臺北高等行政法院判決

104年11月11日辯論終結

原告

財團法人私立中華基金會

代表人

林命嘉

訴訟代理人

蔡進良 律師

訴訟代理人

江如蓉 律師

原告

吳陸生

訴訟代理人

蔡進良 律師

訴訟代理人

江如蓉 律師

訴訟代理人

羅秉成 律師

被告

臺北市松山地政事務所

代表人

簡玉昆（主任）

訴訟代理人

林光彥 律師

參加人

臺北市政府

代表人

柯文哲

訴訟代理人

林光彥 律師

上列當事人間有關土地登記事務事件，原告提起行政訴訟，經最高行政法院發回更審，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告財團法人私立中華基金會( 原法人稱為財團法人臺北市私立中華體育文化活動中心基金會，下稱中華基金會) 所有坐落臺北市松山區美仁段1 小段第482 、483 、483-1 、484 、815 、815-1 、461 、462 、462-1 、462-7 、462 -8、462-9 、462-10、462-11地號之土地（下稱14筆土地），原係為重建中華體育館之基地。惟因原告中華基金會為公益目的及將來土地開發可能性，以出售土地應有部分百分之30方式，以期早日解除債務和每年鉅額稅賦之負擔，俾利不遺餘力續行公益，而以民國( 下同) 96年4 月2 日被告收件松山字第077050號買賣登記申請案，就系爭土地中之9 筆土地即臺北市松山區美仁段1 小段461 、462 、462-1 、462-7、462-8 、462-9 、462- 10 、462-11、484 地號9 筆土地（下稱系爭9 筆土地）所有權應有部分百分之30移轉登記予原告吳陸生。嗣參加人以臺北市政府103 年1 月17日府體輔字第10330017400 號函（下稱參加人103 年1 月17日函）囑被告就系爭土地於土地登記簿其他登記事項欄加註「公益用途」，案經被告依上開囑託函以103 年2 月7 日收件松山字第019460號註記登記案，於系爭土地標示部其他登記事項欄加註「（一般註記事項）依臺北市政府103 年1 月17日府體輔字第10330017400 號函註記登記公益用途」（下稱系爭註記），並以103 年2 月14日北市松地登字第10330217300 號函復參加人。原告不服，提起行政訴訟，經本院103 年度訴字第415 號判決被告應塗銷系爭註記，被告不服，提起上訴。經最高行政法院103 年判字第692 號判決，將原判決廢棄，發回本院更為審理。

二、本件原告主張：

㈠按最高行政法院99年度3 月第1 次庭長法官聯席會議決議本件系爭註記行為本身未發生法規制效果，即行為本身非屬具體法規範，未對外直接發生法拘束力，核非行政處分，而僅係行政機關提供資訊之行為，為行政事實行為。惟因系爭註記( 限於「公益用途」) 之存在，影響土地之合建開發及融資，事實上重大限制土地利用，影響土地所有權之圓滿狀態，亦即侵害土地所有權，原告自得依行政訴訟法第8 條第1項規定提起本件一般給付訴訟，請求被告塗銷系爭註記，以排除該侵害。就系爭註記行為本身而言，違反土地法第37條、土地登記規則第29條有關囑託登記應「依法規」之規定，且系爭註記內容而言，違反都市計畫等相關法規，已造成原告權利之重大侵害，違反法律保留原則，且參加人唯獨針對原告所有系爭土地囑託被告註記限於作公益使用，核違反平等原則及法律保留原則，應予塗銷；另參諸證人於104 年8月25日開庭時之證詞，亦足證系爭記行為本身欠缺法律依據，且參加人唯獨針對原告所有系爭土地囑託被告註記限於作公益使用，核違反平等原則及法律保留原則，應予塗銷。又臺北市政府教育局85年3 月12日函對原告吳陸生而言，更難謂有何法律上拘束力，因就原告吳陸生而言，係經一般買賣合法程序，而非經法院拍賣，更非「新得標人」，且如不特定買方均受台北市財團法人暫行管理規則之拘束，豈非均不得變更原先使用狀態，以註記達成禁建之實質目的。

