臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)104年度訴字第1714號

• 裁判案由: 廢棄物清理法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 105 年 11 月 03 日
• 法官: 陳秀媖、蘇嫊娟、李君豪
• 當事人: 吳武明、宜蘭縣政府環境保護局

臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1714號105年10月13日辯論終結原 告　吳武明
被 告　宜蘭縣政府環境保護局
代　表　人　康立和（代理局長）
訴訟代理人　黃心潔
李家明
上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國103年12月27日府訴字第1030191683號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人原為陳登欽，訴訟中變更為康立和，業據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣被告之稽查人員於民國103年3月11日稽查時發現宜蘭縣頭城鎮青雲路1段61號建築物（坐落頭城交流道下
，下稱系爭建物）牆面繫掛載有「2014新人新願景基隆海洋藝術文化之都2014基隆市長親民黨參選人吳武明博士……新年快樂幸福滿滿基隆市中正路545號000000000」等文字之大型帆布（下稱系爭帆布）1幅，乃當場拍照採證，並循其上
所載之聯絡電話號碼，查獲為原告使用中之手機號碼。被告認原告在宜蘭縣指定區域內牆面繫掛廣告物，污染環境行為之事證明確，依廢棄物清理法第27條第11款、同法第50條第3款之規定及宜蘭縣政府101年9月3日府廢環字第1010023121號公告（下稱宜蘭縣政府101年9月3日公告），以103年10月3日環廢字第1030027001號裁處書（下稱原處分）裁處原告
新臺幣（下同）1,200元罰鍰，並請原告於文到3日內自行拆除廣告物。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經臺灣宜蘭地方法院（下稱宜蘭地院）行政訴訟庭依管轄規定，以104年度簡字第4號裁定移送本院。
三、原告主張略以：
㈠原告繫掛系爭帆布之位置，並非位於公有財產或道路，而係私有財產範圍內，自應受憲法第15條人民財產權之保障。政府即或得訂定法律加以限制，亦不得違反憲法第23條之法律保留原則。宜蘭縣政府101年9月3日公告，依廢棄物清理法
第3條及27條第11款，規定省道台9線及省道台2庚線交叉口
各向外延伸200公尺之指定區域內，牆面繫掛廣告物為污染
環境行為。惟依行政程序法第10條及司法院釋字第566號解
釋，如立法機關授權行政機關發布命令為補充規定者，行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，亦得就執行法律有關之細節性、技術性事項以施行細則定之，惟其內容不得牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制。被告依廢棄物清理法第27條第11款所授權訂定之宜蘭縣政府101年9月3日公告自不能逾越母法廢棄物清理法之改善環境
衛生，維護國民健康之立法目的與第2條所訂之廢棄物定義
。惟宜蘭縣政府101年9月3日公告所欲限制之特定範圍內土
地定著物所繫掛之廣告物，係屬人民財產範圍內自行耗資特別製作之有價物品，非屬「廢棄物」，行政機關自不得以本身之主觀認定在民宅範圍內自設之廣告物為主觀上污染環境，破壞環境之美觀。又廣告物亦不符合廢棄物清理法第3條
定義之廢棄物。宜蘭縣政府101年9月3日公告限制民宅範圍
內非屬廢棄物之廣告，構成對人民營業權與言論自由權之限制，逾越母法之授權。
㈡宜蘭縣政府101年9月3日公告未遵守相關法律之規定送立法
院審查，該公告即未達成生效要件，自非合法生效之行政命令，不得用以限制原告於民宅範圍內所繫掛之系爭帆布。被告引用非法無效之行政命令作為裁罰及訴願裁定之依據，自屬違背法令。
㈢又依104年12月8日司法院釋字第734號解釋：臺南市政府依
廢棄物清理法第27條第11款規定：「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：……其他經主管機關公告之污染環境行為。」所為之公告，不問設置廣告物是否有礙環境衛生與國民健康，及是否已達與廢棄物清理法第27條前10款所定行為類型污染環境相當之程度，即認該設置行為為污染行為，概予禁止並處罰，已逾越母法授權之範圍，與法律保留原則尚有未符。原處分援引宜蘭縣政府101年9月3日之類似違法公告作
