臺北高等行政法院判決

103年5月8日辯論終結

原告

余碧霞

訴訟代理人

吳弘鵬 律師

被告

基隆市中正區公所

代表人

趙明華（區長）住同上

訴訟代理人

戴國忠

被告

基隆市政府

代表人

張通榮（市長）住同上

訴訟代理人

高佑旻

上列當事人間低收入戶事件，原告不服基隆市政府中華民國102年7 月1 日基府行法壹字第1020168639號訴願決定（案號：102年法訴字第009 號），提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：

㈠本件原告起訴時，被告基隆市中正區公所（下稱區公所）代表人原為林文琛，嗣於本件訴訟程序進行中變更為趙明華，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

㈡按「（第1 項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。……（第3 項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。……」為行政訴訟法第111 條第1 項、第3項第2 款所規定。本件原告於民國103 年4 月30日準備程序，以社會救助法第3 條第1 項之規定，社會救助之地方主管機關為縣市政府，本件原處分機關應係基隆市政府（下稱市府）為由，當庭追加市府為被告，本院認其請求基礎事實不變，且不影響被告區公所之防禦，其訴之追加爰予准許，先予敘明。

二、事實概要：原告原為基隆市低收入戶，因被告市府公告辦理民國102 年度低收入戶及中低收入戶社會救助調查，被告區公所複查得知原告於100 年由基隆市信義區遷入中正區已冊列低收入戶，因當初資料僅顯示獨身一人，並無任何相關資訊可供查詢。嗣至原告於101 年11月16日向被告區公所申請低收入戶資格時，被告區公所進行年度總清查，並啟用全國社福津貼比對系統，方知登載有訴外人即原告之子姚○○，而其財稅資料投資動產計新臺幣（下同）170 餘萬元，並為原告之申報扶養人。經被告區公所以102 年1 月30日基中社字第1020001162號函（下稱區公所102 年1 月30日函）審定原告為不符合低收入戶資格，姚○○於102 年2 月6 日向被告區公所提出說明函，說明已撤銷扶養之情事，被告區公所以102 年2 月8 日基中社字第102000153 號函（下稱區公所102 年2 月8 日函）回覆姚○○。原告不服，於102 年3 月1 日提起訴願，經無理由駁回後，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：

㈠被告市府未依行政程序法第15條第1 項規定，將其所掌社會救助法權限委任予被告區公所執行，且被告區公所102年1 月30日函相對人為原告，被告區公所102 年1 月30日函應為本件原處分，被告區公所102 年1 月30日函並未合法送達予原告，被告區公所亦自承未尋獲送達回證，被告區公所102 年1 月30日函顯有違誤。

㈡原告原為冊列低收入戶，且事實上並無受子女之奉養，被告不察，竟於102 年度清查時，逕以原告曾經其子姚○○申報為扶養人，驟刪除原告冊列低收入戶之資格。然姚○○已澄清當時僅係誤報，並於101 年12月12日更正所得稅籍在案，復於102 年2 月6 日以說明函再次向被告說明已撤銷扶養之情事，故已無任何人申報原告為扶養人。惟被告仍昧於此，據誤報之舊資料，執意刪除原告冊列低收入戶之資格。況被告對是否有扶養之事實及是否撤銷扶養之情事未依職權加以調查，逕作成刪除原告低收入戶資格之行政處分，被告具應調查證據卻未予調查之違法，昭然若揭。再者，依社會救助法第5 條第3 項第3 款，姚○○本不應列入應計算人口範圍，被告不察，逕以原告不符規定，認無法排除其子姚○○為計算人，原處分違法甚明。又基隆市社會救助調查辦法（下稱市調查辦法）僅為行政規則之一，不能變更或擴充實體法上所未規定之事項，尤不能變更構成要件事實。市調查辦法第3 條第1 項計算人口範圍之規定顯有違反行政法上之法律保留，子法不得超越母法等原則，應認係得撤銷之行政處分。尤以本件經原告訴願後，市調查辦法亦修正如社會救助法之規定，然被告仍不予適用，認事用法顯有違誤。

