臺北高等行政法院判決

102年6 月13日辯論終結

原告

福田實業有限公司

代表人

蔡清波（董事）

原告

東鋆股份有限公司

代表人

趙張惠芬（董事長）

原告

集耀有限公司

代表人

梁偉浩（董事）

原告

長盟砂石行

代表人

劉漢銘（執行業務合夥人）

原告

同海砂石股份有限公司

代表人

王清華（董事長）

原告

劉秋菊即正昇企業社

原告

理新礦業股份有限公司

代表人

林献振（董事長）

原告

東濱企業行

代表人

許志祥（執行業合夥人）

共同訴訟代理人

彭正元 律師

共同訴訟代理人

蔡靜娟 律師（兼送達代收人）

被告

經濟部

代表人

張家祝（部長）

訴訟代理人

李書孝 律師

　彭惠筠　律師

上列當事人間工廠管理輔導法事件，原告不服行政院中華民國101 年12月5 日院臺訴字第1010151890號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：被告代表人施顏祥於訴訟進行中變更為張家祝，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：原告於民國（下同）100 年5 月30日以100 花光工字第0520號函，依特定地區劃定處理原則（下簡稱處理原則）第4 點規定，建請被告依工廠輔導管理辦法第33條規定，將花蓮縣吉安鄉○○段○○○○○○號等56筆土地，面積426, 228平方公尺劃定為特定地區，以利輔導區內業者合法經營。案經被中部辦公室101 年6 月4 日經中一字第1010004354 0號書函復原告審查結果以下：……本案經作業單位與花蓮縣政府充分溝通，惟花蓮縣政府基於地方產業之需要，不支持本案之劃定……爰本案不宜規劃劃定特定地區。……雖不符花蓮縣政府產業需求與發展政策，但皆為既存從事砂石業之廠商，仍請花蓮縣政府協助輔導區內廠商轉型為符合地方期望之產業……本案請業者依花蓮縣政府意見辦理後再議。……等語（下稱原處分）。原告不服提起訴願，遭決定不受理。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。

三、原告起訴主張略以：

（一）原處分之實質內容係屬駁回原告之申請公告劃定特定地區之單方行為，應屬行政處分無誤。查原告向被告提出公告劃定特定地區之申請，經被告辦理初審、複審、工作小組審查、推動小組審查程序後，均認本件申請符合系爭處理原則並同意劃定並公告為特定地區，然嗣後逕以原處分表示本案不宜規劃劃定特定地區，顯然該函實質上即屬駁回原告依工廠管理輔導法第33條第3 項規定請求劃定特定地區之申請，自屬行政處分無誤，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文宇而有異。訴願決定以其僅屬單純的事實敘述及理由說明，並非對人民之請求有所准駁，非屬訴願法上之行政處分，自有違誤。

（二）按保護規範理論之意旨，係就法律未明文規定請求權人之情形，就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，應認有公法上之權利，並非僅適用於利害關係人，是就工廠管理輔導法第33條之法條結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知該條有保障特定人即未登記工廠業者之意旨，應認原告等有請求被告作成公告特定地區行政處分之公法上請求權：１、按工廠管理輔導法第33條開宗明義即規定係為輔導未登記工廠合法經營，輔導期間係自該法修正施行之日起7 年外，並要求被告應於該法修正施行日起2 年內，會商有關機關公告特定地區之範圍，又明定於前項輔導期間屆滿前，特定地區內之未登記工廠，不適用第30條第1 款、區域計畫法第21條第1 項、都市計畫法第79條有關違反土地或建築物之使用及建築法第86條第1 款、第91條第1 項第1 款處罰之規定。可見公告特定地區之法律效果有二：其一為使未登記工廠業者得以於特定地區內合法經營並接受主管機關輔導；其二為特定地區內之未登記工廠業者，不適用都市計畫法、建築法等相關處罰規定，是以從工廠管理輔導法第33條之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果以觀，確實有保障特定人即未登記工廠業者繼續經營之意旨甚明。

２、再按，工廠管理輔導法第33條之立法理由為：「為輔導現有未登記工廠合法經營，期能透過合理法規鬆綁機制，讓未登記工廠繼續經營，以促進有限資源的有效利用，活絡經濟。」足見工廠管理輔導法第33條之立法目的在於保障特定人即未登記工廠業者之財產權與工作權，並非僅為單純保障公共利益，是以工廠管理輔導法第33 條 之規範目的，確實在於保障未登記工廠業者於輔導期間內接受輔導、合法經營，並非僅止於一般公共利益，尤其從工廠管理輔導法第33條的法條結構可以看出，被告必須先於該法修正施行之日起2 年內公告特定地區，否則對未登記工廠業者之輔導根本無法啟動，亦即未登記工廠業者無法於特定地區內合法經營，更無法免於遭受行政機關依都市計畫法或建築法予以處罰，工廠管理輔導法第33條將形同具文。按保護規範理論之意旨，應認未登記工廠業者為工廠管理輔導法第33條明文保障之特定對象，原告應有依工廠管理輔導法第33條規定，請求被告公告特定地區之公法上權利，是以原告以100 年5 月30日函請求被告就系爭土地公告為特定地區，自屬行使其公法上請求權。