㈡另按台北市財團法人暫行管理規則第21條第1 項第2 款規定，僅係證明臺北市政府體育局得對原告中華基金會財產( 不動產) 之買賣、設定負擔進行把關，此與主管機關是否得令被告「直接」對原告就系爭土地所有權之各種權能行使為用途上之限制，係屬二事，且依上開管理規則第25條第1 項規定及原告中華基金會章程第14條內容，原告中華基金會應以各種能獲最大經濟效益之合法方式利用財產獲取收益，並以該收益辦理章程所定各項業務、落實公益，故所有之土地並非限於以土地作公益用途使用，而原告係得以各種合法之土地利用方式所獲之最大利益用以落實公益，被告所為系爭註記之內容，顯已造成原告權利之重大侵害。且就原告吳陸生而言，係經一般買賣合法程序，而非經法院拍賣，更非「新得標人」，原告吳陸生購買原告中華基金會之系爭9 筆土地所有權之應有部分，係經參加人台北市政府核准同意，且經參加人指定須以高額之市價合法購得原告中華基金會住三、商三30% 應有部分之私人土地，並不適用被告援引前揭台北市政府教育局85年間公函等情。並聲明求為判決：1.被告應塗銷就原告中華基金會所有系爭土地，於土地登記簿上之其他登記事項欄中所載之系爭註記。2.被告應塗銷就原告吳陸生所有系爭9 筆土地，於土地登記簿上之其他登記事項欄中所載之系爭註記。

三、被告則以：

㈠揆諸憲法第23條規定、司法院大法官釋字第443 號解釋及最高行政法院103年度判字第692號判決之意旨，涉及人民自由權利之限制者，方須以法律或以法律明確授權之命令加以規範，倘行政機關所為之行政行為，並未增加法律所無對人民權利之限制者，或僅為執行法律之細節性、技術性次要事項者，行政機關即使無法律之明文依據，亦屬合法之行政行為；原告財團法人私立中華基金會依民法第62條前段、該基金會章程第2 條及第14條之規定，其對於財產之運用，本即限於公益之目的，系爭註記僅係對於「限於公益用途使用」此一既存事實之揭示，僅為系爭土地既有客觀事實及相關資訊所為之揭露，並未對原告之自由權利增加原既存事實以外之限制，應屬非法律保留事項，又縱系爭土地於交易價格、交易可能性或融資取得有所影響，亦係因該土地原本即限於公益用途使用之客觀事實所致，並非因系爭註記行為所新增之影響從而被告所為之註記行為縱無法律明文之依據，仍屬合法之行政行為，並無違背法律保留原則。又因原告中華基金會董事會對於系爭土地應有部分之處分，亦係作成以公益目的而為使用之決議，原告吳陸生係於知悉且同意該土地限於公益使用之限制情形下，而為系爭土地交易，系爭土地之買受人即原告吳陸生自應受前開原告中華基金會董事會決議之意旨及參加人教育局核准之內容，即系爭土地不可踰越以公益用途為使用範疇之拘束，況原告吳陸生所取得者為該土地之部分應有部分，而與原告中華基金會就系爭9 筆土地為共有關係，其既為共有關係，而為同一筆土地之使用，實難區分為不同之使用用途，故應同受公益用途之限制。