㈢縱認姚○○依社會救助法第5 條第1 項第2 款之「一親等之直系血親」為應計算人口之範圍，姚○○亦屬中低收入戶，原告應可冊列社會救助法之中低收入戶。依姚○○投資明細表，姚○○已將裕隆汽車拆除後棄置，無此財產，而BMW 汽車車齡老舊，市價不可能高達170 餘萬元，並未見被告說明，實不知何來170 餘萬元之有。而姚○○所投資之華記開發實業有限公司（下稱華記公司）因營運陷入困頓，早已解散；姚○○被借名登記之優作良值生物科技有限公司（下稱優作良值公司），投資額90萬元已回復登記與訴外人陳○○。被告依據全國財產稅總歸戶財產查詢清單認姚○○尚有170 餘萬元之動產，然財產查詢清單會產生2 至3 年至之落差，因此，不足以作為認定姚○○現有財產之依據。又姚○○係原告與前夫所生，早於姚○○7 歲時兩人即已離婚，姚○○由原告前夫獨力監護扶養，之後原告即與姚○○無聯繫，則依民法第1118條之1 規定，原告恐亦難要求姚○○擔負扶養之責。

㈣至於姚○○所有坐落於新北市○○區○○段2723之34地號土地（下稱板橋土地）之公告現值固達768 萬元，惟姚○○就板橋土地權利範圍僅應有部分1/5 ，是實際上公告現值僅為1,536,000 元，且被告區公所102 年1 月30日函審定板橋土地之價值為1,159,720 元，若均加上坐落其上即新北市○○區○○○路上之房屋1 幢（下稱板橋房屋；板橋土地及房屋下合稱板橋房地）評定現值258,000 元，均未超過臺灣省家庭財產限額不動產部分以每戶以320 萬元為限之標準，是原告仍為低收入戶無誤。

㈤是原告聲明：

⒈訴願決定、被告區公所102 年1 月30日函均撤銷。

⒉被告應作成冊列原告為低收入戶之行政處分。

⒊被告應補發判決確定前各期之低收入戶生活津貼及續發判決確定後各期之低收入戶生活津貼。

四、被告方面

㈠被告區公所、市府均以：依被告市府公報所載，市調查辦法第12條、第13條及第14條均已明文係由各區公所受理低收入戶審核案件，並於審核後將核定結果通知申請人，可證被告市府已授權被告區公所核定低收入戶的審認，被告區公所自係社會救助之原處分機關。

㈡被告區公所另以：低收入戶係採申請制，依社會救助法第5 條第1 項第2 款，原告與姚○○應合併列計財產總額，姚○○投資總額為170 萬元，已超過被告市府101 年10月4 日基輔社工貳字第1010179929B 號公告（下稱市府101年10月4 日公告）所示低收入戶動產限額每人75,000元之標準，自非低收入戶。縱以姚○○動產計算方式不當，惟姚○○另所有板橋土地公告現值至少為亦已超過上開公告中低收入戶不動產限額每戶320 萬元之規定，故被告區公所審核原告不符合低收入戶資格並無違誤。

㈢是被告均聲明：駁回原告之訴。

五、上開事實概要欄所述之事實，有被告區公所102 年1 月30日函、102 年2 月8 日函、102 年4 月9 日基中社字第1020003597號函、102 年6 月13日基中社字第1020005882號函、102 年1 月10日基中社字第1020000393號函、基隆市102 年度低（中低）收入戶清查工作協調會報會議資料、被告市府101 年10月4 日公告、102 年1 月28日基府社工貳字第1020143625號函、內政部101 年9 月27日臺內社字第10103155231號公告、原告101 年1 月22日基隆市中正區民眾急難救助申請表、基隆市自殺高風險個案轉介單、姚○○102 年2 月6日說明函、101 年12月24日（總清查）財稅原始資料明細及訴願決定等件附於本院卷、原處分卷可稽。是本件應審酌之爭點即為：本件原處分究係為何；原處分機關究係何被告；原告之子姚○○究應依社會救助法第5 條第1 項第2 款計入原告之全戶人口計算，或應依同法同條第3 項第9 款不列入應計算人口；又姚○○所有之財產是否已逾基隆市低收入戶之資格。

