臺北高等行政法院判決

102年8月22日辯論終結

原告

台灣百醫能生技有限公司

代表人

楊景翔（董事）住同上

訴訟代理人

劉汗曦 律師

被告

臺北市政府衛生局

代表人

林奇宏（局長）住同上

訴訟代理人

廖子嬅

劉興祥

上列當事人間食品衛生管理法事件，原告不服臺北市政府中華民國102 年03月28日府訴二字第10209051900 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、事實概要：原告販售之「歐斯洛可舒能順勢糖球顆粒」食品，其外包裝標示宣稱：「不含『化學感冒藥』醫療級製程……數篇已發表醫學臨床實驗證實有效……使用方法……第一徵兆……防疫期間」，整體表現影射具有醫療效能；及「順勢複方製劑NO.283糖球顆粒」食品，其外包裝標示之品名及標有肝臟及「毒」之圖樣，影涉與臟器有關，整體表現涉及醫療效能，且營養標示欄位中標示蛋白質0.1 公克、脂肪0.3 公克、碳水化合物0 公克，熱量401 大卡，其熱量計算及標示有誤，經被告於民國101 年6 月28日在上頤藥局查獲，嗣經被告於101 年8 月13日訪談原告之代表人楊景翔，製作調查紀錄表，並向行政院衛生署食品藥物管理局就案涉疑義陳請釋示，經該局以101 年11月1 日FDA 食字第1010067292號函復，系爭2 食品外包裝標示整體表現涉及醫療效能，違反食品衛生管理法第19條第2 項規定，被告乃審認原告違反食品衛生管理法第17條第2 項及第19條第2 項規定，爰依行政罰法第24條第1 項及食品衛生管理法第29條第1 項第3 款、第32條第1 項規定，以101 年12月5 日北市衛食藥字第10141442600號裁處書（下稱原處分），處原告新臺幣（下同）20萬元罰鍰，並命原告於102 年2 月15日前將違規產品改正完成。原告不服，提起訴願，遭經駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。

貳、本件原告主張：

一、本件之爭點本件之爭點，在被告是否違反食品衛生管理法與「食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準」（下稱食品標示認定基準）來認定原告產品之包裝有「醫療效能之標示、宣傳或廣告」之情事。即系爭產品包裝中「不含化學感冒藥」、「醫療級製程」、「數篇已發表醫學臨床實驗證實有效」、「使用方法：第一徵兆……防疫期間」（歐斯洛可舒能順勢糖球顆粒部分）與「順勢複方製劑」、「標有肝臟及『毒』」圖樣（順勢複方製劑No.283糖球顆粒部分）等文字與圖樣，是否有「涉及醫療效能」之情事，進而有害國民健康、侵害消費者權益。

二、審查之標準

（一）系爭產品之包裝與標示受憲法言論自由及營業自由之保障：

1、依「憲法第11條保障人民有積極表意之自由，及消極不表意之自由，其保障之內容包括主觀意見之表達及客觀事實之陳述。商品標示為提供商品客觀資訊之方式，為商業言論之一種，有助於消費大眾之合理經濟抉擇。是以商品標示如係為促進合法交易活動，其內容又非虛偽不實或不致產生誤導作用者，其所具有資訊提供、意見形成進而自我實現之功能，與其他事務領域之言論並無二致，應屬憲法第11條言論自由保障之範圍。」（司法院釋字414 號、577 號解釋）

2、而產品之包裝，係利用該文字及圖案方法，宣傳與說明產品製程與性質，以達招徠銷售、幫助抉擇之目的，乃為獲得財產而從事之經濟活動，並具商業上意見表達之性質，同樣應受憲法第15條關於人民生存權、工作權及財產權之保障（司法院釋字第414 號解釋）。

3、是以本件系爭「歐斯洛可舒能順勢糖球顆粒」及「順勢複方製劑No.283糖球顆粒」之產品包裝中「不含化學感冒藥」、「醫療級製程」、「數篇已發表醫學臨床實驗證實有效」、「使用方法：第一徵兆…防疫期間」與「順勢複方製劑」、「標有肝臟及『毒』」圖樣等文字與圖案使用，依前開解釋可知，對原告即產品業者而言，應受到憲法第11條及第15條商業言論自由及營業自由等基本權利之保護；而對一般國民即產品消費者而言，亦有憲法第11條言論自由中，資訊提供、意見形成進而自我實現等知的權利應受保障。

