臺北高等行政法院判決

107年11月8日辯論終結

原告

王義成

被告

國防部

代表人

嚴德發（部長）

訴訟代理人

徐克銘 律師

複代理人

廖健君 律師

上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國107年3月23日院臺訴字第1070167081號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告於民國106年3月14日具函向被告申請承受原眷戶依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第5條第1項之權益，請求准予承購興建之住宅，略稱：原告之父王光智為國軍老舊眷村原眷戶，並於93年10月19日間填具「宜蘭縣『縣政中心改建基地』原眷戶改（遷）建申請書」，選擇自費增坪上一階坪型住宅，王光智於97年4月12日死亡，原告承受原眷戶權益，故為申請等語。被告以106年5月15日國政眷服字第1060004560號函（下稱系爭函，即原處分），復以：原告因逾期權益承受，被告以99年9月29日國政眷服字第0990013202號令註銷王光智居住憑證（下稱99年9月29日令）在案，且原告與其餘繼承人王義民、王義平、王義忠等4人（下稱原告等），不服其父王光義居住憑證被註銷，所提訴訟業經法院判決敗訴而定讞，故原告所請「依法無據，礙難辦理」等語。又被告係以100年9月22日國政眷服字第1000013767號函（下稱100年9月22日函，即前處分），將上開99年9月29日令發文予原告等。嗣原告不服系爭函，併同被告100年9月22日函提起訴願，遭訴願決定以系爭函非行政處分，就100年9月22日函，原告已於106年11月8日提起訴願，原告就已決定之訴願事件重行提起訴願，乃決定不受理。原告不服，就訴願決定關於原處分部分提起本件行政訴訟。

二、原告主張：

㈠原告父親死亡日期為97年4月12日，而主管機關之「權益承受請求權時效」，因時效完成而當然消滅，依行政程序法第131條第1項前段規定應於102年4月12日時效完成而消滅。又主管機關之權力既已完成消滅，本自無否准原告承購改建基地之住宅及由政府給與輔助購宅款權益（即眷改條例第21條規定）之「權力」，主管機關進而侵害原告之「權利」，遑論人民之權利是受憲法之保障。再者，原告已於106年3月14日提出「申請承購改建基地住宅」，而申請權益承受並未逾期，且權益承受「請求權時效」亦尚未完成消滅（依行政程序法第131條第1項後段定有明文）。原處分謂係原告「逾期權益承受」，並非正確。是故，原告依眷改條例第5條第3項本文之規定，申請承受原眷戶依同條例第5條第1項之權益(即承購依本條例興建之住宅及與輔助購宅款權益），係行使公法上之請求權。

㈡原處分認事用法均有違誤，且適用法規顯有錯誤，其將「承受承購改建基地住宅」權益（新眷舍承購權益）與前處分「註銷眷舍居住憑證」（舊眷舍居住權益）混為一談，顯係認定事實錯誤。依行政程序法第131條第1項後段規定，請求權人並未及於「配偶或獨子（女）」，系爭函誤以為係包含「配偶或獨子（女）」，自屬適用法規錯誤。

㈢聲明：⒈原處分及該部分訴願決定部分撤銷。2.被告應依原告106年3月14日申請，作成准予原告承購宜蘭縣「縣政中心改建基地」自費增坪至士階30坪住宅之行政處分。

三、被告答辯及聲明：

㈠原告等二代子女已逾眷改條例第5條第2項法定申請期間，經被告以99年9月29日令，核准註銷其父王光智眷舍居住憑證在案，且經鈞院及最高行政法院裁判駁回定讞，基於尊重司法判決，原告已無眷改條例所定之原眷戶權益，其請求給付輔助購宅款權益失所依據。惟原告仍以其享有輔助購宅權益，向國防部政治作戰局陳情，經國防部政治作戰局以106年2月24日國政眷服字第1060001787號函復，該函除重申經被告105年5月25日國政眷服字第1050005515號函內容外，並就原告所陳享有輔助購宅權益乙事，再次說明因經鈞院及最高行政法院裁判駁回定讞，基於尊重司法判決，所請礙難處理等語。

