臺北高等行政法院判決

102年11月21日辯論終結

原告

華信汽車有限公司

代表人

張鴻榮（董事）住同上

訴訟代理人

魏大千 律師

被告

交通部公路總局新竹區監理所

代表人

張朝陽（所長）住同上

訴訟代理人

古德帝

上列當事人間公路法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：

㈠被告機關代表人於起訴時為柯武，訴訟繫屬中變更為張朝陽，業據其具狀承受訴訟，核無不合，依法應予准許，合先敘明。

㈡按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1 項及第3 項第2 款分別定有明文。本院查：

⒈原告起訴時訴之聲明為：「一、請求被告應將其於102 年5 月24日以發文字號竹監車字第1021001924號函，就原告處以停止代檢驗工作2 個月並獲不續約2 年度之處分予以撤銷。二、訴訟費用由被告負擔。」嗣原告於本院102 年10月3 日準備程序中先變更訴之聲明為：「一、請求撤銷原處分。二、請求被告不得依據交通部公路總局新竹區監理所委託檢驗合約書對原告處以停止代檢驗工作2 個月，及不予續約2 年之處分。三、訴訟費用由被告負擔。」復撤回其有關撤銷訴訟之訴之聲明，並經被告同意在案，有本院102年10月3日準備程序筆錄可稽（見本院卷第111 、114頁）；嗣原告又於本院102年11月21日言詞辯論中減縮其訴之聲明為「一、請求被告不得依據交通部公路總局新竹區監理所102年5月24日竹監車字第1021001924號函，停止對原告104 年度交通部公路總局新竹區監理所委託檢驗合約之續約。二、訴訟費用由被告負擔。」依上開規定，應予准許，合先敘明。

⒉而按「……『汽車委託檢驗實施辦法』第12條至第16條中固明定與違約登記相關之裁罰，然此僅係抽象規定，受委託檢驗汽車業者與監理機關間尚繫於雙方訂立委託檢驗合約書，始發生具體之權利義務及應受違規登記及減少汽車檢驗量之效果，此與道路交通管理處罰條例中對於不特定之職業駕駛人，無繫乎契約關係，有違反法定規定即明定給予違規記點處分自有不同。本件上訴人之得以檢驗汽車，係因被上訴人與上訴人締結汽車委託檢驗契約，將汽車檢驗之公權力事項委託上訴人行使，故該委託檢驗合約性質上自屬行政契約……。」「……公路法第63條第3 項已規定對受委託檢驗業務之廠商之監督管理等事項之辦法，由交通部定之，交通部據以訂定汽車委託檢驗實施辦法……屬公路監理機關實施汽車定期檢驗委託民間代檢制度，進行監督管理所必要，且係屬主管機關基於法律授權發布命令就汽車定期檢驗委託民間代檢所訂合約應載事項、查核及監督管理等細節性、技術性次要事項為必要補充規定，核與法律保留原則無違。再者，本件違約處罰係公法契約之爭議，被上訴人……並非對上訴人施以行政罰，而僅係依契約所定將其委託上訴人行使公權力之內容作量之減縮，作為違反契約約定之處罰，要與被上訴人本於高權所為之行政處分有別……。」最高行政法院96年度判字第1317號及99年度判字第409 號判決分別著有明文。

⒊依上開規定及判決意旨，被告102 年5 月24日竹監車字第1021001924號函（下稱系爭函）係被告認定原告有違反兩造間委託檢驗契約此一行政契約，而依據該契約作成之違約處罰，與行政機關本於高權作成之處分有別。原告追加之訴之聲明二「請求被告不得依據交通部公路總局新竹區監理所委託檢驗合約書對原告處以停止代檢驗工作2 個月，及不予續約2 年之處分」，係請求本院命被告不得依兩造委託檢驗契約作成違約處罰，核該違約處罰既非屬行政處分，已如上述，則原告追加之訴之聲明二並非屬課予被告不作成一定行政處分之課予義務訴訟，而為命被告不為一定行為之一般給付訴訟，既無須經訴願前置程序，且其請求之基礎仍為兩造間委託檢驗合約書，依首揭規定，即應予准許。