㈡原告所提之內政部86年函釋內容與本件系爭註記行為係以「現行」之客觀事實狀態及相關資訊所為之揭露，所涉之情形不同，不得比附援引，且內政部函釋亦僅表示「不宜」加註，而非「不應」加註。上訴審廢棄判決指出最高行政法院99年度3 月份第1 次庭長法官聯席會議決議係以地政事務所在土地登記簿標示部其他登記事項欄註記：「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原『田』地目之限制」係以註記為事實行為所表示之法律見解，至請求除去該註記是否有理由，仍須視登記機關所為之註記是否違法，及請求排除者是否因違法註記受有損害為決定，且上訴審廢棄判決已闡明指出，土地登記規則第29條並非就註記登記所為之規定，尚難據土地登記規則第29條第1 項第13款規定，及該條於100 年12月12日修正之立法理由，推得政府機關囑託登記機關為註記，須有法律或經明確授權之法規命令為依據，始得為之，被告所為之系爭註記行為，係屬系爭土地客觀事實及相關資訊之揭露，並未增加人民自由權利之限制，僅為註記登記之行為，從而並非土地法第37條第2 項及土地登記規則第29條所規定囑託登記之範疇; 況依民法第765 條規定，所有人對於其所有物之使用、收益及處分，仍須於法令限制之範圍內為之。就系爭土地而言，依民法第62條前段之規定，財團法人財產之管理應按捐助章程之規定，從而，系爭公益註記係依據前開規定所為之客觀事實揭露行為，並未新增前開法令規定所無之限制，未逸脫法令限制之範圍，並無牴觸民法之規定等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、參加人則以：依原告中華基金會93年6 月11日第6 次修訂章程第4 條、第2 條、第14條前段之規定，其係以提倡體育、文化活動及培養相關人才等公益目的為設立之宗旨，其所有財產之運用，必須依據該基金會之設立宗旨即提倡體育、文化活動及培養相關人才等公益目的而為使用，亦即主管機關對於財團法人財產處分之核准，不得逸脫該財團法人章程所訂之設立範疇，故系爭14筆土地既原屬原告中華基金會所有之財產，其使用即應受前開原告中華基金會之設立宗旨所限制；參加人為避免原告中華基金會於處分系爭土地時，與其交易之善意第三人無從知悉及審慎評估該土地之使用限制情形，進而產生交易糾紛，故於102 年9 月13日與參加人地政局、被告、原告中華基金會之主管機關即參加人體育局等相關單位召開「研商財團法人私立中華基金會松山區美仁段土地處理情形案」會議，作成由被告於系爭土地之土地登記簿中其他登記事項欄記載「限於公益用途使用」之結論，並以參加人102 年12月12日府體輔字第10230689400 號函、103 年1 月17日府體輔字第10330017400 號函囑託被告依前開會議結論辦理，以俾保障交易之安全並避免日後紛爭之衍生。前開參加人所欲達之政策目的即保障交易之安全並避免日後衍生紛爭，僅得以將系爭土地限於公益使用之原有客觀事實及相關資訊予以揭示之方式，使有意購買系爭土地之善意第三人得審慎評估系爭土地之使用限制情況，以俾日後就該土地依法為有效之利用，其純屬原有既存事實及資訊之揭露，並未新增原本所無之限制，係屬侵害人民權利最小之手段。從而，系爭註記確為參加人所欲達成政策目的之必要手段，係屬合法。

五、本件如事實概要欄記載之事實，有系爭土地土地登記第二類謄本等件附卷可參（見本院前審卷第17頁至第39頁），且為兩造所不爭執，堪信為真實。經核本案兩造之爭點為：被告就原告中華基金會所有系爭土地，及原告吳陸生所有系爭9筆土地，於土地登記簿上之其他登記事項欄中所載之系爭註記，是否合法？原告等請求塗銷上開註記有無理由？

六、本院之判斷：

㈠按憲法所定人民之自由及權利，凡不妨害社會秩序公共利益者，均應受保障，僅於符合憲法第23條規定之條件下，得予以限制；至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：涉及人民其他自由權利之限制者，應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許（司法院釋字第443 號解釋理由參照）。依此，行政機關所作成之行政行為若未對人民之自由或權利形成限制時，即不生法律保留問題。