（二）維護國民健康及食品衛生安全為食品衛生管理法之立法目的，法律之適用及執行，應依比例原則與明確性原則為之，所用手段與前揭目的間，應有實質關連性：

1、國家雖得為保障消費者獲得真實而完整之資訊、避免商品標示內容造成誤導作用、或為增進其他重大公益目的，立法採取規範並由行政部門執行之，但目的達成與手段間需有實質關聯，即政府對於業者應提供或不得提供之資訊，均應與商品之內容與政府欲達到之規範目的有重要關聯性。（司法院釋字第577號解釋）

2、以法律限制人民權利，其構成要件應符合法律明確性原則，使受規範者可能預見其行為之法律效果，以確保法律預先告知之功能，並使執法之準據明確，以保障規範目的之實現。（司法院釋字第432 號、第491 號、第521 號、第594 號、第602 號、第617 號、第623 號及第636 號解釋參見）

3、本件所涉之食品衛生管理法，在第1 條即將：「管理食品衛生安全及品質，維護國民健康」明訂為其規範目的。而該食品標示認定基準第1 條，亦揭示該基準之訂定目的，係為「維護國人健康，保障消費者權益，有效執行食品衛生管理法第19條，禁止食品標示、宣傳或廣告誇張、易生誤解或宣稱醫療效能」。是以衛生主管機關訂立食品標示認定基準、被告執行稽查與課以處分時，均應確保其手段（立法與執法）與前開目的間，有重要實質相關，並合於比率原則與明確原則，否則即有違法之嫌。

（三）本件涉及之產品與保護之消費對象，為順勢醫療產品與使用順勢醫療之醫師及病患：

1、本件涉及之產品為法國BOIRON公司所生產之順勢療法（Homeopathy）產品歐斯洛可舒能順勢糖球顆粒（Oscillococcinum ）與順勢複方製劑No.283糖球顆粒（ChelidoniumComp. ）。所謂「順勢療法」，又稱同類療法，為歐洲國家在19世紀後發展出之替代醫學療法。其基本概念就是藉由某種極微量之物質（如礦物、植物或動物組織），來激發人體自身的系統運作，並進而使相關症狀能夠緩和、解除。這類型治療方式及產品在法國、英國、瑞士等歐洲先進國家中，多認可其藥物地位，並以藥物方式進行管理，同時並受到醫療保險所承認與給付。

2、而順勢療法於我國。雖於早於99年間，即有多位西醫師與中醫師所共同發起及設立台灣順勢醫學會，來加以引進及推廣，迄今已有近百名醫師會視情況，依其專業判斷來建議病患使用，並擁有上萬名的使用者，但卻受限於我國醫事法規之落後，無法與國外歐洲先進國家一般，採取與西藥平行或一體之管理方式，而需要削足適履的適用「食品」管理方式（例如我國即針對中藥有特殊之藥品管制，而非視其為食品）。

3、即便如此，在適用食品管理架構之當下，就我國上萬名使用順勢療法產品之消費者而言，如何管理該類產品衛生安全及品質，以維護該消費族群之健康、保障其權益，仍應為主管機關依照食品衛生管理法及食品標示認定基準之立法目的所應加以落實的。特別該類商品之標示，若係為促進合法交易活動，其內容又非虛偽不實或不致產生誤導作用者，其本具有資訊提供、意見形成進而自我實現等言論自由與知的權益之功能，更應受到法律及主管機關之保護。

三、適用之結論

（一）原告之產品包裝標示，並未違反食品衛生管理法第19條第2 項及食品標示認定基準第3 條第1 項之規範：

1、本件所涉及之食品衛生管理法第19條第2 條規定：「食品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告。」，而食品標示認定基準第3 條第1 項則規定，使用下列詞句者，應認定為涉及醫療效能：

（1）宣稱預防、改善、減輕、診斷或治療疾病或特定生理情形：例句：治療近視。恢復視力。防止便秘。利尿。改善過敏體質。壯陽。強精。減輕過敏性皮膚病。治失眠。防止貧血。降血壓。改善血濁。清血。調整內分泌。防止更年期的提早。