六、就本件原處分究係為何，原處分機關究係何被告部分：

㈠按「（第1 項）行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。……（第3 項）前2 項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」為行政程序法第15條第1 項、第3 項所明定。次按「本法所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「（第1 項）低收入戶得向戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關申請生活扶助。（第2 項）直轄市、縣（市）主管機關應自受理前項申請之日起5 日內，派員調查申請人家庭環境、經濟狀況等項目後核定之；必要時，得委由鄉（鎮、市、區）公所為之。」分別為社會救助法第3 條第1 項、第10條第1 項、第2 項所規定。繼按「基隆市政府（以下簡稱本府）為審核認定低收入戶、中低收入戶，以為辦理社會救助及輔助工作之依據，特依據社會救助法第4 條、第4之1 條、第10條、第13條規定，訂定本辦法。」「社會救助調查對象，除第17條另有規定外，以在規定期間內向當地戶籍所在地區公所提出申請者為限。」「（第1 項）各區公所受理申請案件後，應交由里幹事按戶實地調查，並填具社會救助調查表。（第2 項）申請案件相關資料有欠缺者，各區公所應通知申請者補件，……調查人員應多方蒐集被調查者實地居住情況、工作收入、財產收益及其他有關證明資料，詳細記載於調查表不得任意臆斷，並列為審查之依據。」「各區公所應於低收入戶、中低收入戶審查核定後，繕具社會救助調查名冊，報送本府備查，並將核定結果通知申請人。」為市調查辦法第1 條、第12條、第13條第1 項、第2 項、第14條第1 項所規定。

㈡經查，原告係於101 年11月16日填具申請書，向被告區公所申請低收入戶生活補助，被告區公所固先於101 年11月27日認原告符合低收入戶之要件（本院卷二第53頁）；然被告區公所嗣後進行複核清查，發現原告不符合低收入戶之資格，而以102 年1 月30日函否准其上開申請（本院卷一第61頁），是被告區公所102 年1 月30日函完全符合行政程序法第92條第1 項行政處分之定義。惟被告區公所於本件明白表示因承辦人兩度更迭，致迄今無法找到被告區公所102 年1 月30日函向原告送達之送達證書（本院卷一第212 頁），再細繹原告於102 年3 月1 日提出之訴願書內容（訴願卷第52至55頁），揆其真意係對區公所102 年1 月30日函不服而提起訴願；縱其間原告之子姚○○曾向被告區公所提出說明函（原處分可閱卷第26頁），被告區公所以102 年2 月8 日函復姚○○（原處分可閱卷第1 頁），致原告事後所提訴願補充理由書、補充理由二書誤載原處分為被告區公所102 年2 月8 日函（訴願卷第19至27、43至47頁），訴願決定案由欄亦為相同之誤載情形（本院卷一第14頁），然被告區公所102 年2 月8 日函僅係針對姚○○說明函，重申被告區公所102 年1 月30日函意旨，顯非行政程序法第92條第1 項規定之行政處分，僅係事實通知甚明，是不能僅因此開文件之誤載情事，而就原處分係被告區公所102 年1 月30日函之事實發生影響。又本件雖無送達回證，惟原告係於被告區公所102 年1 月30日函作成後之30日內即提起訴願，顯係符合法定救濟期間，均先此指明。

㈢原告雖以：依社會救助法第3 條第1 項之規定，社會救助事項之地方主管機關為被告市府，而被告市府未依行政程序法第15條第1 項規定，將其所掌社會救助法權限委任予被告區公所執行，而被告區公所竟作成102 年1 月30日函否准原告申請為低收入戶之資格，自有欠缺管轄權限之瑕疵，被告102 年1 月30日函自有違誤等情為主張。經查，被告市府已依社會救助法第10條第2 項之規定，將其調查後核定是否為低收入戶之權限，委由其所屬區公所為之，此觀之市調查辦法第1 條明文訂定依據外，另由同辦法第第12條、第13條第1 項、第2 項、第14條第1 項之規定亦可得知，於法尚非無據，難謂欠缺法規之依據。又就行政程序法第15條第3 項之規定觀之，所稱「應將委任或委託事項及法規依據公告之」，係明定公告之內容應載明「委任事項及法規依據」之謂。所稱「公告」，係指行政機關向公眾或特定之對象宣布時使用，至其公告之方式如何，法律尚乏明文規定，依現行實務之作法，有將應公告之事項張貼於機關之佈告欄者、有刊載於政府公報或新聞紙者，亦有刊載於行政機關之資訊網站者，如能達到使相關民眾知悉之方式，於法即無不合；另參照行政程序法第156條第1 項規定：「行政機關為訂定法規命令，依法舉行聽證者，應於政府公報或新聞紙公告。」因此，刊登於政府公報或新聞紙自屬行政程序法中踐行公告程序之一種方式（最高行政法院94年度判字第334 號判決意旨參照）。本件市調查報法業經被告市府刊登於市府公報（本院卷一第216 至220 頁），已符合行政程序法第15條之規定。是揆諸首揭說明，被告市府既已將其社會救助主管機關之權限事項依法委任於其下級機關即被告區公所，則原告主張被告區公所並無作成否准原告申請之權限等情，自無可採，被告區公所應係本件之原處分機關。原告復列市府為被告，此部分自屬當事人不適格，應予駁回。