㈡次按「（第1 項）土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。（第2 項）土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之。」為土地法第37條所規定。「土地登記，謂土地及建築改良物（以下簡稱建物）之所有權與他項權利之登記。」亦為土地法第37條第2 項授權訂定之土地登記規則第2 條所規定。所謂註記，依登記原因標準用語規定，係指在標示部所有權部或他項權利部其他登記事項欄內註記資料之登記，然依前開說明，並非土地法第37條所指之「土地登記」。準此，註記為非關土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記事項，因此，註記不生不動產取得、設定、喪失及變更之效力；惟若註記仍足以對外發生一定之法律效果，即難謂非行政處分，至登記機關於土地登記簿上所為之註記究為行政處分或為事實行為，端視作成註記之原因事實是否足以使註記發生法律效果而定。

㈢復按，國家為達成某種政策而行使土地之上級所有權，或各級政府機關就經營之公有土地，或司法機關依法囑託登記機關辦理之登記，稱為囑託登記，核其內容，除為土地權利之登記外，尚有基於公務上之聯繫事項。土地登記規則第29條：「政府機關遇有下列各款情形之一時，得囑託登記機關登記之：一、因土地徵收或撥用之登記。二、照價收買土地之登記。三、因土地重測或重劃確定之登記。四、因地目等則調整之登記。五、依土地法第52條規定公有土地之登記。六、依土地法第57條、第63條第2 項、第73條之1 第5 項或地籍清理條例第18條第2 項規定國有土地之登記。七、依強制執行法第11條或行政執行法第26條準用強制執行法第11條規定之登記。八、依破產法第66條規定之登記。九、依稅捐稽徵法第24條第1 項規定之登記。十、依國民住宅條例施行細則第23條第3 項規定法定抵押權之設定及塗銷登記。十一、依第147 條但書規定之塗銷登記。十二、依第151 條規定之公有土地管理機關變更登記。十三、其他依法規得囑託登記機關登記者。」為政府機關得囑託登記機關登記之規定。核依該條第1 項第1 款至第12款事由囑託登記機關所為之登記，有所有權取得原因登記、地目等則調整登記、塗銷登記、變更登記等均非屬「註記登記」性質，可知土地登記規則第29條，並非就註記登記所為之規定，尚難據土地登記規則第29條第1 項第13款規定，及該條於100 年12月12日修正之立法理由，推得政府機關囑託登記機關為註記，須有法律或經明確授權之法規命令為依據，始得為之。從而，國家為達成某種政策目的，於必要時由主管機關囑託登記機關於相關土地之登記簿標示部上註記一定資訊，如該註記僅為資訊之揭露，未對外直接發生法律效果，而對人民之自由或權利未形成限制時，依前所述有關法律保留之論述，應為行政權得行使之範圍，在公益與私益之平衡下，如與比例原則無違，登記機關受行政機關之囑託為註記，縱無法律或授權之法規命令為依據，應難認屬違法。

㈣再按民法第62條前段規定：「財團之組織及其管理方法，由捐助人以捐助章程或遺囑定之。」原告中華基金會93年6 月11日第6 次修訂章程第2 條規定：「本會以提倡國民體育，增進國民健康，發揚固有文化，辦理社會教育為宗旨。依有關法令規定辦理下列業務：㈠國際與國內體育、文化活動及其事業之舉辦與交流。㈡體育、文化之傑出人才之培養與獎勵。㈢其他有關體育、文化活動之推行。㈣其他符合本會宗旨之公益事業。」第14條前段規定：「本會所有財產，包括基金、不動產及動產，不得用於舉債，並應發揮其法定最大經濟效用，以落實公益。非經董事會決議報請主管機關依法核可後，不得變更。」（見本院卷1 第30頁）準此，原告中華基金會所有財產之運用，必須依據該基金會之設立宗旨即提倡體育、文化活動及培養相關人才等公益目的而為使用，且主管機關對於財團法人財產處分之核准，不得逸脫該財團法人章程所訂之設立範疇。