３、被告雖辯稱未登記工廠業者僅得提出建議，並非申請，未登記工廠業者並未享有公法上請求權云云，惟依行政院於102 年1 月核定通過之被告依工廠管理輔導法第33條規定之研訂「輔導未登記工廠合法經營方案（核定本）」，其中，關於公告劃定特定地區乙事，被告於該經營方案第2頁已明確將之定位為輔導未登記工廠合法經營之「輔導措施」，並稱：「（二）劃定並公告特定地區1.定位：……特定地區亦可由未登記業者主動規劃提報申請劃定。」，另於該經營方案核定本第19頁之附圖即特定地區未登記工廠合法化輔導作業流程圖，亦揭示「申請劃定特定地區」，可見被告亦承認未登記工廠業者有申請公告劃定特定地區之請求權；另依被告訂定之「特定地區劃定處理原則及訂定說明」就第2 點規定之說明（四）亦表示：「基於公告劃定特定地區時程緊迫，且此階段未涉及用地變更，僅為業者張開有限期間保護傘性質。」，顯見被告亦認為公告特定地區之立法目的係為保護特定人即未登記工廠業者，依保護規範理論意旨，原告確實有依工廠管理輔導法第33 條 規定，請求被告公告特定地區之公法上權利。

４、承上，因被告駁回原告等人提出公告劃定系爭土地為特定地區之申請，又未於法定期間內公告特定地區，致使原告等人無法受有工廠管理輔導法第33條第2 項規定之「不適用同法第30條第1 款、區域計畫法第21條第1 項、都市計畫法第79條有關違反土地或建築物之使用及建築法第86條第1 款、第91條第1 項第1 款處罰」之保障，原告接受輔導之權利遭受損害，實際上花蓮縣政府已依區域計畫法第21 條 第1 項規定認定系爭土地有違反管制使用土地等違法情事而對原告裁罰，造成原告之工作權及財產權受有損害，原告自得依行政訴訟法第5 條第2 項規定提起課予義務之訴。

（三）自工廠管理輔導法第33條之法條結構以觀，倘被告不於該法修正施行日起2 年內公告特定地區，對於未登記工廠業者之輔導即無法啟動，更使未登記工廠業者無法免於遭受行政機關依該法、都市計畫法及建築法等之裁罰，即使工廠管理輔導法第33條規定形同具文，特別是被告審查原告申請公告劃定特定地區之範圍後，均認符合被告自行訂定之特定地區劃定處理原則之規範要件，至此，被告之裁量權限即已縮減至零，其僅得於工廠管理輔導法修正施行日起2 年內公告系爭土地為特定地區，迺被告竟否准原告之聲請，不依法公告系爭土地為特定地區，顯有裁量濫用之違法，被告應依法作成公告系爭土地為特定地區之行政處分。

１、工廠輔導管理法第33條之立法目的係為「輔導未登記工廠合法經營」，該條於99年增訂時，行政院草案版本第1 項後段原規定：「輔導期間自本法修正施行之日起五年。」嗣於立法院審查會將之修正為7 年；另按行政院草案版本第3 項原規定「前項特定地區之範圍，由中央主管機關會商有關機關公告之。」嗣於立法院審查會增訂：「……於本法修正施行之日起二年內公告之。」由上開規定之提案修正過程，可知立法者將工廠輔導管理法第33條第1 項之輔導期間規定為7 年，第3 項規定除課予中央主管機關會商有關機關公告受輔導特定地區之範圍外，更要求主管機關應於工廠輔導管理法修正施行之日起2 年公告特定地區，足見工廠輔導管理法第33條第3 項已直接課予被告應於2 年內公告特定地區範圍之作為義務，否則除對於未登記工廠業者之輔導無從啟動外，尚無法免除立法者特別於同條第2 項規定賦予特定地區內未登記工廠業者免於遭受工廠輔導管理法第30條第1 款、區域計畫法、都市計畫法及建築法之裁罰，則被告之裁量範圍即有所限制，其應於2年之法定期限內作成公告特定地區，始屬上開所謂無瑕疵之裁量決定，準此，倘被告尚得以法未規定或未授權事由，藉故不於2 年之法定期間內公告特定地區，則工廠管理輔導法第33條將形同具文。

２、再依前開行政院核定通過之「輔導未登記工廠合法經營方案（核定本）」所載，被告根據工廠管理輔導法第33條授權擬定相關措施，並據以研訂「輔導未登記工廠合法經營方案」，其中，關於公告劃定特定地區乙事，被告於該經營方案第2 頁已明確將之定位為輔導未登記工廠合法經營之輔導措施，並稱：「（二）劃定並公告二特定地區1.定位：……特定地區亦可由未登記業者主動規劃提報申請劃定。」另於該經營方案第19頁之附圖即特定地區未登記工廠合法化輔導作業流程圖，亦揭示「申請劃定特定地區」；另依被告訂定之「特定地區劃定處理原則及訂定說明」就第2 點規定之說明( 四) 亦表示：「基於公告劃定特定地區時程緊迫，且此階段未涉及用地變更，僅為業者張開有限期間保護傘性質。」，足見被告亦自認公告特定地區之立法目的係為保護特定人即未登記工廠業者，並應負有公告特定地區之作為義務，被告自無不公告之裁量權限。