七、就被告區公所否准原告申請低收入資格部分：

㈠按「（第1 項）本法所稱低收入戶，指經申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費以下，且家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額者。（第2 項）前項所稱最低生活費，由中央、直轄市主管機關參照中央主計機關所公布當地區最近一年每人可支配所得中位數60% 定之，並於新年度計算出之數額較現行最低生活費變動達5%以上時調整之。直轄市主管機關並應報中央主管機關備查。……（第4 項）第1 項所定家庭財產，包括動產及不動產，其金額應分別定之。」「本法所稱低收入戶，指經申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費以下，且家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額者。」「（第1 項）本法所稱中低收入戶，指經申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合下列規定者：……二、家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額。……（第3 項）第1 項第2 款所定家庭財產，包括動產及不動產，其金額應分別定之。」「（第1 項）第4 條第1 項及前條所定家庭，其應計算人口範圍，除申請人外，包括下列人員：……二、一親等之直系血親。……，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅人。……」為社會救助法第1條第1 項、第2 項、第4 項、第4 條第1 項、第4 條之1第1 項、第3 項、第5 條第1 項第2 款所規定。

㈡原告本經核列為基隆市低收入戶，因被告市府公告辦理102 年度低收入戶及中低收入戶社會救助調查，被告區公所得知原告於100 年由基隆市信義區遷入中正區已冊列低收入戶，因當初資料僅顯示獨身一人，並無任何相關資訊可供查詢，直至102 年進行年度總清查，並啟用全國社福津貼比對系統方知登載有原告之子姚○○，其動產已超過基隆市102 年度低收入戶動產限額每人75,000元之最低標準元，與社會救助法第4 條第1 項規定不合，經被告於102年2 月8 日以原處分審定為不符合低收入戶資格，合先敘明。

㈢原告雖主張：其事實上並無受子女之扶養，詎被告逕以原告曾經其子姚○○申報為扶養人，驟刪除原告冊列低收入戶之資格，且經姚○○發函澄清、更正所得稅籍均拒不更正，原處分違法甚明等情。惟按前揭社會救助法第5 條第1 款規定，家庭總收入應計算人口範圍應包括一親等之直系血親，並不以同戶籍或共同生活為必要，其旨在直系血親相互間，應依民法第1114條規定互負扶養之義務，縱原告與其前配偶離婚，姚○○自7 歲起即由原告前夫獨力監護扶養之情事並非虛妄，惟離婚亦不能改變原告與其子姚○○間之自然血緣關係。至於原告及姚○○於本件行政救濟程序中，均依民法第1118條第1 項、第2 項「（第1 項）受扶養權利者有下列情形之一，由負扶養義務者負擔扶養義務顯失公平，負扶養義務者得請求法院減輕其扶養義務：一、對負扶養義務者、其配偶或直系血親故意為虐待、重大侮辱或其他身體、精神上之不法侵害行為。二、對負扶養義務者無正當理由未盡扶養義務。（第2 項）受扶養權利者對負扶養義務者有前項各款行為之一，且情節重大者，法院得免除其扶養義務。」之規定，主張姚○○對原告不負扶養義務，不應列入應計算人口範圍等情，惟前揭法條規定並非扶養義務人得自行認定有無扶養義務，實際上仍應由負扶養義務人提起相關訴訟由民事法院予以認定。故被告區公所依前開規定，認原告全戶家庭總收入應計算人口範圍為原告、原告之一親等之直系血親姚○○共計2 人，於法並無違誤。

㈣原告雖復以：被告區公所僅為形式上觀查，以姚○○財稅資料記載投資華記公司70萬元、優作良值公司100 萬元，合計170 萬元，即認姚○○有扶養原告之能力，惟華記公司營運困頓，早已解散；被借名登記之優作良值投資額90萬元已回復登記與陳○○，是姚○○實際上並無上開投資，復無收入，係符合社會救助法第5 條第3 項第3 款「未共同生活且無扶養能力之已結婚直系血親卑親屬」，本不應列入應計算人口範圍，被告區公所竟以僅有行政規則位階之市調查辦法第3 條第1 項計算人口範圍之規定將之列入計算，顯違法律保留原則等情為主張。茲以：