㈤又按「( 第1 項) 申請人為法人者，應提出法人登記證明文件及其代表人之資格證明。其為義務人時，應另提出法人登記機關核發之法人及代表人印鑑證明或其他足資證明之文件，及於登記申請書適當欄記明確依有關法令規定完成處分程序，並蓋章。……( 第3 項) 義務人為財團法人或祭祀公業法人者，應提出其主管機關核准或同意備查之證明文件。」「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由或法令依據，通知申請人於接到通知書之日起十五日內補正：……二、登記申請書不合程式，或應提出之文件不符或欠缺者。……」及「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登　記之申請：……四、逾期未補正或未照補正事項完全補正者。」則為土地登記規則第42條第1 、3 項、第56條第2 款、第57條第1 項第4 款所規定。據此，財團法人向地政機關申請辦理所有權移轉或其他物權登記時，應提出主管機關核准或同意備查之證明文件，若財團法人申請時未提出上開證明文件，經地政機關通知補正而逾期未能補正者，地政機關應駁回其登記之申請。足見，財團法人處分土地，若未經主管機關核准或同意，無法完成所有權移轉登記。

㈥經查，原告中華基金會係由創立人林國長1 次捐助總值新臺幣( 下同) 1,600 萬元之土地房屋暨設備等項，第2 次再捐助2,901 萬7,170 元，趙璧芝捐助620 萬2,964 元，總共捐助基金為5,122 萬134 元，辦理該基金會章程第2 條目的之事業（見本院卷1 第30頁）。惟原告中華基金會所有在系爭土地上之中華體育館於77年11月間屋頂因故燒燬，該基金會於84年間為籌措在系爭土地上重建中華體育館之經費問題，經當時主管機關臺北市政府教育局以84年12月1 日北市教五字第66335 號函同意向台北銀行或其他金融機構貸款，嗣因該基金會洽辦之貸款銀行對同意函之內容尚有疑慮，原告中華基金會乃於84年12月30日以（84）松體字第059 號函申請臺北市政府教育局協助辦理，臺北市政府教育局於85年3 月12日以北市教五字第2100號函函復：「說明：……二、貴基金會向銀行貸款重建中華體育館，本局基於鼓勵民間興辦公益事業，並促使貴基金會儘速籌足重建經費，本局原則同意貴基金會以土地及建物向銀行貸款。……。又貴基金會如因故無法清償債務，貸款銀行擬處分抵押物時，僅得具有『拍賣』之債權處分。且為維持興辦之公益事業，抵押品經拍賣後，新得標人不得變更原興辦之公益事業用途。」（見本院卷1 第51、55頁）；又系爭土地自92年起至95年間，經臺灣臺北地方法院( 下稱臺北地院) 民事執行處先後進行多次拍賣，該等拍賣公告就系爭土地使用情形均記載「拍定後點交，台北市政府教育局曾來函表示本件拍賣標的，拍定人不得變更原興辦之公益事業用途。」( 見本院卷1 第222-248 頁) ，足證原告中華基金會所有之系爭土地自始即限於供公益事業所使用，縱於拍賣後亦不得變更該用途，系爭土地之公益用途係其原有之客觀事實，不因所有權之移轉而有不同，應可認定。原告吳陸生係於上開多次拍賣未果後，始於95年12月15日與原告中華基金會就其中系爭9 筆土地所有權之應有部分簽訂不動產買賣契約，此有不動產買賣契約書在卷可稽( 見本院卷1 第157-161 頁) 。衡諸常理，原告吳陸生應知悉系爭9 筆土地存有興辦公益事業用途之使用限制，且依該買賣契約書之前言記載：「因主管機關臺北市政府體育處業於94年2 月16日以北市體處綜字第94330075300 號函示同意解除買賣土地之使用限制，可按各土地之原使用分區使用，故雙方同意進行土地買賣，……。」益徵原告吳陸生於買受系爭9 筆土地所有權應有部分前，確實知悉系爭土地之使用有所限制，惟依上開函文之內容「說明: ……四、有關貴會要求解除中華體育館原址所作『體育文化公益事業用途』之限制，以利該館重建。實際上『體育文化公益事業用途』為一多元化之概念，意在希望該重建物之用途上，應能包含相當之社會教育功能，避免全然以商業導向，而失去當初中華體育館發揚全民體育之精神。貴會原址重建之建物，無須拘限於體育館一途，貴會可依評估結果，設計最符合該地段效益之建築型態，惟本處希望能於該建物中保留具『體育文化公益』性質之部份空間，不僅可符合市民期待該原址重現之文化形象，也使貴會辦理社會公益為志業之非營利性質更加彰顯。」（見本院卷1 第109-110 頁），可知該函文並未有任何同意解除系爭土地使用限制之意，其僅表示系爭土地係限於作為「體育文化公益事業」之用，並未限制該土地僅得作為興建體育場館之用。原告吳陸生尚不得以對上開函文錯誤之解讀並記載於前揭不動產買賣契約書，而主張其不受系爭土地原既存使用限制之拘束。據此，原告吳陸生既明知系爭9 筆土地有興辦公益事業用途之使用限制，其仍予以買受，自應受其拘束。是以，參加人基於主管機關之立場，為避免與原告就系爭土地為交易之善意第三人無從知悉及審慎評估該土地之使用限制情形，進而產生交易糾紛，乃函知被告為系爭註記，洵屬有據。從而，系爭註記內容確屬系爭土地「限於公益用途使用」此一客觀事實之資訊揭露，並未對原告之自由權利增加任何新增之限制，核諸上開規定及說明，被告於系爭土地之土地登記簿上之其他登記事項欄中所載之系爭註記，並無不法，原告請求塗銷上開註記，為無理由，礙難准許。

