臺北高等行政法院判決

105年11月30日辯論終結

原告

經濟部水利署第十河川局

代表人

陳順天（局長）

訴訟代理人

楊政雄 律師

被告

新北市政府環境保護局

代表人

劉和然（局長）

訴訟代理人

王馨瑀

　陳俊揚

　陳建智

上列當事人間水污染防治法事件，原告不服新北市政府中華民國104年12月16日新北府訴決字第1042009216號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：被告於民國104年8月6日13時30分許，派員至原告所屬員山子分洪管理中心稽查，發現機房內油箱之柴油滲漏，致滲出機房外溝渠，並流入基隆河水體（淡水河系），影響新北市瑞芳區居民日常用水數日，經被告認定原告違反水污染防治法第30條第1項第2款規定，且屬違規情節重大，依水污染防治法第52條、第73條第1項第7款及違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則第6條規定，以104年9月11日新北環稽字第1041697160號函檢送同發文日之新北環稽字第30-104-090015號裁處書（下合稱原處分），處原告新臺幣（下同）300萬元罰鍰，及令原告代表人參加環境教育講習8小時。原告不服，循序提起本件行政訴訟。

二、原告主張：查本件柴油滲漏違章之行為人，係原告之承攬廠商即亞太儀器有限公司（下稱亞太公司）作業人員，其未經原告許可，不當操作輸油泵浦補油，造成發電機2號油箱漏油。此次例行保養，違反原告與該公司簽訂之勞務契約書附件所載「燃油箱建議保持8分滿的狀態」之約定，復未注意重力流效應關閉儲油槽與儲油箱間之油管閥門，而未關閉手動閘閥，造成系爭違章，有臺北市機械技師公會104年8月31日（104）北機技11鑑字第287號「經濟部水利署第十河川局員山子分洪管理中心漏油事件鑑定報告」（下稱漏油事件鑑定報告）可佐。再查，違章當時原告承辦人員李厚慶，因協同另一組工作人員在他處檢查，並不在儲油槽所在之2樓機房，違章事件發生後，亞太公司刻意隱瞞操作不當事實，未盡速通報原告，致油管虹吸現象而繼續漏油，此經李厚慶於本院105年5月23日準備程序證詞可憑。復以，本件違章亦經臺灣基隆地方法院檢察署（下稱基隆地檢署）檢察官調查後，認定造成漏油之行為人係亞太公司協力廠商之作業人員黃仲臺，另該公司員工萬述偉未負起監督責任，而依公共危險罪嫌，將渠等2人提公訴。是系爭違章，確係亞太公司之過失造成，被告未予查明，遽對原告裁罰，顯有違誤。再者，姑不論原處分裁罰對象是否正確，被告同時處以罰鍰及接受環境講習，違反「一事不二罰」原則。況且，影響瑞芳地區居民日常用水之原因，係臺灣自來水股份有限公司（下稱自來水公司）未積極檢測水體，及蘇迪勒颱風來襲所致，不能全歸責於原告，被告於裁量時，未審酌對原告有利之結果、原告之主觀歸責要件及自來水公司應歸責之比例等因素，又誤認本事件已經主管機關認定為嚴重影響附近地區水體品質之行為，逕對原告處以最高罰鍰裁罰，已違反行政罰法第18條第1項之規定，而有裁量怠惰（裁量濫用）之違法。甚且，被告亦認定原告之行為屬於「過失」而非故意，則逕處以最高罰鍰，益證原處分確有不當之處等語。並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以：原告雖非實際違反水污染防治法第30條第1項第2款之行為人，然柴油已從機房滲漏至原告所屬員山子分洪管理中心機房外之「其它區域」，且其所屬人員既協同亞太公司進行進水口發電機油箱補油作業，其身為該場所之管理者，並知悉有違反行政法上義務之行為發生，依水污染防治法第30條第1項第2款規定，即負有防止污染情事擴大之行政法上義務，惟原告疏於採行有效防制措施，致柴油滲漏出機房外並流入基隆河，污染水污染管制區內之水體，核有過失。原告既屬法人組織，其實際行為職員之過失，依行政罰法第7條第2項之規定，仍應推定為原告之過失，是被告據以處罰，並無違誤。復以，「接受環境講習」為行政罰法第2條第4款所稱之其他種類行政罰，是被告依行政罰法第26條第2項規定，作成「處以罰鍰」及「接受環境講習」之行政處分，並無一事不二罰之違法。又查自來水廠尚無處理水中柴油之能力，且被告經通報污染稽查時（104年8月6日13時30分）在蘇迪勒颱風陸上颱風警報發布前（104年8月6日20時30分），原告歸責於自來水公司及颱風，顯係卸責之詞，尚難採憑。又依行政院環境保護署環署水字第1000064284號函說明，水污染防治法第73條第1項第7款規定係賦予被告執法時個別認定之裁量權，而查柴油滲漏流入基隆河，影響自來水公司第一區管理處之供水及瑞芳區居民日常用水數日，被告認定嚴重影響附近地區水體品質之行為，核屬違規情節重大，影響公眾利益甚深，乃依水污染防治法第66條之1授權定之水污染防治法罰鍰額度裁罰準則第6條，及水污染防治法第52條，據以裁罰最高罰鍰額幣300萬元，未逾越行政罰法第18條第1項之規定，尚無裁量怠惰之違法等語，資為抗辯。並聲明求為判決：駁回原告之訴。