⒈內政部依社會救助法第4 條、第4 條之1 及社會救助法施行細則第5 條第1 項規定，於101 年9 月27日以台內社字第10103155231 號函公告102 年度臺灣省低收入戶最低生活費、家庭財產一定金額，其中低收入戶動產限額每人以75,000元為限（本院卷一第229 頁），而依101 年12月24日財稅原始資料明細表所載（原處分不可閱卷第1 至3 頁），原告之子姚○○確係投資華記公司70萬元、優作良值公司100 萬元，投資金額合計170 萬元。惟依被告市府所頒訂「基隆市辦理102 年度低收（中低）入戶年度調查（總清查）、審定作業注意事項（下稱市102 年審定注意事項，參本院卷一第230 至231 頁）」⑴、⑶規定，投資固係動產之一種態樣，惟本件姚○○之上開投資係屬「其他有價證券或投資」，則應按調查時市場交易價格計算，若查無市場交易價格者，參照所得稅法施行細則第8 條第2 項之規定，即有價證券中之公司股票以該年度經稽徵機關核定之公司淨資產按公司實際發行股數計算之；如為債券以截至62年12月31日止未償餘額及應付未付債息之合計為準。市102 年審定注意事項既係被告市府所頒之行政規則，其所屬被告區公所自應依上開規定循序認定；惟遍閱本件全部卷證，被告就姚○○上開投資是否有市場交易價格；如無市場交易價格，則是否已依上開規定循序進行涵攝程序之說明及資料均付之闕如，是被告區公所僅依上開財稅資料記載姚○○投資華記公司70萬元、優作良值公司100 萬元，即認其有動產高達170 萬元，原告動產限額已超過75,000元，自與前揭市102 年審定注意事項之相關規定未合，殊嫌率斷，原告此部分之主張，尚非無據。

⒉惟依市102 年審定注意事項⑵規定：「不動產：包括土地及房屋，土地價值以公告現值計算，房屋以房屋評定標準價格計算。」經核原告自行提出之姚○○全國財產稅歸戶財產查詢清單上所載（本院卷一第110 頁），其上記載姚○○擁有板橋房地，其中板橋土地之公告現值為5,888,000 元。本院為求慎重，另依職權調取姚○○之財產所得調件明細表（附於本院卷一證物袋內），核對後發現板橋土地於102 年9 月11日之公告現值更已高達768 萬元，經本院對提示上開資料後，被告區公所並援引上開資料，主張：若投資價值不可採，惟單以板橋土地之價值亦已超過內政部公告102 年度臺灣省低收入戶最低生活費、家庭財產一定金額，其中低收入戶不動產限額320 萬元等語（本院卷一第178 頁）；原告對此雖陳稱板橋土地公告現值固達768 萬元，惟姚○○就板橋土地權利範圍僅應有部分1/5 ，是實際上公告現值僅為1,536,000 元，且原處分審定板橋房地之價值為1,159,720 元，均未超過320 萬元等情，惟財稅資料上不動產之公告現值之標示本係按所有人之權利範圍計算而得，原告主張應再按應有部分比列將上開金額乘以1/5計算，容與證據及事實未符；至於原處分審定時所調得之財稅資料固係記載板橋房地之價值為1,159,720 元（其中土地901,120 元，房屋258, 600元），惟此容係出於板橋土地部分以課稅現值計算所致，如此自與前揭市102 年審定注意事項⑵規定不符，原告亦不得執此作為其有利之證明。

㈤再者，綜合前揭相關法令規定，已就低收入戶資格之門檻作出多項明確之標準，是被告區公所進行審核時，如符合者即應准許，不符者即應否准，兩者涇渭分明，難認有何灰色地帶存在，是原處分應屬羈束處分，被告區公所難認有何裁量權存在。是原處分固以姚○○動產（投資）達170 萬元，認原告動產已超過低收入戶限額每人75,000元限額，進而否准原告之申請，其理由固有未洽；惟因姚○○所有板橋土地之不動產價值亦已超過低收入戶每戶320 萬元，已如前述，則其作成原處分否准原告低收入戶之申請，結果亦與相關法令規定相符，是原處分自無從予以撤銷。

八、綜上所述，被告區公所作成否准原告申請之原處分，其理由雖有未洽，惟其結論尚無不合，訴願決定遞予維持，亦難認係違法，原告仍執前詞，訴請撤銷如聲明所示，為無理由，應予駁回。被告市府部分，為當事人不適格，應併予駁回。

九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院詳加審酌後，或與本件之爭執無涉，或對本件判決結果不生影響，爰不逐項論述，附此敘明。

十、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