為處分依據，自屬違法等語。並聲明請求判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告抗辯略以：
㈠按依廢棄物清理法第3條及宜蘭縣頭城鎮公所95年5月16日頭鎮清字第0950006114號公告（下稱頭城鎮公所95年5月16日
公告）、廢棄物清理法第27條第11款規定及宜蘭縣政府101
年9月3日公告暨廢棄物清理法第50條第3款規定。系爭帆布
違法繫掛之地點為宜蘭縣頭城鎮青雲路1段61號，在頭城鎮
公所95年5月16日公告「指定清除地區」範圍內無疑，任何
人於該指定區域內，皆應遵行上揭法條所禁止之行為，倘有違反，即應受罰，原告核已違反上開規定，依法裁處罰鍰1,200元，並請求原告於文到3日內自行拆除，於法應無不合。㈡宜蘭縣政府101年9月3日公告業已完成法定程序，並經宜蘭
縣政府用印，該公告乃係針對多數不特定人民就一般事項反覆發生法律效果之規定，具有反覆性、抽象性以及不特定性之性質，係屬法規命令。又廢棄物清理法第1條所謂「改善
環境衛生」之立法目的或範圍亦包含「環境之整潔」，爰宜蘭縣政府101年9月3日公告規定禁止於宜蘭縣省道台9線及省道台2庚線交叉口各向外延伸200公尺牆面繫掛廣告物並無違反母法授權之目的，即無違反行政程序法第150條第2項之規定。被告依據原告違法繫掛系爭帆布之事實，認定合致於公告之構成要件，違反廢棄物清理法，進而裁罰，乃係決定裁量之行使，無違反行政程序法第10條之合義務裁量原則。再者，原告於公告所定範圍內繫掛系爭帆布之廣告物，違反宜蘭縣政府101年9月3日公告之裁罰為罰鍰1,200元至6,000元
，而被告依法裁量處罰1,200元，就環境整潔之公益與個人
財產法益之權衡下，亦無違反比例原則或有裁量濫用與怠惰之情形，況就本質上而言，環境整潔之公益本應優先於個人財產法益。爰此，原處分依據法規命令進行裁罰並無違反法律保留原則或侵害憲法第15條所保障之財產權或違反憲法第23條之比例原則。
㈢宜蘭縣政府訂定101年9月3日公告，係因考量宜蘭縣省道台9線及省道台2庚線之交叉口乃係自外縣市進入宜蘭縣之門戶
，車流量龐大，繫掛廣告物，不僅影響環境整潔亦影響人民之行車安全，實有達與廢棄物清理法第27條第10款所定行為類型污染環境相當之程度，倘不加以規範限制，確有礙環境之整潔以及人民之生命、身體安全，宜蘭縣政府101年9月3
日公告所為之規範，與臺南市政府91年12月9日南市環廢字
第09104023431號公告（下稱臺南市政府91年12月9日公告）並不相同，實有訂定之必要性及適當性，且亦係在欲維護之公益與人民因此受影響之權利之綜合考量下，所發布之規範，應無逾越廢棄物清理法授權之範圍等語，資為抗辯。並聲明請求判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，復有頭城鎮公所95年5月16日公告、宜蘭縣政府101年9月3日公告、採證照片、原處分、訴願決定、被告至現場稽查照片等在卷可稽（參見宜蘭地院104年度簡字第4號卷第64頁、第65頁、第66～69頁、第53～54頁、第34～36頁及本院卷第64～71頁），自堪信為真正。兩造之爭點係宜蘭縣政府101年9月3日公
告是否逾越廢棄物清理法第27條第11款之授權，與法律保留原則有違？被告依廢棄物清理法第27條第11款及宜蘭縣政府101年9月3日公告，以原處分裁處原告1,2 00元罰鍰，並請
原告於文到3日內自行拆除廣告物，有無違誤？
六、本院之判斷：
㈠按「為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」「本法所稱指定清除地區，謂執行機關基於環境衛生需要，所公告指定之清除地區。」「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣(市)環境保護局及鄉(鎮、市)公所。」「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：……張貼或噴漆廣告污染定著物。其他經主管機關公告之污染環境行為。」「有下列情形之一者，處新臺幣一千二百元以上六千元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：……。為第二十七條各款行為之一。」廢棄物清理法第1條、第3條、第4條、第5條第1項、第27條第10款、第11款、第50條第3款定有明文。次按頭城鎮公所95年5月16日公告：「主旨：