七、原告雖主張依據最高行政法院99年度3 月第1 次庭長法官聯席會議決議意旨，被告所為之註記行為事實上影響系爭土地之交易價格或交易可能性，對於原告所有之系爭土地所有權之圓滿狀態已造成侵害；且就系爭註記行為本身而言，違反土地法第37條、土地登記規則第29條有關囑託登記應「依法規」之規定及都市計畫等相關法規；系爭註記內容已造成原告權利之重大侵害，違反法律保留原則云云。經查：

㈠按最高行政法院99年度3 月份第1 次庭長法官聯席會議決議：「……系爭註記事實上影響其所在土地所有權之圓滿狀態，侵害土地所有權人之所有權，土地所有權人認系爭註記違法者，得向行政法院提起一般給付訴訟，請求排除侵害行為即除去系爭註記。」係以地政事務所在土地登記簿標示部其他登記事項欄註記：「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原『田』地目之限制」係以註記為事實行為所表示之法律見解。本件原告中華基金會依民法第62條前段、該基金會章程第2 條及第14條之規定，其對於系爭土地之使用，本即限於公益之目的，原告吳陸生於知情之情況下，仍買受其中系爭9 筆土地所有權應有部分，亦應受前開客觀事實所拘束。是系爭註記僅係對於「限於公益用途使用」此一既存事實之揭示，為系爭土地既有客觀事實及相關資訊所為之揭露，已如前述，縱系爭註記對系爭土地於交易價格、交易可能性或融資取得有所影響，要係因系爭土地因限於公益用途使用之客觀事實所致，並非因系爭註記行為本身所生之影響，亦難據以逕認對於原告所有之系爭土地所有權之圓滿狀態已造成侵害，是原告所提出之估價報告書尚難資為有利於原告之認定，故系爭註記行為並未增加該既存事實所無對於原告自由權利之限制，應屬非法律保留事項，從而，被告所為之註記行為，屬合法之行政行為，並無違背法律保留原則。