３、況且，未登記工廠業者所提出公告特定地區之申請，倘經被告審查符合各該原則規定，則被告自無再依其他工廠管理輔導法或特定地區劃定處理原則所無之理由拒卻公告劃定特定地區之裁量餘地，始屬一無瑕疵之裁量決定，尤其地方政府之同意與否並非工廠管理輔導法第33條或前揭劃定處理原則所規定之要件，被告並無以花蓮縣政府反對為由而拒絕公告特定地區之裁量權限。經查，本件原告向被告提出公告劃定系爭土地為特定地區之申請後，被告辦理初審、複審、工作小組審查、推動小組審查程序後，均認本件申請符合系爭處理原則並同意劃定並公告為特定地區，則被告就於2 年法定期限內公告劃定系爭土地為特定地區已無不作為之裁量空間，而屬「裁量減縮至零」之情形，然被告竟不依工廠管理輔導法第33條規定，履行應於2年期限內公告劃定特定地區之法定義務，而否准原告等之申請，原處分顯有裁量濫用之違法，被告應依法作成公告系爭土地為特定地區之行政處分。

（四）綜上所述，工廠輔導管理法第33條第3 項已直接課予被告應於2 年內公告特定地區範圍之作為義務，否則除對於未登記工廠業者之輔導無從啟動外，尚無法免除立法者特別於同條第2 項規定賦予特定地區內未登記工廠業者免於遭受同法第30條第1 款、區域計畫法、都市計畫法及建築法之裁罰，則被告應同其他同意公告特定地區之相關案件，於2 年之法定期限內作成公告特定地區，始屬無瑕疵之裁量決定，迺被告及訴願決定均未查及此，均稱原告等人並無提出申請公告劃定特定地區之請求權，進而作成否准處分及訴願不受理之決定，則原處分及訴願決定均有抵觸行政程序法第4 條依法行政原則、第6 條禁止差別待遇原則，及第10條行政裁量原則等規定。原告依法提起課予義務訴訟並聲明：１、訴願決定及原處分均撤銷。２、被告應依原告100 年5 月30日100 花光工字第520 號函，作成公告劃定花蓮縣吉安鄉○○段○○○○○ ○號等56筆土地為特定地區之行政處分。３、訴訟費用由被告負擔。

四、被告抗辯則以：

（一）工廠管理輔導法及其相關規定既未賦予未登記工廠業者申請劃定特定地區之請求權，被告所為之函覆內容亦僅為回覆歷次會議內容，非屬行政處分，因此原告提起訴願及行政訴訟，於法未合，應予駁回。

１、按行政訴訟法第5條第2項規定，原告須因其依法申請之案件遭被告駁回，方得依行政訴訟法第5條第2項規定，提起課予義務訴訟。原告主張依據工廠管理輔導法第33條規定，有公法上請求權云云，惟：主觀公權利係指基於保障個人利益為目的之強行性法規範，人民得援引該法規範向國家有所請求之法律上之力。然觀諸工廠管理輔導法第33條之立法意旨，係立法者為健全工廠管理及輔導，及解決當時未登記工廠依法無法合法經營爭議，故以立法方式賦予主管機關擬定相關輔導措施權限，以促進有限資源之有效利用，活絡經濟，故該條係以促進經濟發展、進而達成公共利益為其主要規範目的，非如原告所稱係賦予未登記工廠得向主管機關申請劃定特定地區之公法上請求權。本條之增訂係為輔導現有未登記工廠合法經營，足徵未登記工廠得繼續經營，僅係因該規定之執行，獲得間接的事實上利益，而屬反射利益，要不得據此對被告有所請求。參酌最高行政法院100 年度判字第2050號判決意旨，可知行政機關對人民不具公法上請求權依據之請求事項所為的函復，並非行政處分，人民對之提起行政訴訟法第5 條之課予義務訴訟，亦非適法。

２、原告援引工廠管理輔導法第33條以為其公法上請求之依據，顯係對該法第33條、第34條之規定有所誤解。蓋，工廠管理輔導法第33條係立法者為解決未登記工廠無法合法經營之爭議，賦予主管機關即被告得擬定相關輔導措施、藉以推行公共事務之權限；同法第34條始係賦予未登記工廠得依法向主管機關申請補辦臨時登記之權利，俾使其於輔導合法經營期間享有暫時免受裁罰之保護。二者規範意旨，迥不相同。原告為尋求為登記工廠合法經營，自應依據工廠管理輔導法第34條規定，辦理相關登記，而非依第33條規定，向被告請求。

３、至原告所引之司法院釋字第469號解釋，其所揭示之保護規範理論係針對行政處分相對人以外之第三人，本件原告既稱其為被告所為之函復係行政處分（惟被告否認其惟行政處分）之相對人，自無保護規範理論之適用。

４、再參酌改制前行政法院62年裁字第41號判例意旨，觀諸該函內容，是被告針對原告等所提之規劃建議（其並非公法上請求權，而僅屬行政程序法第168條之陳情範疇）通知推動小組第7次與第8次會議之審查結果，且說明二第(一)點之推動小組第7次會議討論雖決議「……爰本案不宜規劃特定地區……」，惟嗣又有第8 次決議，顯見該第7 次決議並非針對原告建議劃定特定地區之最終否准決定；說明二第( 二) 點之推動小組第8 次會議臨時動議則又決議：「請業者依花蓮縣政府意見辦理後再議」，益徵被告並未否准原告所提劃定特定地區之建議。從而，該函顯與行政程序法第92條所定之行政處分不同，而僅屬回覆原告歷次推動小組會議內容之通知。原告執此提起行政訴訟，於法自有未合。