二、事實概要：原告與被告簽訂有委託檢驗合約書（下稱系爭合約），約定自102 年1 月1 日起至12月31日止，原告受被告委託辦理汽車檢驗。嗣被告查核認定原告於100 年8 月1 日、101 年1月18日及7 月25日辦理車牌號碼000-00自用大貨車，以及於100 年8 月1 日、12月16日及101 年6 月15日辦理車牌號碼000-00自用大貨車（以上自用大貨車合稱系爭車輛）定期檢驗時，未經詳細丈量查核即予簽證合格，違反系爭合約第21條第1 項規定，以及汽車委託檢驗實施辦法第12條第1 款（按：系爭函誤載為第1 項，下同）規定，被告遂以系爭函核定原告違約登記100 年度3 次、101 年度3 次，合計6 次；又因原告違約合計達6 次，依據汽車委託檢驗實施辦法第13條第1 項第1 款規定，自102 年7 月1 日起至102 年8 月31日止，停止代檢驗工作2 個月，並依系爭合約第21條第7 款規定，決定103 年度與104 年度不與原告續約。原告不服，遂提起本件行政訴訟。

三、原告起訴略以：

㈠依汽車委託檢驗實施辦法第13條規定，依據系爭合約所得作成之處罰上限為停止代檢工作1 年。另依系爭合約第21條第7 款規定，次一年度不予續約等同於停止代檢工作1 年，就此規定觀之，亦符合汽車委託檢驗實施辦法第13條規定之授權，並無疑問。故系爭函說明三記載「次一年度（103 年）（104 年）均不予續約」顯違反前揭處罰上限，違反法律授權，被告自不得逾越法律授權而以錯誤之系爭函停止兩造間104 年度委託檢驗合約之續約。

㈡被告認定原告違規達6 次，故103、104年度均不與原告續約。惟依系爭合約21條第7 款規定：「乙方全年度違約登記達3 次以上者，次一年度不予續約。」而汽車委託檢驗實施辦法並未有任何規定表示違約達3 次以上者，處分機關可以依違約登記之次數來計算不予續約之年度。故依汽車委託檢驗實施辦法及系爭合約，均僅規訂及約定當違約登記達3 次以上時，次一年度不予續約，換言之，縱使違約登記達6 次以上，被告亦僅能103 年度不與原告續約，惟系爭函竟記載103 年度及104 年度均不予續約，被告擴大解釋汽車委託檢驗實施辦法及系爭合約，認事用法顯有違誤。

㈢按行政罰法第24條第2 項定有一事不二罰原則，被告已對本件違規行為人張鴻榮給予停止車輛檢驗工作18個月並另案廢止其汽車檢驗員證照之處罰，應足以達其行政目的，故被告另對原告處以停止2 個月檢驗工作之處分，又於103 年度即104 年度不與原告續約，顯有重複處罰之虞，有違行政罰法第24條規定。

㈣退步言之，被告對原告所為處分實屬過重，違反行政程序法第7 條比例原則。被告過往對於本件類似違規情事，大多係採取減少該代檢廠檢驗車輛數量之處罰，本件原告違規者僅係車重登載不實，並非重大項目違規，被告除停止原告代檢工作2 個月外，竟於103及104年度均不與原告續約，實屬侵害人民權益之重大處分，與原告違規情狀與其他類似違規之處罰相較，可謂比例嚴重失衡。

㈤原告並非於違規接受處罰後，仍執迷不悟持續違規致遭查獲。本件實情被告接獲系爭車輛101年7月25日及6 月15日定期檢驗違反規定之檢舉後，要求原告檢送近2 年保留之汽車檢驗光碟，再回溯調查系爭車輛101年1月18日、100年8月1 日及100 年12月16日之定期檢驗是否亦有違反規定之情事，被告如此要求實屬要求原告提供自己違規犯罪之證明，與行政罰法規定有所不符，且於1次查獲後即刻給予6次處罰，自有違比例原則等語。並求為判決被告不得依據系爭函停止對原告104 年度交通部公路總局新竹區監理所委託檢驗合約之續約。