（2）宣稱減輕或降低導致疾病有關之體內成分：例句：解肝毒。降肝脂。

（3）宣稱產品對疾病及疾病症候群或症狀有效：例句：消滯。降肝火。改善喉嚨發炎。祛痰止喘。消腫止痛。消除心律不整。解毒。

（4）涉及中藥材之效能者：例句：補腎。溫腎（化氣）。滋腎。固腎。健脾。補脾。益脾。溫脾。和胃。養胃。補胃。益胃。溫胃（建中）。翻胃。養心。清心火。補心。寧心。瀉心。鎮心。強心。清肺。宣肺。潤肺。傷肺。溫肺（化痰）。補肺。瀉肺。疏肝。養肝。瀉肝。鎮肝（熄風）。澀腸。潤腸。活血。化瘀。

（5）引用或摘錄出版品、典籍或以他人名義並述及醫藥效能：例句：「本草備要」記載：冬蟲夏草可止血化痰。「本草綱目」記載：黑豆可止痛。散五臟結積內寒。

2、食品衛生管理法（舊法）第19條第1 項規定：「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」，食品標示認定基準第3 條第2 項則規定，使用下列詞句者，應認定為未涉及醫療效能，但涉及誇張或易生誤解：

（1）涉及生理功能者：例句：增強抵抗力。強化細胞功能。增智。補腦。增強記憶力。改善體質。解酒。清除自由基。排毒素。分解有害物質。改善更年期障礙。平胃氣。防止口臭。

（2）未涉及中藥材效能而涉及五官臟器者：例句：保護眼睛。增加血管彈性。

（3）涉及改變身體外觀者：例句：豐胸。預防乳房下垂。減肥。塑身。增高。使頭髮烏黑。延遲衰老。防止老化。改善皺紋。美白。纖體（瘦身）。

（4）引用本署衛署食字號或相當意義詞句者：例句：衛署食字第◎◎◎◎◎◎◎◎◎◎號。署授衛食字第◎◎◎◎◎◎◎◎◎◎號。FDA ◎字第◎◎◎◎◎◎◎◎◎◎號。衛署食字第◎◎◎◎◎◎◎◎◎◎號許可。衛署食字第◎◎◎◎◎◎◎◎◎◎號審查合格。領有衛生署食字號。獲得衛生署食字號許可。通過衛生署配方審查。本產品經衛署食字第◎◎◎◎◎◎◎◎◎◎號配方審查認定為食品。本產品經衛署食字第◎◎◎◎◎◎◎◎◎◎號查驗登記認定為食品。

3、本件原告系爭產品包裝標示中，所使用之「不含化學感冒藥」、「醫療級製程」、「數篇已發表醫學臨床實驗證實有效」、「使用方法：第一徵兆……防疫期間」、「順勢複方製劑」、「標有肝臟及『毒』之圖樣」等文字與圖案，既未違反前揭食品標示認定基準第3 條第1項 等5 款要件（未宣稱預防、改善、減輕、診斷或治療疾病或特定生理情形、未宣稱減輕或降低導致疾病有關之體內成分、未宣稱產品對疾病及疾病症候群或症狀有效、未涉及中藥材之效能者、未引用或摘錄出版品、典籍或以他人名義並述及醫藥效能），亦未使用其五款中所揭示之任何例句，故實難謂其違反食品衛生管理法第19第2 項及食品標示認定基準第3 條第1 項。

4、本件原告系爭產品包裝標示所使用之「不含化學感冒藥」、「醫療級製程」等文字與圖案，究其內容，均為單純事實之陳述，且並未違反前揭食品標示認定基準第3 條第1項之各款要件，即：

（1）未宣稱預防、改善、減輕、診斷或治療疾病或特定生理情形；

（2）未宣稱減輕或降低導致疾病有關之體內成分；

（3）未宣稱產品對疾病及疾病症候群或症狀有效；

（4）未涉及中藥材之效能者；

（5）未引用或摘錄出版品、典籍或以他人名義並述及醫藥效能。亦未使用各款中所揭示之任何例句，實難謂原告已違反食管法第19第2 項及食品標示認定基準第3條第1 項，更遑論依據該規定，加以處罰。

（二）被告之處分明顯欠缺實質理由違背明確性原則

1、行政程序法第5 條規定：「行政行為之內容應明確。」同法第96條第1 項第2 款規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……二主旨、事實、理由及其法令依據」。