５、原告等人之規劃建議，類似行政程序法第168 條之陳情，僅生促使被告注意是否劃定特定地區之效力，並非公法上之請求權基礎，被告針對原告等之規劃建議，回覆推動小組會議內容，亦僅係單純之事實通知，並非行政處分，原告依法不得提起本件訴訟。

６、又特定地區之劃定，在排除一定區域內之不特定未登記工廠不受區域計畫、都市計畫及建築法規之管制，性質類似法規。區內之未登記工廠僅享有法規所反射之利益而已。按工廠管理輔導法第33條第2項規定明文排除一定區域內不適用區域計畫、都市計畫及建築法規之管制。即一定區域內違反土地使用管制之未登記工廠消極的不受區域計畫等法規之處罰，其對象應為該區域之土地，未登記工廠僅享有法規鬆綁之反射利益而已，並非積極之權利或法律保障之對象。

（二）原告所提「輔導未登記工廠合法經營方案」（102年1月始經被告核定）於原告提出規劃建議當時，尚並未經正式核定，且該方案亦僅為多項輔導措施其中之一，要不能指為原告具有公法上請求權之依據。

１、經查被告於102 年1 月始核定「輔導未登記工廠合法經營方案」，而原告於100 年5 月30日以100 花光工字第0520號函向被告提案劃定特定地區，上開合法經營方案尚未經被告核定，自不發生公法上效力，原告執此作為有利於己之主張，已有未當。再者，輔導未登記工廠合法經營方案明確指明被告係依據工廠管理輔導法第33條第1 項規定，擬定相關措施，並針對不同類型之未登記工廠，提出輔導作法及配套措施，可知輔導措施之提出為被告之權限，且觀諸輔導措施之內容，尚有其他如：輔導土地合理及合法使用、輔導轉型或遷廠等措施，並不以劃定特定地區為限。原告遽引其內容，並片面解釋被告因此有劃定特定地區之義務云云，洵無足採。

２、按工廠管理輔導法第33條第1項、第3項規定，被告分別依據第1項規定研訂輔導未登記工廠合法經營方案；依據第3項規定訂定特定地區劃定處理原則，前後二者之法律依據不同，功能亦各有不同。其間雖有關連性，但在法之效力或位階上特定地區劃定處理原則並不受輔導未登記工廠合法經營方案拘束，或是輔導未登記工廠合法經營方案法位階高於特定地區劃定處理原則。是以，特定地區之劃定仍應依特定地區劃定處理原則辦理，不因輔導未登記工廠合法經營方案有不同記載而改變特定地區劃定處理原則之規定。

３、次查，輔導未登記工廠合法經營方案係在制訂如何輔導未登記工廠合法經營之措施及主、協辦機關間之分工；方案中柒、一、(三)「劃定並公告特定地區」乙節，僅重複敘明公告特定地區之定位而已，且第2點即說明「特定地區之劃定，由經濟部訂定特定地區劃定處理原則辦理。」明文揭示特定地區之劃定仍應回歸依據特定地區劃定處理原則辦理，並無誤會，更無以輔導未登記工廠合法經營方案取代特定地區劃定處理原則之意思。再者，特定地區劃定處理原則第3點、第4點與附件之提案審查流程，皆明示未登記工廠僅有規劃建議權，而非申請權。原告主張其依據輔導未登記工廠合法經營方案有申請權云云，實屬誤解，且無法律上之依據。

４、查依據原告等人以100年5月30日100花光工字第0520號函提送「花蓮縣光榮工業區未登記工廠業者規劃建議劃定特定地區提案書」，其清楚記載係依據特定地區劃定處理原則第4點規定辦理，提案書亦載明係建議劃定特定地區。嗣後，被告依據該處理原則依序審查處理，並於101年6月4日經被告函知推動小組會議審查結果。實則，輔導未登記工廠合法經營方案係於102年1月29日方經行政院核定，所以原告等人之提案與輔導未登記工廠合法經營方案根本無涉，且原告清楚知悉其僅有建議權，僅發生促請被告發動職權劃定特定地區之效力而已。渠等事後辯稱享有申請權云云，實為臨訟辯詞，洵無足採。

５、就法條文義觀察，工廠管理輔導法第33條係賦予主管機關輔導未登記工廠合法經營之權限，非如同法第34條係明文賦予個別未登記工廠得向地方主管機關申請補辦臨時登記之權利。況且，不論輔導未登記工廠合法經營方案或特定地區劃定處理原則均為機關內部行政規則，無直接對外之效力，根本無法作為公法上請求權基礎，與司法院釋字第469號所揭櫫之保護規範理論意旨不同。原告等人主張顯係對工廠管理輔導法之規範，有所誤解。

（三）縱退萬步言之，原告等人有公法上請求權(假設語)，而被告依特定地區劃定處理原則規定，對於是否劃定特定地區仍有審查之權限，非一經請求或建議即有作成劃定特定地區之義務。