㈡系爭函表明原告因逾眷改條例第5條第2項法定申請期限，依法註銷原眷戶王光智眷舍居住憑證，且經法院裁判原告等之訴駁回定讞，且原告所陳情事項已以上述函回覆，處理在案，依行政程序法第173條第2款規定，得不予處理等語。可見系爭函係屬重申先前所為確定處分之重覆處分，非屬第二次裁決，其性質屬觀念通知，而非行政處分。原告逕以系爭函文作為行政爭訟之客體提起本件訴訟，起訴程式顯不合乎行政訴訟法第4條第1項及第5條第2項規定，應裁定駁回。

㈢原告未於眷改條例第5條第2項所定之法定申請期限內申請承購原眷戶權益，自喪失承受享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原告並無於期限內承受原眷戶權益，不具有眷改條例所賦予原眷戶之承購改建基地住宅公法上請求權，故其稱被告將「承購改建基地住宅」權益與「註銷眷舍居住憑證」混為一談，係屬認定事實錯誤等云云，並不足採。據上，原告喪失承受享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。

㈣原告稱依眷改條例第5條第3項及辦理國軍老舊眷村改建注意事項貳之17項後段規定，以其未逾行政程序法第131條第1項後段規定之十年時效，而仍可以申請承受原眷戶權益云云，顯係對該法律規範內容之誤解等語，資為抗辯。

㈤聲明：原告之訴駁回。

四、本件如事實概要欄所載之事實，有王光智眷舍居住憑證及死亡證明書（本院卷第30、40頁）、100年9月22日函（本院卷第33頁）、106年3月14日原告申請輔助購宅（本院卷第70頁）、系爭函（本院卷第31頁）、訴願決定書（本院卷第16頁），在卷可稽，為可確認之事實。爰就被告以系爭函否准原告106年3月14日之申請，是否適法有據？判斷如下。

五、本院之判斷：

㈠原告起訴時聲明：「一、訴願決定、原處分均撤銷。二、被告應作成准予原告承購宜蘭縣『縣政中心改建基地』自費增坪至士階30坪住宅之行政處分。」嗣於言詞辯論期日減縮更正如下：「一、原處分及該部分訴願決定部分撤銷。二、被告應依原告106年3月14日申請，作成准予原告承購宜蘭縣『縣政中心改建基地』自費增坪至士階30坪住宅之行政處分。」，被告複代理人表示無意見，爰予准許（本院卷第98頁筆錄），先予敘明。

㈡按所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，行政處分之概念特徵之一，乃直接對外發生法律上效果，此並為行政處分與觀念通知主要區分標準。次按「……被告官署據以拒絕其請求之通知，則不能不認係對原告所為之消極處分，當非不可提起行政爭訟。受理訴願官署自應就該項通知之是否合法適當，就實體上審查而為決定，方為正辦。乃訴願決定及再訴願決定，遽認為無行政處分之存在，而依程序上之理由，先後駁回原告之一再訴願，實有不合。」、「行政機關對於人民請求之事項，雖未為具體准駁之表示，但由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上效果者，自難謂非行政處分。」改制前行政法院分別著有55年判字第223號判例、77年度判字第2054號判決可資參照。再按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。……。」，亦經司法院釋字第423號解釋闡明在案。故行政機關所為單純之事實敍述或理由說明，如不因該項敍述或說明而生法律上效果者，固非行政處分，不得對之提起訴願；惟若行政機關對於人民請求之事項，雖未為具體准駁之表示，但由其敍述之事實及理由之說明內容，如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上之效果者，即難謂非行政處分。

㈢查原告於106年3月14日填具申請書（本院卷第70頁），主張依眷改條例第5條第2項規定，承受其父王光智原眷戶權益（同條第1項之權益之公法上請求權），申請承購眷改條例興建之住宅，經被告以系爭函復原告因逾期權益承受，原告之父王光智居住憑證經被告以99年9月29日令註銷，及100年9月22日函通知，且原告等所提訴訟敗訴定讞，故原告所請「依法無據，礙難辦理」等語（本院卷第33頁）。雖被告辯稱系爭函僅為觀念通知，不得作為行政爭訟之標的云云，惟據審判長於言詞辯論期日詢問被告複代理人：「請問原告可以再重新申請嗎？申請有次數限制嗎？」被告複代理人：「可以，沒有次數限制。」審判長續問：「請問原處分有後續行為嗎？（提示原處分）」「被告複代理人：沒有。」（本院卷第99、100頁）。本件原告主張依眷改條例第5條第2項規定，申請承受原眷戶權益，行使公法上之請求權，被告以系爭函否准其申請，係消極地否認其有此項請求權，顯然拒絕原告請求，依上開說明，自應認係具有否准申請法效意思之行政處分。被告辯稱系爭函非行政處分，委不足採。