2、「按『行政行為之內容應明確。』行政程序法第5 條定有明文，該條所謂明確性原則，包含行政處分之明確。次按，行政處分應記載理由及法令依據，乃現代法治國家行政程序之基本要求，是以同法第96條第1 項第2 款規定：『行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰一……。二主旨、事實、理由及其法令依據。三……。』又處分理由之記載，必須使處分相對人得以知悉行政機關獲致結論之原因，其應包括以下項目：（一）法令之引述與必要之解釋。（二）對案件事實之認定。（三）案件事實涵攝於法令構成要件之判斷。（四）法律效果斟酌之依據（於有裁量授權時）等。至於具體個案之行政處分在說理上是否完備而符合上開要求，應為實質上判斷，不得僅因處分書上備有『理由』或『說明』欄之記載，即謂已盡處分理由說明之法律義務。」（本院101 年訴字37號、93年判字第1624號、93年判字第1660號判決及高雄高等行政法院92年訴字第1157號判決，均同此旨趣）

3、行政法學者吳庚大法官於其所著「行政法之理論與實用」一書中亦明揭：「若為裁量處分，行政機關則應就其行使裁量權之考量觀點有所說明，方屬理由完備之書面處分。」故由上開規定、法院判決及學者見解可知，行政機關應於行政處分記載行使裁量權之依據及考量觀點，否則，即有違明確性原則及行政程序法第96條第1 項第2 款規定之說明理由義務。

4、本件被告理由部分僅泛稱「案內產品違反食品衛生管理法……第19條第2 項之規定……並依……FDA 食字第1010067292號函判定案內『歐斯洛可舒能』及『順勢複方製劑No.283糖球顆粒』……『整體表現涉及醫療效能』……」云云，明顯欠缺實際之理由說明，更遑論其就事實如何涵攝於法令之構成要件之判斷。

5、該號被告所援引作為處罰依據之函文，經原告閱卷後發現，其亦僅以「案內產品…『整體表現涉及醫療效能』」作為唯一之理由說明，對系爭產品標示之何種表現、如何涉及、何種醫療效能、如何整體視之，而違反食品衛生管理法第19條第2 項與食品標示認定基準第3 條第1 項之5 款要件，完全付之闕如。

6、被告雖於訴願決定中雖另外主張「系爭『順勢複方製劑No.283糖球顆粒』之包裝標示為製劑、標有肝臟及『毒』之圖樣，影涉與臟器有關，足認整體表現涉及醫療效能」云云。惟「涉及生理功能」或「未涉及中藥材料能而涉及五官臟器者」，雖可能涉及誇張或易生誤解，然其為食品衛生管理法第19條第1 項之規範範圍，與被告所援用之處分依據，食品衛生管理法第19條第2 項在構成要件與法律效果上均有所不同，更得以證明原處分及訴願決定認定原告違反食品衛生管理法第19條第2 項之違法與不當。

7、綜上所述，被告違背法律明確性原則，怠於就案件事實涵攝於法令構成要件及法律效果斟酌之依據為判斷及說明，並於訴願決定中錯誤適用相關法律，此種種行為，均明顯有違法不當之情事，實應由鈞院將原處分及原訴願決定予撤銷，以維護原告之法律權益。

（三）順勢療法使用者知的權益等基本權利，亦應一併加以考量：

1、本件系爭產品包裝及標示並未違反食品衛生管理法第19條第2 項，且被告違反明確性原則且錯誤適用法律，已如前述。然就我國上萬名使用順勢療法產品之消費者而言，是否能夠藉由產品包裝及標示，獲取足夠之資訊，使其能夠實現自我，自主決定是否購買及使用該產品等消費者知的權利，亦是政府應該加以保障之人民基本權利。

2、本件原告系爭產品包裝標示中，所使用之「不含化學感冒藥」、「醫療級製程」、「數篇已發表醫學臨床實驗證實有效」、「使用方法：第一徵兆……防疫期間」、「順勢複方製劑」、「標有肝臟及『毒』之圖樣」等文字與圖案，既如前述並未違反食品衛生管理法第19條第2 項，且為非虛偽不實或產生誤導作用，應認為對於該順勢療法產品之消費者，瞭解宣產品製程與性質，進而決定其消費行為之重要資訊，應受到法律及主管機關之保護。

3、反面來說，若因被告濫行執法，而使得產品包裝標示欠缺前開資訊，很可能使得該順勢療法之消費者，無從判斷其購買之內容物與功效，凡而違背食品衛生管理法之立法目的，即「管理食品衛生安全及品質，維護國民健康」之精神，而造成損害國民權益與健康之弊端。是以審查時，實應將該順勢療法消費族群之言論自由、知的權益，一併列入考量等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