公告本鎮『指定清除地區』範圍有關事項。依據：廢棄物清理法第3條、第11條第1項及第27條第1項各條款之規定辦理
。公告事項：本法所稱指定清除地區，謂執行機關基於環境衛生需要，所公告指定之清除地區。本鎮『指定清除地區』範圍包括全鎮24里行政區域內，皆為本鎮指定清除地區。在指定清除地區內，嚴禁民眾任意亂丟、棄置或焚燒一般垃圾、巨大廢棄物、事業廢棄物、建築廢棄物、廢棄土石及違反廢棄物清理法第11條第1項及第27條第1項等各款行為，或其他足以危害民眾健康，污染環境行為者。自公告日起實施，籲請民眾配合，共同維護環境。違反本公告之規定，依廢棄物清理法第50條等規定處分。」復按宜蘭縣政府101年9月3日公告：「主旨：公告本縣指定區域內牆面繫掛
廣告物為污染環境行為。依據：廢棄物清理法第3條及第27
條第11款。公告事項：訂定機關：宜蘭縣政府。訂定依據：廢棄物清理法第3條、第27條第11款。公告事項：（
一）本縣省道台9線及省道台2庚線交叉口各向外延伸200公
尺牆面繫掛廣告物為污染環境行為，違反者，依廢棄物清理法第50條規定處罰。（二）本公告自101年9月15日起施行。」再按所謂廣告物，係指載有廣告之物，而廣告則指一切不針對特定對象的公告，不以商業廣告為限，舉凡公益廣告、旅遊廣告、競選廣告均屬之。」
㈡查本件原告就系爭帆布繫掛之地點為系爭建物之牆面，而該建物所在地即宜蘭縣頭城鎮青雲路1段61號，係屬頭城鎮公
所95年5月16日公告「指定清除地區」範圍內；又系爭帆布
所繫掛之地點位於宜蘭縣政府101年9月3日公告所載之「本
縣（按指宜蘭縣）省道台9線及省道台2庚線交叉口各向外延伸200公尺牆面」；該帆布上載有「2014新人新願景基隆海
洋藝術文化之都2014基隆市長親民黨參選人吳武明博士……新年快樂幸福滿滿基隆市中正路545號000000000」等廣告文字乙節，為原告所不爭，復有前引採證照片在卷可按，自堪信為真實。則被告以原告在前揭指定區域內牆面繫掛廣告物為污染環境行為，違反廢棄物清理法第27條第11款規定及宜蘭縣政府101年9月3日公告，依廢棄物清理法第50條第3款裁處罰鍰1,200元，並請原告於文到3日內自行拆除廣告物，於法並無不合。
㈢原告主張宜蘭縣政府101年9月3日公告並未生效，且逾越母
法授權範圍，違反法律保留原則，被告予以援用處罰原告，核屬違法云云。然查：
⒈按中央法規標準法第7條規定「各機關依其法定職權或基
於法律授權訂定之命令，應視其性質分別下達或發布，並即送立法院。」次按立法院職權行使法第60條第1項、第62條第1項規定：「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令送達立法院後，應提報立法院會議。」、「行政命令經審查後，發現有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令定之者，應提報院會，經議決後，通知原訂頒之機關更正或廢止之。」復按行政程序法第150條規定：「（第1項）本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。（第2項）法規命令之內容應
明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」
⒉本件原處分所援引之宜蘭縣政府101年9月3日公告乃宜蘭
縣政府就特定地區（即宜蘭縣省道台9線及省道台2庚線交叉口各向外延伸200公尺牆面）為特定污染行為（於上開
牆面繫掛廣告物）之禁止公告；而該公告所揭示前揭特定地區乃位於頭城鎮公所95年5月16日公告「指定清除地區
」範圍內，該公告復已載明其授權依據為廢棄物清理法第27條第11款，是宜蘭縣政府101年9月3日公告乃就業經指
定之清除區域內，再依特定區域個別化需要，而為特定污染環境行為之禁止；次查宜蘭縣政府101年9月3日公告，
業經完成法定程序，並有宜蘭縣政府用印，該公告乃係針對多數不特定人民就一般事項反覆發生法律效果之規定，具有反覆性、抽象性以及不特定性之性質，係屬法規命令性質，又該公告並未經通知更正或廢止，乃屬現行有效之法規命令（參見最高行政法院104年度判字第476號判決意旨），原告據以指摘該公告無效云云，委不足取。
⒊次參諸廢棄物清理法第1條所謂「改善環境衛生」之立法
目的或範圍亦包含「環境之整潔」，爰宜蘭縣政府101年9月3日公告規定禁止於宜蘭縣省道台9線及省道台2庚線交
叉口各向外延伸200公尺牆面繫掛廣告物，乃宜蘭縣政府
因考量宜蘭縣省道台9線及省道台2庚線之交叉口係自外縣市進入宜蘭縣之門戶，車流量龐大，繫掛廣告物，不僅影響環境整潔亦影響人民之行車安全，實有達與廢棄物清理法第27條第10款所定行為類型污染環境相當之程度，倘不加以規範限制，確有礙環境之整潔以及人民之生命、身體安全。查其目的係為維護市容景觀及環境整潔，經核並未有違反廢棄物清理法第1條之宗旨及第27條之授權目的，