㈡次按「登記原因標準用語」規定，註記係指在標示部所有權部或他項權利部其他登記事項欄內註記資料之登記，其備註欄已敘明「含1.公告徵收。2.編為建築用地之出租耕地。3.代管。4.依平均地權條例第45條規定處理。5.國宅用地。6.重測面積更正中。7.依土地登記規則第104 條規定辦理。8.依土地登記規則第100 條規定辦理。9.出租耕地終止租約限1 年內建築使用。10. 公補發權狀。11. 限建。12. 三七五出租耕地。13. 依土登記規則第155 條之1 、第155 條之2規定辦理。14. 他一般行政法令規定事項。」觀其得為註記之事項，均係客觀事實之記載，其目的在促使嗣後登記人員注意，或使第三人知悉其事實，避免遭受不當利益，故註記未涉及人民權利之限制事項，即非關土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記事項，不生不動產取得、設定、喪失及變更之效力。可知註記核與土地法第37條第1 項規定，土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記；土地登記規則第2 條規定，土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記，性質上有所不同，不能等同視之。原告主張系爭註記行為，違反土地法第37條、土地登記規則第29條有關囑託登記應「依法規」之規定及都市計畫等相關法規，顯係對法令之誤解，並非可採。

㈢又按憲法第15條規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」第23條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」此即憲法上法律保留原則，乃現代法治國原則之具體表現，不僅規範國家與人民之關係，亦涉及行政、立法兩權之權限分配。倘行政機關所作成之行政行為若未對人民之自由或權利形成限制時，即不生法律保留問題。本件參加人為確保原告財團法人之財產管理按其捐助章程為之，不違反其以公益目的為設立之宗旨，及為保障系爭土地交易安全之必要，乃囑託被告為系爭註記，註記內容確屬系爭土地「限於公益用途使用」此一客觀事實之資訊揭露，並未對原告之自由權利增加任何新增之限制，已如前述，依憲法第23條及司法院大法官釋字第443 號解釋之意旨，應屬非法律保留事項，其縱無法律明文之依據，仍與法律保留原則無違，係屬合法之行政行為。是原告指稱系爭註記內容造成原告權利之重大侵害，違反法律保留原則，尚難足憑。

㈣末按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」行政程序法第6 條定有明文，其所揭示之平等原則非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，要求本質上相同之事物應為相同之處理，不得恣意為無正當理由之差別待遇。就本件原告中華基金會為籌措重建中華體育館之經費問題，主管機關臺北市政府教育局於85年3 月12日以北市教五字第2100號函業以明示「為維持興辦之公益事業，抵押品經拍賣後，新得標人不得變更原興辦之公益事業用途」附條件之方式，核准原告中華基金會申請辦理抵押貸款案（見本院卷1 第55頁）；嗣原告中華基金會因財務問題，導致系爭土地遭受拍賣，各拍賣公告之拍賣標的使用情形欄均記載「台北市政府教育局曾來函表示本拍賣標的，拍定人不得變更原興辦之公益事業用途，該函是否具有法定拘束力，請投標人自行查明」；詎原告中華基金會於94年1 月27日以國長字第200501271 號函請主管機關同意解除系爭土地必須作體育文化公益事業用途之限制（見本院卷1 第218 頁），雖遭臺北市政府體育局94年2 月16日北市體處綜字第94330075300 號函所否准（見本院卷1 第109-110 頁），然可知原告中華基金會已有解除系爭土地限於公益使用之主觀意圖，其情形亦與其他財團法人不同。參以原告自承其為經濟考量而擬就系爭土地申請興建商業大樓，顯已悖離財團法人私立中華基金會「提倡體育、文化活動及培養相關人才等公益目的」之設立本旨，參加人為避免原告於處分系爭土地時，與其交易之善意第三人無從知悉及審慎評估該土地之使用限制情形，進而產生交易糾紛，從而囑託被告為系爭註記行為，以俾保障交易之安全並避免日後紛爭之衍生，其情形亦與其他財團法人不同，係屬有正當理由之差別待遇，並未違反平等原則。

八、綜上所述，原告所訴各節均不可採，本件被告依參加人103年1 月17日府體輔字第10330017400 號函囑託就原告等系爭土地於土地登記簿其他登記事項欄加註「公益用途」所為之註記，於法並無不合，原告請求塗銷系爭註記，為無理由，應予駁回。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