參、被告則以：

一、被告101 年6 月28日於上頤藥局（臺北市○○區○○街○○○號）查獲原告販售之「歐斯洛可舒能（有效日期：06/105）」、「順勢複方製劑No.283（有效日期：5.104 ）」等2件產品，標示「不含化學感冒藥」、「醫療級製程」、「數篇已發表醫學臨床實驗證實有效」、「使用方法：第一徵兆……防疫期間」及品名「順勢複方製劑」及標有肝臟及「毒」的圖樣，影射與臟器有關，整體表現涉及醫療效能，顯為違反食品衛生管理法第19條第2 項之規定，此為原告所不爭執且有被告101 年6 月28日查驗工作報告表、食品外包裝照片、101 年8 月13日調查紀錄及行政院衛生署食品藥物管理局101 年11月1 日FDA 食字第1010067292號函示影本附卷可稽。

二、原告主張無從使受規範者能事先預見，更遑論其符合法律明確性之要求。按現行法令規定，一般食品標示無預先審查制度，業者須秉持自主管理之精神，確認其產品衛生安全及標示之正確性，並對其負完全責任，其標示內容應符合食品衛生管理法、健康食品管理法相關規定，不得有不實、誇張、易生誤解、宣稱療效或健康食品特定保健功效之情形。原告既為系爭食品之販售廠商，自應對其產品為相關法規之注意，不得因不知法規而為免責之論據。

三、原告指稱處分理由僅不斷重複「整體表現」、「涉及醫療效能」，對於如何表現、如何涉及、何謂醫療效能、又如何「整體」視之，依據行政院衛生署98年10月27日衛署食字第0980031595號函：食品廣告是否涉及不實、誇張或易生誤解情節之認定，係視個案傳達消費者訊息之整體表現，包括文字、敘述、產品品名、圖像、圖案及符號等，作綜合研判。案關2 件產品標示「不含化學感冒藥醫療級製程」、「數篇已發表醫學臨床實驗證實有效」、「使用方法：第一徵兆……防疫期間」及品名「順勢複方製劑」及標有肝臟及「毒」的圖樣，影射與臟器有關，其中「複方製劑」名稱易與藥品名稱混淆，綜合研判案關產品文字敘述、產品品名、圖像已違反食品衛生管理法第19條第2 項規定。食品業者經由適切合法的產品外包裝標示提供消費者正確之資訊，不僅為產品之品質呈現，也代表對其產品的負責態度。被告裁處之目的即在提醒原告應確實作好食品標示之自主管理，落實優良企業善盡社會責任之表現，以保障消費者之權益。爰依前開規定處以原告法定金額20萬元罰鍰及違規產品限於102 年2 月15日前改正完成之處分，並無不合等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出行政院衛生署食品藥物管理局101 年11月1 日FDA 食字第1010067292號函、系爭2食品外包裝標示、被告101 年8 月13日訪談原告之代表人楊景翔之調查紀錄表等影本附原處分卷為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：

一、系爭產品包裝標示有無違反食品衛生管理法第19條第2 項規定？是否符合食品標示認定基準第3 條第1 項所稱「涉及醫療效能」之情事？有無妨害順勢療法使用者知的基本權利？

二、被告以原告所販售之食品涉及醫療效能之情事，遂裁罰20萬元並限期改正完成之原處分，是否違反明確性原則？

伍、本院之判斷：

一、本件應適用之法條及其法理

（一）食品衛生管理法第9 條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」，臺北市政府94年2 月24日府衛企字第09404404400 號公告：「公告事項：……六、臺北市政府將下列業務委任臺北市政府衛生局，以該局名義執行之：……（七）食品衛生管理法中有關臺北市政府權限事項」

（二）食品衛生管理法第17條規定：「有容器或包裝之食品、食品添加物，應以中文及通用符號顯著標示下列事項於容器或包裝之上：一、品名。二、內容物名稱及重量、容量或數量；其為二種以上混合物時，應分別標明。三、食品添加物名稱。四、廠商名稱、電話號碼及地址。輸入者，應註明國內負責廠商名稱、電話號碼及地址。五、有效日期。經中央主管機關公告指定須標示製造日期、保存期限或保存條件者，應一併標示之。六、其他經中央主管機關公告指定之標示事項。經中央主管機關公告指定之食品，應以中文及通用符號顯著標示營養成分及含量；其標示方式及內容之標準，由中央主管機關定之。」