四、本院之判斷：

(一)按水污染防治法第1條規定：「為防治水污染，確保水資源之清潔，以維護生態體系，改善生活環境，增進國民健康，特制定本法。本法未規定者，適用其他法令之規定。」第29條規定：「（第1 項）直轄巿、縣（巿）主管機關，得視轄境內水污染狀況，劃定水污染管制區公告之，並報中央主管機關。（第2項）前項管制區涉及二直轄巿、縣（巿）以上者，由中央主管機關劃定並公告之。」第30條規定：「（第1 項）在水污染管制區內，不得有下列行為：……二、在水體或其沿岸規定距離內棄置垃圾、水肥、污泥、酸鹼廢液、建築廢料或其他污染物。（第2 項）前項第1 款、第2 款及第4 款所稱指定水體及規定距離，由主管機關視實際需要公告之。但中央主管機關另有規定者，從其規定。」第52條規定：「違反第30條第1 項各款情形之一或第31條第1 項規定者，處3 萬元以上3 百萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按次處罰；情節重大者，得令其停止作為或停工、停業，必要時，並得廢止其水污染防治許可證（文件）或勒令歇業。」第66之1條規定：「（第1項）依本法處罰鍰者，其額度應依污染特性及違規情節裁處。（第2項）前項裁罰準則由中央主管機關定之。」第73條規定：「本法第40條、第43條、第46條、第46條之1 、第49條、第52條、第53條及第54條所稱之情節重大，係指下列情形之一者：……七、其他經主管機關認定嚴重影響附近地區水體品質之行為。……」

(二)經查，亞太公司為原告「104年度員山子分洪監測系統委託維護勞務工作」勞務採購契約（下稱系爭勞務契約）之得標廠商，進行監控儀器設備及水門機電設備之維護、保養，巍昌兄弟股份有限公司（下稱巍昌公司）則為亞太公司承攬系爭勞務契約有關水門機電部分之協力廠商；而訴外人萬述偉為亞太公司派駐員山子分洪管理中心之現場負責人員，巍昌公司員工黃仲臺、鍾至遠負責員山子分洪道水門機電設施（含柴油發電機）維護保養工作，在場作業時業務上受亞太公司萬述偉之監督。黃仲臺、鍾至遠2人受巍昌公司指派，於104年8月5日上午10時許，至員山子分洪道進行保養水門機電設施，黃仲臺、鍾至遠2人原以手提柴油筒方式自員山子分洪管理中心之儲油槽，將柴油增補至二號發電機之日用油箱，而黃仲臺、鍾至遠2人已將2號發電機之日用油箱增補至8分滿之際，萬述偉前來查看，告以有電動補油設備可以使用並提議操作，適鍾至遠因內急遂先離開至廁所，黃仲臺旋在萬述偉監督下操作該自動補油設備，黃仲臺在操作時本應注意使用補油設備之「泵浦補油之手動控制方式」，以補充該二號發電機之日用油箱內柴油時，應手動控制將手動閘閥開啟，然後再啟動泵浦補油，補滿後需手動停止泵浦及閘閥；萬述偉亦應注意監督黃仲臺操作使用自動補油設備完畢後，須確實手動停止泵浦及閘閥，且當時黃仲臺與萬述偉並無何不能注意情事，詎黃仲臺操作使用自動補油設備完畢後竟疏未注意手動停止泵浦及閘閥，萬述偉亦疏於注意監督與檢查黃仲臺在二號發電機日用油箱補滿後是否確實手動停止補油設備泵浦及閘閥，以致柴油從2號日用油箱之通氣管溢出。嗣104年8月6日中午12時許，自來水公司第一區管理處人員陳文昌接獲新北市瑞芳區民眾通報自來水有柴油味，通知被告，經被告派員至新北市瑞芳區基隆河員山淨水場原水取水口查看，發現取水口水面顯示有薄油膜；又於同日下午3時許，發現污染源係來自距離員山子分洪管理中心下游右岸80公尺處之舌閥，經調查為該管理中心旁發電機房二號發電機油箱有漏油現象，導致柴油經由發電機日用油箱通氣孔溢出至基隆河員山淨水場原水取水口，共溢出漏油估計量為173公升，致因此污染該供公眾所飲之水源等情，業經證人即原告工務課工程師李厚慶到庭證述明確，且有系爭勞務契約、漏油事件鑑定報告附卷可稽（見本院卷第71至127頁、第177至183頁、第128至175頁）。另基隆地檢署檢察官就亞太公司人員萬述偉、巍昌公司人員黃仲臺涉犯刑法第190第1項之妨害公眾飲水罪，於105年5月31日以104年度偵字第3605、4768號偵查起訴在案（現在基隆地院審理中），亦同此認定，有偵查卷宗（含黃仲臺、萬述偉、鍾至遠、劉裕民、陳文昌、李厚慶、周俊彬等人之證述；及稽查紀錄、採證照片、系爭勞務契約、漏油事件鑑定報告、勞務工作維護紀錄表、報告書等資料影本）附卷可參，自堪信為真實。