四、被告答辯略以：

㈠依公路法第77條之1 第4 項規定：「未依第63條第2 項、第3 項規定受委託辦理車輛檢驗者，公路主管機關得令其限期改善、停止其辦理車輛檢驗業務1 個月至1 年，或廢止其辦理車輛檢驗業務之證照……。」依上揭辦法之授權，訂定汽車委託檢驗實施辦法，其第10條第1 項前段及第2 項規定：「前項由公路監理機關與受委託辦理檢驗單位合約書至少應載明下列事項：……五、檢驗單位違規之處罰……。」另於第12條至第16條明定受委託辦理檢驗單位違規應受之處罰。原告與被告依前揭汽車委託檢驗實施辦法規定，訂有委託檢驗合約書，由原告據以辦理汽車委託檢驗業務。故其受委託辦理車輛代檢，性質上係屬行政契約行為。

㈡原告主張依行政程序法第39條及第102 條規定，被告應給予陳述意見之機會，以及停止對原告進行車輛檢驗工作之權利，屬限制或剝奪原告權利之行政處分，違反規定部分未通知原告陳述意見或提出答辯部分，新竹區監理所桃園監理站依行政程序法第39條規定於102年2月25日以竹監桃字第1021000260號函通知原告就系爭車輛是否涉及檢驗不實提出說明，原告已於102 年3 月1 日將說明理由回覆桃園監理站在案。

㈢原告主張原處分實屬過重，違反行政程序法第7 條比例原則，車重登載不實而已之訴求，並非如原告僅就車重登載不實違規如此單純失衡情況視之，本件實屬大型貨車安全管理定期檢驗之一環，對受檢車輛於車身、噸位顯有變更且與原紀錄未符之情形下，仍給予簽證合格，顯已違反道路交通安全規則未依規定辦理檢驗，其行為亦嚴重衝擊道路交通管理及行車安全確保，以及就公共安全管理應施予車輛定期檢驗之積極作為與防護機制；另考量公眾利益須凌駕於私益之上，被告依據合約執行所為之處罰，並無違反比例原則。就原告違反規定達6 次，故103年及104年不予續約部分，被告係依據系爭合約第21條第7款「乙方全年度達違約登記3次以上者，次一年度不予續約」及第24條「以前年度合約中有尚未執行之處罰或違反規定於本年度發現者，於本合約持續期間得繼續執行之，並以本合約簽訂之委託車檢線條數，作為違反合約執行之處罰。」據此，原告因100 年及101 年均違約3次，須執行2 次不予續約之處罰，故103 年及104 年均不予續約。

㈣原告主張停止車輛檢驗有重複處罰之嫌云云，惟對於原告違反行政契約所為之處分，係依據汽車委託檢驗實施辦法第13條第1 項第1 款規定，以及102 年度系爭合約第21條第1 款規定核處，與行為人從事不實檢驗違反相關規定，係依公路法第77條之2 第1 項及汽車檢驗員汽車駕駛考驗員檢定及管理辦法第12條第1 項第3 款核處，二者適用法令規章不同，自無原告所稱重複處罰之情事。另依行政罰法第24條規定，違反行政法上義務之行為，依所違反之規定，除處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰時，得採用不同之處罰方法以達行政目的，故依同法第31條第3 項前段規定，一行為違反數個行政法上義務，應受沒入或其他種類行政罰者，得由各該主管機關分別裁處，再按同法第25條規定，行為人數行為所違反之數個不同行政法上規定，或數行為違反同一規定，與單一行為不同，為貫徹個別行政法規之制裁目的，自應分別處罰，此亦無違司法院釋字第503 號解釋意旨。