（三）食品衛生管理法第19條第2 項規定：「食品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告。」，又食品標示認定基準規定：「三、涉及誇張、易生誤解或醫療效能之認定基準如下：

（一）使用下列詞句者，應認定為涉及醫療效能：1.宣稱預防、改善、減輕、診斷或治療疾病或特定生理情形……。巿售包裝食品營養標示規範……二、……凡標有營養宣稱之市售包裝食品，即需提供其營養標示……三、市售包裝食品營養標示方式，需於包裝容器外表之明顯處所提供以下標示之內容：（一）標示項目：1 、「營養標示」之標題。2 、熱量。3 、蛋白質、脂肪、碳水化合物、鈉之含量（註：此碳水化合物包括膳食纖維）。4 、其它出現於營養宣稱中之營養素含量。5 、廠商自願標示之其他營養素含量。」，核乃執行母法之技術性、細節性行政規定，與立法意旨相符，且未逾越母法之限度，行政機關予以適用，自無違誤。

（四）食品衛生管理法第29條第1 項第3 款規定：「食品、食品添加物、食品器具、食品容器、食品包裝或食品用洗潔劑，經依第二十四條規定抽查或檢驗者，由當地主管機關依抽查或檢驗結果為下列之處分：……三、標示違反第十七條……規定者，應通知限期回收改正，改正前不得繼續販賣；屆期未遵行或違反第19條第2 項規定者，沒入銷毀之。」

（五）食品衛生管理法第32條第1 項規定：「違反第19條第1 項或第3 項規定者，處新臺幣4 萬元以上20萬元以下罰鍰；違反同條第2 項規定者，處新臺幣20萬元以上100 萬元以下罰鍰；一年內再次違反者，並得廢止其營業或工廠登記證照；對其違規廣告，並應按次連續處罰至其停止刊播為止。」

（六）食品衛生管理法第33條第3 款規定：「有下列行為之一者，處新臺幣3 萬元以上15萬元以下罰鍰；一年內再次違反者，並得廢止其營業或工廠登記證照：……三、違反中央主管機關……依第17條第2 項所定標準有關營養成分及含量標示之規定。」

（七）行政罰法第24條第1 項規定：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。」

二、系爭產品包裝標示有違反食品衛生管理法第19條第2 項規定，此認定並未妨害順勢療法使用者知的基本權利：

（一）原告雖主張系爭「歐斯洛可舒能順勢糖球顆粒」及「順勢複方製劑No.283糖球顆粒」之產品包裝中之文字圖案，不符合食品標示認定基準第3 條第1 項所稱「涉及醫療效能」之規定，難認有食品衛生管理法第19條第2 項所稱「為醫療效能之標示、宣傳或廣告」，且順勢療法於我國擁有上萬名的使用者，但卻無法如先進國家一般，採取西藥之管理方式，而需要削足適履的適用「食品」管理方式，該順勢療法商品之標示，具有資訊提供予消費者之功能，涉及消費者知之的權益，不應加以限制云云。

（二）惟圖樣與文字雖未對實際療效為具體、明確內容之陳明，但「字裏行間」或產品所傳達給消費者之訊息整體表現，含有「醫療功效暗示意涵」，仍該當食品衛生管理法第19條第2 項所稱「為醫療效能之標示、宣傳或廣告」。行政院衛生署98年10月27日衛署食字第0980031595號函稱：「食品廣告是否涉及不實、誇張或易生誤解情節之認定，係視個案傳達消費者訊息之整體表現，包括文字、敘述、產品品名、圖像、圖案及符號等，作綜合研判」，與前揭意旨相符，行政機關予以適用，自無違誤。