１、查被告為執行工廠管理輔導法第33條所定之輔導措施，除擬定輔導未登記工廠合法經營方案（該方案於102 年1 月29日經行政院核定）外，並制定特定地區劃定處理原則，該原則第2 點明定特定地區之劃定必須符合一定條件，縱經提出規劃建議，被告仍須審查提案是否符合劃定條件；特定地區劃定處理原則第5 點並規定由工作小組、推動小組以會議方式辦理未登記工廠輔導管理業務之審查（參未登記工廠輔導管理推動小組設置要點），推動小組依劃定處理原則附件之審查流程，得審議決定採行或不採行提案建議。基此，被告於受理原告所提之規劃建議時，依劃定原則之規定本得就是否符合產業類型等原則進行審查，並得裁量是否採行或不採行。

２、本件被告於受理原告等人之提案建議後，亦依上開規定召集工作小組會議與推動小組會議，惟因所在地之花蓮縣政府基於政策考量與地方產業需要，並不支持本件特定地區之劃定，推動小組經充分討論後，決定尊重花蓮縣政府表示砂石業不符合該縣現階段之產業發展方向之意見，爰依特定地區劃定處理原則第2點第2款規定，作成不宜劃定及請原告等人依地方政府意見辦理後再議之決議。故被告亦均係依據各該規定辦理，並無裁量不當。

３、又被告經統計辦理全部特定地區劃定提案之處理情形，共239 件。其中因地方政府不支持，故不予劃定者共8 件（18家業者）。因此被告系爭函文以不符地方產業發展需求，即不符合「特定地區劃定處理原則」第二點（二）「具有優先輔導合法之必要」之裁量亦未違法。

（四）行為時特定地區劃定處理原則第2 點第2 款規定：「特定地區之劃定，應符合下列原則：……（二）產業類型：配合中央政府政策或地方產業發展需求，具有優先輔導合法之必要。」因此被告在作成特定地區公告前，應會商當地直轄市、縣市政府，非可逕為決定，此亦為工廠管理輔導法第33條第3 項明定。倘若當地直轄市、縣市政府反對劃定者，被告均予以尊重。

１、按工廠管理輔導法第33條第3 項規定，特定地區範圍之劃定應由被告會商有關機關後辦理公告，非可由被告逕行決定。次按工廠管理輔導法第33條第2 項規定，特定地區內之未登記工廠，得排除工廠管理輔導法第31條第1 款、區域計畫法第21條第1 項、都市計畫法第79條有關違反土地或建築物之使用及建築法第86條第1 款、第91條第1 項第1 款處罰規定之適用。依工廠管理輔導法第2 條、區域計畫法第4 條、都市計畫法第4 條及建築法第2 條等規定可知，直轄市、縣市政府為該等區域計畫法之地方主管機關。是以，被告在劃定特定地區範圍時，自應會商當地之直轄市、縣市政府，方符合前揭工廠管理輔導第33條第3 項之法定要件。在特定地區劃定處理原則第3 點明文規定被告受理提議後，應轉請當地直轄市、縣( 市) 政府提供意見。是被告在劃定特定地區時應尊重直轄市、縣( 市) 政府之意見。查被告於辦理劃定特定地區案件時，均依工廠管理輔導法第33條第3 項及特定地區劃定處理原則第3 點規定，會商當地直轄市、縣( 市) 政府提供意見。倘若當地直轄市、縣( 市) 政府表示不支持提案人所提建議者，工作小組與推動小組均予以尊重，作成不予採行之決議。

２、被告受理本件原告等人之提案書，即依法會商花蓮縣政府。花蓮縣政府代表於100 年9 月2 日未登記工廠輔導管理推動小組第5 次會議中表示：「花蓮縣以觀光立縣，本府對於破壞影響好山好水的工業事業，表示反對的立場，本府訂有八不政策，其中包含不准砂石場的設立，本府堅持一貫原則，希望各位委員能體會本府發展觀光的苦心與決心，對於本案特定地區之劃設，不符合本府產業需求與縣民的期待，本府堅決表達不同意劃定的立場。……」，表示反對劃定特定地區。嗣後，由101 年4 月17日未登記工廠輔導管理推動小組第7 次會議中之「背景」及「辦理過程」可知，被告自100 年9 月2 日至101 年3 月21日間多次與花蓮縣政府會商溝通，其間亦有民意代表協助。然花蓮縣政府仍基於觀光立縣及八不政策，對於原告提案持反對立場。被告尊重花蓮縣政府意見，以函復通知原告等本案不宜規劃劃定特定地區，足證被告之處理已妥善兼顧原告主觀意願及地方政府發展產業之需求，並無違法或不當。

３、又擬劃定特定地區內之產業不得與地方產業發展需求相牴觸，且有優先輔導之必要。查本件原告等人提案書記載產業類型為「砂石碎解、洗選、加工」業，此與花蓮縣政府之政策相牴觸，且屬八不政策中明文禁止之行業。準此，原告等人提案將砂石產業所在區域劃定為特定地區，已明顯與花蓮縣產業需求相牴觸。同時，花蓮縣政府於100 年7月12日公告將「砂石碎解、洗選」列為「非屬低污染事業」。經100年7月8日現場會勘，「本案現況業者皆已停業生產砂石，目前僅有一家業者生產砂石，其餘均呈荒廢，雜草叢生，小部分濫墾雜作」。原告等人於其提案書中亦說明區內工廠均停產中。由上揭事項可知，原告提案應無優先輔導之必要性。是以被告作成不宜劃定之決議，符合輔導未登記工廠合法化規定之立法意旨，並無違誤。