即無違反行政程序法第150條第2項之規定；又宜蘭縣政府101年9月3日公告業已明示就指定特定區域內牆面繫掛廣
告物為污染環境行為，而該所指定之特定區域，確因有影響環境整潔及維護市容景觀之考量下而訂定，而該環境污染行為所致，將會影響環境整潔暨國民健康，故在維護公益與人民因此受影響之權利之綜合考量下，始予以限制、干預。經核該限制、干預行為，其目的尚屬正當，又係為達此目的所為必要之手段，依公眾所受利益及個人所受損害間予以衡量，此干預行為亦屬符合比例原則。原告主張宜蘭縣政府101年9月3日公告違反法律保留原則、侵害其
營業權、財產權及言論自由之限制，應屬無效云云，自不足採。
⒋再者，原告於系爭建物外牆繫掛系爭帆布，其上除刊有原告及余宗珮之照片外，並有「2014新人新願景：基隆海洋藝術文化之都」「新年快樂、幸福滿滿」「2014基隆市長親民黨參選人、吳武明博士、2012副總統連署參選人、2010台北市長候選人，以及2012新北市立法委員親民黨候選人、余宗珮女士」「基隆市中正路545號」「0000-000000」等字樣，而因該廣告繫掛之地點位於宜蘭縣頭城交流道下台9線交叉口，該處為交通要道，來往車輛眾多，上開
繫掛帆布內容所揭示者顯然為一種不針對特定對象所為之廣告，不問其內容是否涉及商業利益或有無競選之性質，自屬廣告物，要可認定。是以，原告在該指定區域內牆面繫掛廣告物，即屬污染環境行為，已違反廢棄物清理法第27條第11款規定甚明。
⒌是被告依據原告於公告所定範圍內繫掛系爭帆布之廣告物之事實，合致宜蘭縣政府101年9月3日公告之污染環境行
為構成要件，認定其違反廢棄物清理法第27條第11款規定，進而依同法第50條第3款規定予以裁罰，茲以該裁罰額
度為罰鍰1,200元至6,000元，被告爰依原告所涉情節輕重及其違害環境污染程度等一切情狀，從輕裁量處罰原告1,200元罰鍰，並命其於3日內自行拆除廣告物。核係就環境整潔之公益與個人財產法益之權衡下所為之裁量權之行使，亦無違反比例原則或有裁量濫用與怠惰之情形，並無違反行政程序法第10條之合義務裁量原則，於法並無不合。㈣復查本件宜蘭縣政府101年9月3日公告所為之規範，乃就特
定區域牆面繫掛廣告物，認有訂定之必要性及適當性，且係在欲維護之公益與人民因此受影響之權利之綜合考量下，所發布之規範，核其規範內容，實有達與廢棄物清理法第27條第10款所定行為類型污染環境相當之程度，應無逾越廢棄物清理法授權之目的及範圍，業如前述；又觀諸前揭公告事項、指定區域範圍等內容核與臺南市政府91年12月9日公告者
並不相同，宜蘭縣政府101年9月3日公告就指定特定區域範
圍內所為之繫掛廣告物，始認為有礙環境衛生與國民健康之污染環境行為而予以禁止並處罰，顯已就廢棄物清理法之規範目的予以考量，故臺南市政府91年12月9日公告，固經司
法院釋字第734號以該公告「不問設置廣告物是否有礙環境
衛生與國民健康，及是否已達與廢棄物清理法第二十七條前十款所定行為類型污染環境相當之程度，即認該設置行為為污染行為，概予禁止並處罰，已逾越母法授權範圍，與法律保留原則尚有未符。應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿三個月時失其效力。」，惟本件被告原處分援引適用之宜蘭縣政府101年9月3日公告，既與上情不同；復無原告所指逾越
母法授權範圍，違反法律保留原則之情，故原告據以援引司法院釋字第734號解釋意旨，指摘宜蘭縣政府101年9月3日公告亦屬違憲云云，即無可採。
㈤綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告援引宜蘭縣政府101年9月3日公告，依廢棄物清理法第27條第11款暨同法第50
條第3款之規定作成原處分，於法並無違誤，訴願決定予以
維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
㈥本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　105 　年　　11　　月 　 3　　 日臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官　陳秀媖
法 官　蘇嫊娟
法 官　李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　105　 年　　11　 月　　3　　 日書記官　李承翰