㈣按「行政訴訟法第107條第1項各款係屬訴訟合法要件之規定，如有欠缺而不能補正或得補正經定期命補正而不補正者，法院應以裁定駁回之。至於原告提起應為行政處分之訴訟，如無公法上之請求權存在，則為其訴是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之要件，並非欠缺訴訟合法要件。而原告提起行政訴訟是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之要件，則須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，屬其訴有無理由之問題，依行政訴訟法第195條第1項及第200條第2款、第3款及第4款規定，應以判決行之。」有最高行政法院97年度裁字第2148號裁定意旨可資參照。是行政訴訟法第107條第1項乃有關欠缺訴訟合法要件之規定，如有欠缺而不能補正或得補正經定期命補正而不補正者，法院應以裁定駁回之；惟若原告提起應為行政處分之課予義務訴訟，而原告提起行政訴訟是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之要件，則須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，屬其訴有無理由之問題，應以判決行之。查原告陳稱本件訴訟類型為課予義務訴訟（本院卷第86頁筆錄），依上開說明，本件應以判決行之。

㈤經查：

1.原告之父王光智為國軍老舊眷村宜蘭縣金陵新村原眷戶，王光智及配偶陳幸子分別於97年4月12日及84年3月13日死亡，原告等4人迄97年12月16日始完成協議由原告一人承受權益，而於98年1月9日申請承受原眷戶權益，前經被告98年6月29日國政眷服字第0980008739號書函以已逾眷改條例第5條第2項規定之法定申請期限而予否准，並因法定救濟期間經過而告確定。嗣被告所屬聯合後勤司令部將註銷原眷戶王光智眷舍居住憑證案，以99年8月4日國聯政公字第0990001021號呈請被告核准，被告以99年9月29日令核准，並以100年9月22日函發文予原告等4人，渠等不服被告註銷其父原眷戶王光智眷舍居住憑證，循序提起行政訴訟，經本院101年度訴字第562號裁定駁回原告等4人之訴，渠等不服提起抗告，經最高行政法院以101年度裁字第2221號裁定廢棄原裁定，發回本院更為審理。復經本院101年度訴更一字第148號判決駁回原告等4人之訴（下稱原確定判決），原告等4人所提上訴，遭最高行政法院以上訴不合法，以102年度裁字第638號裁定駁回上訴確定在案。嗣原告等4人仍不服，就原確定判決提起再審之訴，案經本院102年度再字第64號判決駁回，原告等4人遂提起上訴，經最高行政法院103年度裁字第619號裁定駁回等情，有上開各裁判附訴願卷可稽，堪予認定。

2.按「本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」、「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。」、「前項子女人數在二人以上者，應於原眷戶與配偶均死亡之日起六個月內，以書面協議向主管機關表示由一人承受權益，逾期均喪失承受之權益。」分別為眷改條例第3條第2項、第5條第1項、第2項前段所明定。觀諸眷改條例之立法意旨及上開規定，即明眷改條例所建構之原眷戶得享有申購依該條例興建之住宅及領取輔助購宅款之權益，屬公法上之權利，明文規定採承受制，而非採繼承制，而此種公法上權利為一身專屬權，專屬於原眷戶本人所有，不得為繼承之標的。至於原眷戶死亡時，由配偶優先承受其權益，原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，則係本於照顧原眷戶之立法目的，賦予原眷戶配偶或其子女之公法上權利，並非繼承原眷戶之遺產，與民法上之繼承制度不同。