４、其間，原告等雖另立切結書表示，一旦公告為特定地區後原告不再從事砂石產業，無條件配合花蓮縣政府發展其他適宜產業云云。然花蓮縣政府以101年5月23日府建商字第1010093110號函回覆表示，原告並無說明轉型後之產業為何？以及土地管理機關是否確認轉型之產業符合土地利用？有無取得相關許可等事項？均不明確，且與原提案書內容不符，予以拒絕。

５、綜上可知，縱認原告有公法上請求權（假設語），然被告依行為時特定地區劃定處理原則第2 點第2 款規定，以不符地方產業發展需求之裁量並未違法。

（五）按工廠管理輔導法第33條第2 項所稱之未登記工廠並未特定，可涵蓋特定地區劃定前既存之未登記工廠，或劃定後新增之未登記工廠。是特定地區劃定處理原則第2 點規定：「特定地區之劃定，應符合下列原則：……( 五) 土地使用意願調查：經劃定範圍內之土地所有權人過半數及其所有權面積合計過半數之同意。但所有權面積合計逾三分之二者，其人數不受前開過半數之限制。」即針對於土地所有權人之意願，與未登記工廠無涉。本件原告等人提案書中記載擬建議劃定特定地區之土地，即花蓮縣吉安鄉○○段○○○○○ ○號等56筆，面積425,608 平方公尺，均為中華民國所有，其中52筆管理機關為行政院退除役官兵輔導委員會花蓮農場，其餘4 筆為國有財產局。此雖不是被告作成不宜劃定之理由，但原告等人得否合法使用？不無討論餘地。國有財產局代表於100 年9 月2 日未登記工廠管理輔導推動小組第5 次會議中亦表示：「本案最大地主為花蓮農場，財政部國有財產局為公用財產督導機關……；但就國有財產法規定，該農場所管用土地為國有公共財產，就法律面只能作公務或公共使用；……該農場75％土地使用意願調查同意書，法律面之妥適性可以再作確認。」

（六）綜上所述，原告依法並無請求被告劃定特定地區之公法上權利；縱認原告得為本件請求，因原告經營砂石業與花蓮縣政府產業發展需求相牴觸，與特定地區劃定處理原則第2 點第2 款要件不合，被告不予劃定之決定，並無瑕疵。故原告提起本件行政訴訟，尚非合法亦無理由。為此答辯聲明：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。

五、99年6 月2 日工廠管理輔導法第33條修正施行後，被告於100 年2 月22日訂定特定地區劃定處理原則，原告遂於同年5月30日依該處理原則第3 點第2 項、第4 點規定，以100 花光工字第0520號函建請被告依工廠輔導管理辦法第33條規定，將花蓮縣吉安鄉○○段○○○○○○號等56筆土地，面積426, 228平方公尺劃定為特定地區，以利輔導區內業者合法經營（本院卷第45-47 頁）。被告於100 年6 月24日召開花蓮縣吉安鄉光榮工業區未登記工廠業者規劃建議劃定特定地區案專案小組初審會議、後續並邀集3 位專家學者擔任審查委員於100 年7 月8 日辦理現場會勘、於100 年7 月22日召開複審會議、提請被告未登記工廠輔導管理推動小組（以下簡稱推動小組）101 年4 月17日第7 次會議決議略以：1.本案經作業單位與花蓮縣政府充分溝通，花蓮縣政府表示砂石業不符合該縣現階段之產業發展政策方向。本案經提交本次會議充分討論後，決議尊重花蓮縣政府意見，本案現階段不宜劃定為特定地區。2.考量區內砂石業者皆為既存之廠商，請花蓮縣政府積極考慮輔導業者從事符合地方政策之產業（本院卷第73-74 頁）。推動小組101 年5 月23日第8 次會議決議略以：本案請業者依花蓮縣政府意見辦理後再議（本院卷第76-77 頁）。嗣被告中部辦公室於101 年6 月4 日以經中一字第10100043540 號書函（即原處分）復原告上開推動小組審查會議決議（本院卷第78-79 頁），原告不服循序提起本件行政訴訟。而原告於本院審理時主張依據「輔導未登記工廠合法經營方案」（詳本院卷第217 頁以下）柒、執行措施一、輔導措施（三）劃定並公告特定地區1.定位……上開定地區亦可由未登記工業者主動規劃提申請劃定等語，主張本件有公法上請求權。又被告上開「輔導未登記工廠合法經營方案」，於102 年1 月29日方經行政院核定生效等事實，為兩造所不爭執，並有前述證據可稽，自足認為真實。而本件兩造聲明陳述同前，因此本件主要爭執為：原告有無建請劃定特定地區並請被告公告之公法上請求權？又原告若有公法上請求權，被告否准所請之裁量（即不宜規劃劃定特定地區）等是否合法？