(三)本件原處分裁處原告300萬元罰鍰、原告代表人參加環境教育講習8小時，無非以「原告所屬員山子分洪管理中心機房柴油滲漏，未採取有效防治措施，致滲出機房外溝渠，於水體沿岸規定距離內棄置柴油並流入基隆河水體，嚴重影響附近水體品質，屬違規情節重大。」之違規事實為據（見本院卷第22頁）。惟按「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」行政罰法第3條定有明文。可知行政罰採「行為人自己責任原則」，即行政罰係處罰行為人為原則。查原告所屬員山子分洪管理中心之油料供給系統是從儲油槽送至日用油箱之管路，設置有手動及自動兩系統，並設有切換開關；如切換開關切換錯誤或未切換而構成失誤，自動停止供油之功能將無法啟動，導致油料繼續供油而溢出。從而本件漏油事件，係因儲油槽在供油系統置於自動位置後雖停止泵運轉，但手動閘閥未關閉，導致重力補油方式產生油從油箱通氣管溢出。油污溢出原因如下：⒈手動供油系統管路閥門未關閉，實屬操作失誤。⒉在自動供油系統啟動時安裝有油位控制設備，惟置於手動時並無連鎖動作產生。⒊在自動輸油時，若高液位控制無保護動作，應屬保養不善。⒋操作人員無標準操作程序遵從，在自動輸油高液位無控制狀況下，亦未採取有效保護動作，此有原告委請臺北市機械技師公會就本件漏油事件所為鑑定報告附卷可參（見本院卷第128至175頁）。可知系爭漏油事件之主要原因，在於亞太公司及其委託之協力廠商巍昌公司，其等操作人員未關閉手動閘閥所致，而當天督導人員為亞太公司之萬述偉，操作人員則為巍昌公司之黃仲台、鍾至遠，均非原告之員工。至於原告指派負責此案之工務課工程師李厚慶，於105年8月5日上午10時許，亦在現場查看水門及監控儀器2組保養工作，黃仲臺、鍾至遠及萬述偉等人依李厚慶指示將1、2號日用油箱加8分滿，約於11時40分完成，經李厚慶確認拍照後協同其他工作人員查看另一組工作；黃仲臺在李厚慶離開後，因提及手提油料很費力，遂依萬述偉之建議操作自動輸油設備等情，業經訴外人李厚慶、黃仲臺、鍾至遠、萬述偉等人於檢察官偵訊時證述明確（見基隆地檢署偵查卷第40至48頁）。可知原告雖為系爭勞務契約之業主，亦指派證人李厚慶在現場查看工作之執行情形，然證人李厚慶依其職權指示並查看工作確已完成，造成損害之實際操成係在證人李厚慶查看完畢後所執行，可見本件漏油行為，為亞太公司及其協力廠商巍昌公司之工作人員之過失行為所造成，並非原告或所屬人員之行為造成，亦非原告所能預見。基隆地檢署檢察官因此以104年度偵字第3605、4748號對黃仲臺、萬述偉提起公訴，認渠等涉犯法刑法第190條第1項之妨害公眾飲水罪。再者，依系爭勞務契約第12條（驗收）第7項：「因可歸責於廠商之事由，致履約有瑕疵者，機關除依前2款規定辦理外，並得請求損害賠償。」第14條（權利及責任）第2項：「廠商履約，其有侵害第三人合法權益時，應由廠商負責處理並承擔一切法律責任。」同條第5項：「機關及廠商應採取必要之措施，以保障他方免於因契約之履行而遭第三人請求損害賠償。其有致第三人損害者，應由造成損害原因之一方負責賠償。」等約定（見本院卷第86至90頁）。另系爭勞務契約之「委託服務說明書」第8頁約定：「廠商須依本計畫規定確實辦理各項設備維護工作，依據附件一維護保養標準作業流程辦理，若有損壞需填列附件二事故通報表，並註明立即處理方式換建議改善方式。」「廠商執行各項設備維護工作時，請參照附件三至附件九之例檢維護紀錄表及維護保養說明等辦理並記錄，各項紀錄表應手寫紀錄及簽名，其檢測結果應以數值量化方式記錄」等語（見121至127頁）。再衡諸系爭契約之附件資料6引擎發電機組維護保養說明已明確記載：「燃油箱建議保持8分滿的狀態」等語（見本院卷第124頁）。足徵前開系爭勞務契約已定明亞太公司應注意之義務，惟亞太公司及其委託之協力廠商巍昌公司所屬工作人員，於從事例行保養維護時，違反上開契約約定，疏未注意關閉手動供系統管路閥門，以致造成本次損害，已如前述，原告並非本件漏油事件之行為人，堪以認定。