㈤有關原告主張回溯調查及查獲1次逕予計算6次處罰有違比例原則云云，依系爭合約第20條「甲方調閱錄影、報表等資料，乙方應於7 日內提供。」、系爭合約附件汽車代驗廠作業規範第6 條之6 「檢驗紀錄表應保存2 年」及車輛檢驗全程數位錄影暨遠端監控系統作業要點第1 條「攝錄影資料應有備份（光碟片），並保存2 年以上，以供查核。」之規定，被告如發現涉及檢驗不實車輛，均依上揭規定辦理查核以釐清案情，並非如原告所稱係要求原告自己提供違規之證明，與行政罰法尚無不符。且原告於101 年7 月25日、101 年1月18日及100 年8 月1 日就車牌號碼000-00車輛定期檢驗紀錄表，以及101 年6 月15日、100 年12月16日及100 年8 月1 日就車牌號碼000-00車輛之定期檢驗紀錄表，該等紀錄均呈現車輛車體顯有變更改裝設備，原告卻未責令系爭車輛改善後複驗或將系爭車輛駛至監理機關依規定辦理變更檢驗登記，原告所僱用之行為人竟仍給予檢驗合格之簽證（行車執照暨檢驗紀錄表簽證，並將該檢驗資料傳輸至監理系統更新達6 次），據此，原告受託辦理汽車檢驗未依契約規範為之，分別於不同時間、檢驗車次、簽證及受檢資料傳輸違反規定，事證明確。而原告雖稱對行為人處罰已足以達行政目的，對原告處罰並無必要且有重複處罰之虞云云，惟因對原告所為處分係因原告違反行政契約，與其所僱用之行為人檢驗不實違反相關規定，所適用之法令規章不同，並無原告所稱違反一事不二罰之情事等語。並求為駁回原告之訴。

五、本件兩造主要爭點厥為：被告審認原告辦理系爭車輛檢驗違反汽車委託檢驗實施辦法第12條第1 項規定，而依系爭合約第21條第1 款、第7 款規定，以系爭函通知原告104 年度不與原告續約，是否適法？

六、本院判斷如下：

㈠按「行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。」「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」「行政契約之締結，應以書面為之。但法規另有其他方式之規定者，依其規定。」行政程序法第16條、第135 條及第139 條分別定有明文。次按「汽車修理業、加油站具備完善之汽車安全檢驗設備，經公路主管機關查驗合格發給證照者，得受委託為汽車定期檢驗。」「第2 項及第3 項受委託檢驗業務之廠商資格、條件、申請、檢驗儀器設備與人員、收取費用、證照格式、合約應載事項、查核及監督管理等事項之辦法，由交通部定之。」「未依第63條第2 項、第3 項規定受委託辦理車輛檢驗者，公路主管機關得令其限期改善、停止其辦理車輛檢驗業務1 個月至1 年，或廢止其辦理車輛檢驗業務之證照。」公路法第63條第3 項、第6 項、第77條之1 第4 項前段亦定有明文。又按「辦理汽車定期檢驗，由公路監理機關與受委託辦理檢驗單位簽訂合約辦理。」「前項由公路監理機關與受委託辦理檢驗單位合約書內至少應載明下列事項：……⒌檢驗單位違規之處罰。」「公路監理機關對於受委託辦理檢驗單位應作定期或臨時檢查。」「公路監理機關得依前項定期或臨時檢查之優劣調整其汽車定期檢驗每條檢驗線之車輛數。」「受委託辦理檢驗單位有下列情事之一者，該管公路監理機關得予以違約登記1 次且依合約減少每條檢驗線每日檢驗車輛數，並責令立即改善，報請該管公路主管機關備查：……二、登記、查驗、簽證、印鑑、各種報表、代收規費、罰鍰或檢驗範圍、檢驗時間未依規定辦理者。」「受委託辦理檢驗單位有下列情事之一者，該管公路監理機關得依合約停止其代檢工作1 個月至1 年，並報請該管公路主管機關備查：一、違反前條規定1 年內受違約登記達3 次者。」汽車委託檢驗實施辦法第10條第1 項前段、第2項第5 款、第11條第1 項、第2 項、第12條第1 項第2 款、第13條第1 項第1 款分別定有明文。