六、本院之判斷：

（一）按：

１、「（第1 項）為輔導未登記工廠合法經營，中央主管機關應會商有關機關擬定相關措施辦理之；輔導期間自本法修正施行之日起七年。（第2 項）於前項輔導期間屆滿前，特定地區內之未登記工廠，不適用第三十條第一款、區域計畫法第二十一條第一項、都市計畫法第七十九條有關違反土地或建築物之使用及建築法第八十六條第一款、第九十一條第一項第一款處罰之規定。（第3 項）前項特定地區之範圍，由中央主管機關會商有關機關於本法修正施行之日起二年內公告之。」工廠管理輔導法第33條定有明文。其立法意旨則略以：「……二、為輔導現有未登記工廠合法經營，期能透過合理法規鬆綁機制，讓未登記工廠繼續經營，以促進有限資源的有效利用，活絡經濟。至於工安、環保、消防、食品衛生等，仍應課以業者自行改善符合規定，不列入第二項處罰緩衝範圍內。三、第三項規定：「前項特定地區之範圍，由中央主管機關會商有關機關於本法修正施行之日起二年內公告之。」由上開工廠管理輔導法第33條第2 項規定可知，特定地區內之未登記工廠，得排除工廠管理輔導法第31條第1 款、區域計畫法第21條第1 項、都市計畫法第79條有關違反土地或建築物之使用及建築法第86條第1 款、第91條第1 項第1 款處罰規定之適用。又依工廠管理輔導法第2 條、區域計畫法第4 條、都市計畫法第4 條及建築法第2 條等規定可知，直轄市、縣市政府為該等區域計畫法之地方主管機關。因此被告機關在劃定特定地區範圍時，自應會商並尊重當地之直轄市、縣市政府意見，方符合前揭工廠管理輔導法第33條第3 項之法定要件。

２、依據工廠管理輔導法第33條第3 項授權，經濟部於100 年2 月22日訂定特定地區劃定處理原則（下簡稱處理原則，已於101 年3 月16日廢止）第2 點第1 項第2 款、第3 點、第4 點、第5 點規定如下：「（第1 項）特定地區之劃定，應符合下列原則：……（二）產業類型：配合中央政府政策或地方產業發展需求，具有優先輔導合法之必要。」、「（第1 項）直轄市、縣（市）政府得就其行政轄區內符合前點規定之地區，向本部提出規劃建議，劃定為特定地區範圍。（第2 項）未登記工廠業者得就符合前點規定之地區，向當地直轄市、縣（市）政府或本部提出規劃建議。如逕向本部建議者，本部受理提議後，應轉請當地直轄市、縣（市）政府提供意見（提案審查流程詳附件一）。」「直轄市、縣（市）政府或未登記工廠業者提出規劃建議時，應檢附下列書圖文件（其格式如附件二）：……」、「本部受理特定地區提案並進行初審後，送經本部未登記工廠輔導管理工作小組審查後，提請本部未登記工廠管理輔導推動小組審議通過者，由本部依法公告為特定地區。」上開處理原則為主管機關經濟部為辦理工廠管理輔導法第33條第3 項特定地區範圍之公告，所訂定特定地區劃定處理原則，並未逾越法律授權，亦未違反法律保留原則，被告據為處理本件特定地區劃定建議案，本院予以尊重。

（二）原告依據「輔導未登記工廠合法經營方案」為本件請求，依保護規範理論足認有公法上請求權，因此原告提起本件課予義務之訴，並無不法。

１、按「（第1 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或為特定內容之行政處分之訴訟。（第2 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」為行政訴訟法第5 條所明定。所謂「依法申請」，參照司法院釋字第469 號解釋所揭示的保護規範理論，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，該個人可以「依法申請」，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間，受該法律保護之人，亦具有公法上請求權；如解釋的結果，認定該等法規範僅以公共利益的保障為目標，據此而為之行政處分或行政措施，其所生有利於人民之法律效果，對人民而言僅屬「反射利益」，即不足以作為請求之依據。

２、次按，依據工廠管理輔導法第33條第1 項授權，經濟部於102 年1 月報經行政院核定「輔導未登記工廠合法經營方案」（詳本院卷第217 頁以下）柒、執行措施一、輔導措施（三）劃定並公告特定地區1.定位：直轄市及縣（市）政府得基於地方產業整體發展需要，規劃一定規模之未登記工廠所在範圍劃為「特定地區」之功能性分區，輔導區內之既有未登記工廠尋求地土地合法化。上開特定地區亦可由未登記工廠業者主動規劃提「申請」劃定。

３、查本件原告為未登記之工廠業者，參照工廠管理輔導法第33條第1 項及「輔導未登記工廠合法經營方案」柒、執行措施一、輔導措施（三）劃定並公告特定地區1.定位之規定，原告主張工廠管理輔導法第33條之立法目的，非僅在保障公共利益，亦兼有保護特定人即未登記工廠業者之財產權與工作權等語本非無據。另參照上開保護規範理論之說明、工廠管理輔導法整體結構、適用對象，及工廠管理輔導法第33條所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，足認工廠管理輔導法第33條亦寓有保護原告等未經登記之工廠等特定人之意旨。因此工廠管理輔導法雖未明文規定，處理原則亦僅使用「提出規劃建議」之用語，且因被告嗣後核准之上開經營方案明文規定，亦可由業者主動提報申請劃定，並定其審查及公告程序，仍應認原告有公法上請求權，被告所為否准書函應定性為行政處分，原告提起本件課予義務之訴，自有所據，應先敘明。