3.承上，原眷戶依眷改條例規定享有之權益，既專屬於原眷戶本人，無法由繼承人繼承之，則原眷戶死亡時，其原眷戶權益即當然消滅，至於表彰原眷戶權益之眷舍居住憑證，自亦失所附麗，原核發眷舍居住憑證之主管機關基於眷舍管理權限加以註銷，符合眷改條例第5條之意旨，尚非法所不許。故而，被告訂定眷村改建注意事項貳之第17項規定：「原眷戶死亡，無合法承受人或協議權人在二人以上無法於法定六個月期間內辦理權益承受者，應由軍種單位呈報主管機關註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益。」即以原眷戶死亡，無合法承受人或協議權人在2人以上無法於法定6個月期間內辦理權益承受時，行政機關應配合為眷舍居住憑證之註銷作業，為內部遵循之行政規則，並非另行創設逾越眷改條例第5條之外廢除原眷戶權益之要件及規定，核屬適法。

4.原告之先父王光智為金陵新村原眷戶，於97年4月12日死亡（本院卷第40頁王光智死亡證明書），原眷戶本人死亡後，原眷戶權益已然消滅，其眷舍居住憑證亦失所附麗。又王光智之配偶陳幸子前於84年3月13日死亡，其子女即原告等4人遲至97年12月16日始完成協議由原告之弟王義平承受權益（訴願卷第91頁權益承受協議書），迄98年1月9日申請承受原眷戶權益，已逾上開規定之6個月申辦期限，經被告否准其申請，並因法定救濟期間經過而告確定。是以，被告所屬聯合後勤司令部將原眷戶王光智眷舍居住憑證註銷案，以99年8月4日國聯政公字第0990001021號呈請被告核准（訴願卷第103頁），被告依眷改條例第5條規定之意旨，基於原眷戶本人死亡，其原眷戶權益已消滅之事由，以100年9月22日函註銷原眷戶王光智之眷舍居住憑證，於法並無違誤。

5.原告主張原眷戶王光智於97年4月12日死亡，其權益因行政機關於100年9月22日作成註銷居住憑證處分而中斷，依102年5月22日修正公布之行政程序法第131條，原眷戶公法上請求權時效於102年5月23日前尚未完成，應至107年4月12日始消滅云云。按行政程序法第131條第1項規定：「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因五年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因十年間不行使而消滅。」然眷改條例第5條第2項前段既明定應於原眷戶與配偶均死亡之日起6個月內向主管機關提出申請，為上開條文之特別規定，自無適用行政程序法第131條第1項時效之餘地，眷村改建注意事項貳之第17項規定應於6個月期間內辦理權益承受，係依循眷改條例第5條第2項前段之規定，無違反行政程序法第131條第1項規定無效之問題，原告主張並無可採。

6.又按「行政訴訟法第213條規定：『訴訟標的於確定終局判決中經裁判者，有確定力。』故訴訟標的於確定終局判決中經裁判，嗣後當事人即不得為與該確定判決意旨相反之主張，法院亦不得為與該確定判決意旨相反之判斷。」（最高行政法院72年判字第336號判例參照）。「對行政處分提起撤銷訴訟，該處分之合法性為撤銷訴訟訴訟標的之內容，如撤銷訴訟經法院實體判決認處分並無違法而駁回原告之訴確定者，行政處分之合法性已有實質確定力（既判力），該撤銷訴訟之當事人均應受其拘束，後訴訟法院亦應以該確定判決為基礎作成判決，不能為相反於該確定判決內容之判斷，此即撤銷訴訟判決既判力之確認效。」（最高行政法院102年度判字第429號判決參照）。查原告之父王光智原眷戶權益於死亡後消滅，其眷舍居住憑證經註銷確定，原告逾期申請承受原眷戶權益，復無適用行政程序法第131條第1項時效規定之餘地，為前述確定終局判決中經裁判，本件即不得為與該確定判決意旨相反之主張。按眷改條例規定可知，原眷戶或有依法承受原眷戶權益之人，始得依眷改條例規定申請承購改建基地住宅，惟原告既非原眷戶，亦非依法承受原眷戶權益之人，從而原告主張申請承受原眷戶眷改條例第5條第1項之權益（即承購眷改條例興建之住宅及輔助購宅款），行使公法上請求權，被告應予准許，於法未合，自難准許。

六、綜上，原告主張均無可採，被告以原處分否准原告申請並無違誤，訴願決定駁回之理由雖有不同，但結論相同，即無不合，亦應維持。從而原告提起本件課予義務訴訟，聲明求為判決如其訴聲明，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及所提證據，經核均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