（三）系爭「歐斯洛可舒能順勢糖球顆粒」食品，其外包裝標示宣稱：「不含『化學感冒藥』醫療級製程……數篇已發表醫學臨床實驗證實有效……使用方法……第一徵兆……防疫期間」，顯然暗示該食品涉及感冒相關之醫療防疫效果，且已經醫學臨床實驗證實。又所謂「製劑」，藥事法第8 條第1 項規定係以原料藥經加工調製，製成一定劑型及劑量之藥品，系爭「順勢複方製劑NO.283」食品，其外包裝標　示品名為「製劑」，並標有肝臟及「毒」之圖樣，影射該食品乃與肝臟有關之「藥品」，在整體表現上涉及醫療效能。其雖未如食品標示認定基準第3 條第1項所示直接宣稱預防、改善、減輕、治療感冒或肝病，或降低體內毒素，但卻暗示消費者有此聯想，整體表現仍涉及醫療效能之標示、宣傳或廣告。蓋醫療效能之暗示方法五花八門，前揭食品標示認定基準第3 條第1 項不可能一網打盡，其只是一個例示，縱未具體符合該基準之規定，但產品包裝整體表現可認定涉及醫療效能標示者，仍屬食品衛生管理法第19條第2 項所稱「為醫療效能之標示、宣傳或廣告」，參酌原告就「順勢療法」療效之主張，更可看出原告暗示系爭「順勢複方製劑NO.283」乃屬於藥品之主觀意圖，原告主張尚不足採。

（四）至順勢療法使用者雖有知的基本權利，但業者只能採用合法之方式（例消費者對療法本身觀念之教育、醫師推薦）來宣傳，不能用特定產品包裝之「違法標示」來達成，更不能因此而謂主管機關對順勢療法之商品包裝標示即應放寬標準，原告只能透過立法程序來解決，故在順勢療法之產品未經法律許可依「藥品」來管理前，該類商品包裝仍不得為任何療效之暗示，此種法律見解難謂「妨礙順勢療法使用者知的基本權利」，原告主張亦不足採。

三、原處分未違反明確性原則：

（一）原告雖主張原處分理由泛稱「案內產品違反食品衛生管理法……第19條第2 項之規定……並依……FDA 食字第1010067292號函判定案內『歐斯洛可舒能』及『順勢複方製劑No.283糖球顆粒』……『整體表現涉及醫療效能』……」，但對系爭產品標示之何種表現、如何涉及、何種醫療效能、如何整體視之，欠缺實際之理由說明，縱使「順勢複方製劑No.283糖球顆粒」包裝上肝的圖樣及「毒」字樣涉及五官臟器，但亦可能只涉及生理功能之誇張或易生誤解，不涉醫療效能，僅為食品衛生管理法第19條第1 項之規範範圍，尚無從就事實去涵攝於食品衛生管理法第19條第2 項（及食品標示認定基準第3 條第1 項之5 款）之構成要件，原處分顯違反明確性原則云云。

（二）惟查原處分已明確告知「前揭產品包裝中特定文字、圖樣之標示，從整體表現看來涉及醫療效能，違反食品衛生管理法第19條第2 項」，已足令相對人知悉其所處罰之主旨、事實、理由及所違反之法條，難謂違反行政程序法第5條規定（行政行為之內容應明確），原處分理由既已指明「不含『化學感冒藥』醫療級製程……數篇已發表醫學臨床實驗證實有效……使用方法……第一徵兆……防疫期間」、製劑、肝臟及「毒」之圖樣，給予消費者「涉及醫療效能」之整體表現，已說明了「如何整體視之」具體依據。至原處分雖未就前揭產品「如何符合食品標示認定基準

三、涉及醫療效能之認定基準」及「並非涉及生理功能之誇張或易生誤解」，為更詳細之說明，但僅涉及原處分理由說明精細程度之妥當與否，尚未達行政行為內容不明確之違法程度，原告主張殊無足採。

四、按食品衛生管理法第19條第2 項並無應先警告勸導始得處罰之規定，依食品衛生管理法統一裁罰基準表關於違反食品衛生管理法第19條第2 項之裁罰標準，第1 次處罰鍰20萬元，每增加1 件加罰3 萬元，系爭2 件食品包裝既有涉及醫療效能之違規情事，依上揭規定本應處原告23萬元罰鍰（第1 件處20萬元，每增加1 件，加罰3 萬元，合計23萬元），而被告僅處原告20萬元罰鍰，與上揭規定不符，但基於不利益變更禁止原則，原處分應予維持。

五、綜上，原處分以系爭2 產品外包裝標示整體表現涉及醫療效能，且「順勢複方製劑NO.283」營養標示欄位中熱量計算及標示有誤，分別違反食品衛生管理法第19條第2 項、第17條第2 項規定，爰依行政罰法第24條第1 項及食品衛生管理法第29條第1 項第3 款、第32條第1 項規定，處原告20萬元罰鍰，並命原告於102 年2 月15日前將違規產品改正完成，並無違法，訴願決定予以維持，亦屬正確，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