（三）原處分以花蓮縣政府基於地方產業之需要不支持為由，而不規劃劃定特定地區，核未違法。

１、經查本件被告受理特定地區劃定之規劃申請後，即依據行為時處理原則附件一之劃定特定地區提案審查流程圖所示，辦理初審或送交未登記工廠輔導管理工作小組、推動小組進行審查，並於審查後決定予以採行或不採行。至於審查基準（即決定是否採行或不採行），則係依處理原則第2 點之各款原則，此參照上開處理原則第2 點、第3點 （提案審查流程詳附件一）亦明。

２、次查⑴花蓮縣政府代表於100 年9 月2 日「未登記工廠輔導管理推動小組」第5 次會議中表示：「花蓮縣以觀光立縣，本府對於破壞影響好山好水的工業事業，表示反對的立場，本府訂有八不政策，其中包含不准砂石場的設立，本府堅持一貫原則，希望各位委員能體會本府發展觀光的苦心與決心，對於本案特定地區之劃設，不符合本府產業需求與縣民的期待，本府堅決表達不同意劃定的立場。……」（詳本院卷第258 頁被證13）。⑵101 年4 月17日推動小組第7 次會議中之「背景」及「辦理過程」（詳本院卷第260 頁至261 頁被證14）可知，被告自100 年9 月2日至101 年3 月21日間多次與花蓮縣政府會商溝通，其間亦有民意代表協助。然花蓮縣政府仍基於觀光立縣及八不政策，對於原告提案持反對立場。再查花蓮縣政府於100年7 月12日已經公告將「砂石碎解、洗選」列為「非屬低污染事業」（詳本院卷第263 頁被證16公告）。且本件申請案經100 年7 月8 日現場會勘，「本案現況業者皆已停業生產砂石，目前僅有一家業者生產砂石，其餘均呈荒廢，雜草叢生，小部分濫墾雜作」（詳本院卷第266 頁-267頁會勘意見表）。且原告於其提案書中亦說明區內工廠均停產中。因此綜上可知，原告建請劃定特定地區案記載產業類型為「砂石碎解、洗選、加工」業，核與花蓮縣政府產業發展需求（即以「以觀光立縣，為維護好山好水」）相牴觸，且屬「八不政策」中明文禁止之行業（詳本院卷第262 頁新聞）。故被告認與花蓮縣產業需求相牴觸，且原告經營之砂石業又多已停業，亦無「優先輔導」情事，非屬無據。從而參照上開工廠管理輔導法第33條規定、處理原則第2 點、第3 點規定，被告認為原告建請劃定之系爭特定區，不符合處理原則第2 點第2 款之產業類型，即不符合地方產業發展需求，而不具有優先輔導合法之必要，而裁量「不宜規劃劃定特定地區」，核未違法。

３、又按行政機關裁量權之行使，雖是立法者所賦予，屬行政固有權之一部，但在機關行使裁量權有瑕疵之一定情形下，並非不受司法審查。此時就必須依裁量權瑕疵之類型不同，而有受司法審查可否之區別。一般而言，將裁量瑕疵區分為三種，其類型及其內涵分別為：①裁量逾越，指行政機關裁量之結果，超出法律授權之範圍。②裁量怠惰，指行政機關依法有裁量之權限，但因故意或過失而消極的不行使裁量權之謂。③裁量濫用，指行政機關作成裁量與法律授權之目的不符，或係出於不相關之動機之謂。而裁量若違反一般法律原則（如誠實信用原則、平等原則、比例原則），通常亦認為係裁量之濫用。經查本件被告辦理本件劃定特定地區案件，亦依前揭工廠管理輔導法第33條第3 項及處理原則第3 點規定，會商花蓮縣政府提供意見，且花蓮縣政府亦數次明確表明本件不符合花蓮縣政府產業發展需求，始裁量以「不宜規劃劃定特定地區」。另被告亦提出辦理全部特定地區劃定提案之處理情形239 件，其中因地方政府不支持，故不予劃定者共8 件（含本件原告在內之18家業者），因此被告裁量行使之標準，與其他特定地區劃定並無不同，核無前述裁量瑕疵，原告主張被告裁量違法（及原告主張之違反禁止差別待遇、違反依法行政、違法裁量）云云，並無理由。

（四）又原處分乃被告處理原告100 年5 月30日之申請案最終結果，並對外發生公法上效力為行政處分詳如上述；而在此之前專案小組審查會議、推動小組會議等，均僅為被告最終作成原處分之參考，原告援用上開會議片斷內容，主張被告未依會議決議作出劃定特定地區決定，裁量違法云云，亦無理由，應併敘明。

七、綜上，本件原告依工廠管理輔導法第33條等規定，雖有公法上請求權，但原處分予以否准，並無違法，訴願決定遞予維持亦無不合，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，並請求判決被告應依原告100 年5 月30日100 花光工字第520 號函，作成公告劃定花蓮縣吉安鄉○○段○○○○○○號等56筆土地為特定地區之行政處分等，核均無理由，應予駁回。末查本件事證已明，兩造間其餘攻擊防禦方法，提出未經斟酌之證據，核與判斷結果均無涉，爰不一一敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條、民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭審 判 長 法 官　 王碧芳