㈡查本件原告與被告簽訂有系爭合約，約定自102 年1 月1 日起至12月31日止，受被告委託辦理汽車檢驗。嗣被告查核時發現原告於100 年8 月1 日、101 年1 月18日及7 月25日辦理車牌號碼000-00自用大貨車，以及於100 年8 月1 日、12月16日及101 年6 月15日辦理車牌號碼000-00自用大貨車定期檢驗時，未經詳細丈量查核即予簽證合格，而有違反系爭合約第21條第1 款規定，以及汽車委託檢驗實施辦法第12條第1 項規定情事，被告遂以系爭函核定原告違約登記100 年度3 次、101 年度3 次，合計6 次；又因原告違約合計達6次，依據汽車委託檢驗實施辦法第13條第1 項第1 款規定，自102 年7 月1 日起至102 年8 月31日止，停止代檢驗工作2 個月，並依系爭合約第21條第7 款規定，決定103 年度與104 年度不與原告續約。原告不服，遂提起本件行政訴訟之事實，有系爭合約、原告檢驗系爭車輛之照片16張、檢驗系爭車輛之光碟片、桃園監理站臨檢照片8 張等分別附原處分卷第18-25 、26-27 頁及卷首足稽，復為兩造所不爭執，堪認為真實。而原告對被告於上開時地查獲其檢驗系爭車輛有違反系爭合約第21條第1 項規定，及汽車委託檢驗實施辦法第12條第1 項規定之事實，並不爭執（見102 年10月3 日準備程序筆錄，本院卷第113 頁），是原告有於100 年8 月1日、101 年1 月18日、100 年7 月25日，以及100 年8 月1日、12月16日及101 年6 月15日，前後共6 次辦理系爭車輛定期檢驗時，未詳予丈量系爭車輛查核即予簽證合格之違規行為，即洵堪認定。

㈢按私人公司並非行政機關，其依上開公路法及檢驗辦法規定與被告簽訂汽車委託檢驗合約，而獲被告授與行使辦理車輛檢驗之公權力，是以該委託檢驗合約性質上自屬公法之行政契約。被告認原告違反系爭合約第21條第1 款及汽車委託檢驗實施辦法第12條第1 項第1 款規定，遂依合約第21條規定，以原處分函知原告違約合計達6 次，停止代檢驗工作2 個月，並依系爭合約第21條第7 款規定，決定103 年度、104年度不與原告續約。原告對之不服，自為行政契約之爭議，在此敘明。原告主要爭執者原為：被告審認原告辦理系爭車輛檢驗違反系爭合約第21條第1 款，以及汽車委託檢驗實施辦法第12條第1 項規定，而以系爭函通知原告，依系爭合約第21條第7 款規定，決定104 年度不與原告續約，是否適法？查，按系爭合約第21條第7 款規定：「甲方依據『汽車委託檢驗實施辦法』對乙方實施定期或臨時抽查，並依下列各款辦理：……㈦乙方全年度違約登記3 次以上者，次1 年度不予續約。」是知，依兩造系爭合約，如果原告某一特定年度違約達3 次以上者，即生次1 年度不予續約之結果，係以違約行為之「特定年度違約次數」為核算基準，且此所謂「次1 年度」，依系爭合約意旨，應認如查獲發現當時之年度雙方已續約者，則於茲所謂次1 年度，即應順延至次1 年度。而本件原告係於100 年8 月1 日、101 年1 月18日及7 月25日以及於100 年8 月1 日、12月16日及101 年6 月15日定期檢驗系爭車輛時，未經詳細丈量查核即予簽證合格，違反系爭合約第21條第1 項規定，以及汽車委託檢驗實施辦法第12條第1 項規定，係違約登記100 年度3 次、101 年度3 次，合計6 次，有如上述。是原告違約年度分別為100 年度3次，101 年度3 次，揆諸系爭合約第21條第7 款規定，「次1 年度不予續約」，本係分別指「101 年及102 年」，惟因雙方於查獲之102 年度仍有續約情形，基上說明，則在此所謂「次1 年度不予續約」者，自係指「103 年度及104 年度均不予續約」而言。原告主張，因被告係於同一年度一次發現查獲6 次違約情事，於茲所謂「次1 年度不予續約」者，應僅係指「103 年度」而已，不包含「104 年度」，容有誤解系爭合約第21條第7 款規定之意旨，難謂有據，無法憑採。

㈣綜上所述，原告既於100 年8 月1 日、101 年1 月18日及7月25日以及於100 年8 月1 日、12月16日及101 年6 月15日定期檢驗系爭車輛時，未經詳細丈量查核即予簽證合格，違反系爭合約第21條第1 款規定，以及汽車委託檢驗實施辦法第12條第1 項規定，係違約登記100 年度3 次、101 年度3次，合計6 次，被告因而據以決定103 年度與104 年度不與原告續約，即屬有據，並無不合。

七、從而，被告依據系爭合約所為處置並無違誤，原告之訴為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘主張或答辯，已不影響本件裁判結果，爰毋庸一一論列，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