審酌之範圍，附此敘明。

六、綜上，原告主張均無可採。原處分註銷原眷戶王光智之眷舍居住憑證，並無不法，訴願決定遞予維持，理由雖有不同，結論並無二致，亦無不合。原告仍執前詞，求為判決如訴之聲明，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘主張或答辯，已不影響本件裁判結果，爰毋庸一一論列，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條、民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭審 判 長 法 官　 王碧芳