(四)被告雖主張本件漏油事件縱為亞太公司人員所造成，然從機房滲漏至原告所屬員山子分洪管理中心機房外「其它區域」，原告身為該場所之管理者，負有監督亞太公司執行業務之責，即負有防止污染情事擴大之行政法上義務，惟原告疏於採行有效防制措施，致柴油流入基隆河，污染水污染管制區之水體，核有過失云云。惟查，本件油污溢出之原因在於手動供油系統管路閥門未關閉，為亞太公司人員萬述偉及巍昌公司人員黃仲臺操作失誤所致，且其實際操作行為係在原告員工李厚慶查看完畢後所執行，是原告自難及時發現漏油之情事。況萬述偉、黃仲臺於104年8月5日中午操作後，柴油經由發電機日用油箱通氣孔緩慢溢出至基隆河員山淨水場原水取水口，不易查察，迨翌日（8月6日）中午12時許，自來水公司接獲新北市瑞芳區民眾通報自來水有柴油味，經通知被告派員追查後始發現發電機油箱有漏油現象。原告雖係員山子分洪管理中心之管理者，並負有監督亞太公司執行業務之責，然其委託亞太公司進行監測系統維護勞務工作，事涉專業，而亞太公司、巍昌公司人員從事維護工作翌日遭發現有漏油現象，衡情應無被告指稱原告疏於採行有效防制措施，致污染情事擴大之情事，是被告主張被告就本件漏油污染事件有過失云云，核無證據足資證明，自難以推測或擬制方式認定之，被告此部分主張，要難採認。

(五)末按「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：一、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處停工、停業處分。二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5,000元以上罰鍰。」環境教育法第23條固定有明文。惟查，本件員山子分洪管理中心柴油滲漏溢出機房外，非原告所屬人員造成，且原告亦無被告指稱就上開管理中心柴油滲漏，「未採取有效防治措施，致摻出機房外溝渠，於水體沿岸定距離內棄置柴油並流入基隆河水體，嚴重影響附近水體品質」之違章行為，已詳如上述，被告以原告違反水污染防治法第30第1項第2款規定，依同法第52條、第73條第1項第7款規定，裁處原告300萬元罰鍰，即有違誤；被告復以原告違反水污染防治法第30條第1項第2款規定之行政法上義務為由，依上述環境教育法第23第2款規定，命原告之代表人參加環境教育講習8小時，亦非有據，原告執以指摘原處分違法，即堪採認。

五、綜上所述，被告以原處分裁處原告300萬元罰鍰，並令原告代表人參加環境教育講習8小時，尚有違誤，訴願決定未予糾正，並自程序上就講習部分為不受理決定，亦有未洽，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。

六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