臺北高等行政法院判決

106年4月6日辯論終結

原告

華美大飯店股份有限公司

代表人

陳錦珠（董事長）

訴訟代理人

李鳴翱 律師

訴訟代理人

李慧君 律師

被告

臺北市政府都市發展局

代表人

林洲民（局長）

訴訟代理人

陳郁文

孫幼華

上列當事人間建築法事件，原告不服臺北市政府中華民國105年7月27日府訴二字第10509106700號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：

1.被告接獲民眾檢舉，原告未經申請審查許可，於臺北市中正區路重慶南路1段1號5至8樓外牆擅自設置側懸型招牌廣告1式（廣告內容：華美大飯店等，下稱「系爭廣告」），案經被告於民國（下同）104年8月4日派員至現場勘查後，審認原告違反建築法第97條之3第2項規定，乃以104年8月11日北市都建字第10462276700號函（下稱「104年8月11日函」）通知原告於文到20日內以書面陳述意見；嗣原告以書面陳述意見後，被告仍審認原告違反建築法第97條之3第2項規定，乃以104年9月14日北市都建字第10469114900號函（下稱「104年9月14日函」）通知原告於文到10日限期內自行改善或補辦廣告物申請，逾期將依法處罰新臺幣（下同）4萬元罰鍰並強制拆除。嗣原告再以書面陳述意見，經被告以104年10月5日北市都建字第10469421800號函（下稱「104年10月5日函」）再次通知原告於文到10日限期內自行改善或補辦廣告物申請，逾期將依法處罰4萬元罰鍰並強制拆除。

2.嗣原告於104年12月15日向被告申請廣告物設置許可，經被告審認系爭廣告為屬側懸型招牌廣告且縱長超過6公尺，依臺北市廣告物暫行管理規則第4條第3款規定，屬大型廣告物，應先辦理廣告物雜項執照申請，俟獲同意後施作，再辦理廣告物雜項使用執照申請，並續行廣告物許可證申請，原告申請程序未符法定流程，乃以104年12月29日北市都建字第10470609600號函（下稱「104年12月29日函」）駁回原告之申請。又民眾於105年4月8日透過臺北市政府單一申訴窗口市政信箱檢舉系爭廣告仍未改善，被告審認原告經多次通知仍未自行拆除，且其申辦廣告物設置許可業經駁回，原告顯未改善，違反建築法第97條之3第2項規定，乃依同法第95條之3規定，以105年4月20日北市都建字第10562594400號裁處書（下稱「原處分」）處原告4萬元罰鍰，並限期文到10日內自行拆除系爭廣告物。該裁處書於105年4月22日送達，原告對被告104年8月11日函、104年9月14日函、104年10月5日函、104年12月29日函及原處分均不服，提起訴願，經臺北市政府105年7月27日府訴二字第10509106700號決定訴願駁回，原告不服，遂提起行政訴訟。

二、本件原告主張：

1.參司法院大法官解釋第574號可知，為保護法治國家內涵之信賴保護思想，行政法以不溯及既往為原則、溯及既往為例外。基於此原則，除立法機關於制定法律時，以衡量公益與利益保護之結果，會明定行政法規得例外的溯及既往外，行政機關於適用法規時，即應遵守該原則，不得任意擴張例外之解釋，而使行政法規之效力溯及於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，以維持法律生活之安定。

2.原告飯店前於54年4月20日發生火災時即有系爭廣告之存在，復依88年3月31日空照圖，皆可證明系爭廣告於當下即存在。本件原告於54年間即設立招牌迄今，而建築法第97條之3、第95條之3係於92年5月6日修正，92年6月5日公布，為使法律生活之安定，行政機關應遵從法不溯及既往原則，不得任意擴張解釋。

3.建築法第95條之3規定「本法修正施行後，違反第97條之3第2項規定，未申請審查許可，擅自設置招牌廣告或樹立廣告者，處建築物所有權人、土地所有權人或使用人新臺幣四萬元以上二十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者，得連續處罰。必要時，得命其限期自行拆除其招牌廣告或樹立廣告。」該條文既然規定本法修正施行後，違反第97條之3第2項規定，必為該法施行後方違反該條文，才得處以罰鍰等；本件原告於建築法規修正施行前即已懸掛招牌，被告依此作為處罰依據，似有不符。

4.退步言，被告既以行政罰法作為處罰之法令依據，則依同法第27條，行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅，原告飯店既於54年間即懸掛招牌，亦已應時效而消滅。參行政訴訟法第136條、民事訴訟法第277條，原告已提出54年火災及88年空照圖，以資證明系爭廣告於當下即已存在。被告既認為廣告物很新，系爭廣告很新可能為保養得當，定期清潔等，則應就此假設依行政訴訟法第136條負舉證之責。

5.並聲明：訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：

1.原告未經許可擅自設置側懸型招牌廣告，有現場稽查照片為證（參原處分卷p20），被告先後曾以104年8月11日函（參原處分卷p1-2）、104年9月14日函（參原處分卷p3）、104年10月5日函（參原處分卷p4）、104年11月30日北市都建字第10462356600（參原處分卷p6）數次要求訴願人對於違法情狀改善未果，始依違反建築法裁罰新台幣4萬元。被告裁罰前已告知原告未經許可擅自設置廣告係違反建築法相關規定，並給予原告多次自行改善之機會，包括：自行拆除該廣告物及申請廣告物設置許可。並給予原告陳述意見機會，惟原告並未陳述合理之意見，掛件申請亦因程序不符被追件，亦未自行拆除該違法廣告物，被告依法裁罰並無違誤。

2.在將近半年以上的限期程序中，原告不曾提出渠等證明，再按所附88年3月31日台灣省農業發展委員會林務局所頒發空照圖所示，為空拍角度，未可足資證明與達規標的物為同一招牌，期間亦有變更材料，更新之可能性。

3.並聲明：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。

四、兩造不爭之事實及兩造爭點：

1.如事實欄所述之事實，業據提出營利事業登記證（參本院卷p15）、104年9月14日函（參本院卷p16）、104年10月5日函（參本院卷p17）、104年12月29日函（參本院卷p18）、原處分（參本院卷p20-21）、訴願決定（參本院卷p22-30）、照片（參本院卷p31）等影本為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真。

2.兩造爭點為：被告以原告違反建築法第97條之3第2項規定為由，依同法第95條之3規定處原告4萬元罰鍰並限期文到10日內自行拆除系爭廣告物，是否適法有據？

五、本院判斷：

1.本件應適用之法條與法理：A.建築法第4條：「本法所稱建築物，為定著於土地上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁，供個人或公眾使用之構造物或雜項工作物。」第7條：「本法所稱雜項工作物，為營業爐竈、水塔、瞭望臺、招牌廣告、樹立廣告、散裝倉、廣播塔、煙囪、圍牆、機械遊樂設施、游泳池、地下儲藏庫、建築所需駁崁、挖填土石方等工程及建築物興建完成後增設之中央系統空氣調節設備、昇降設備、機械停車設備、防空避難設備、污物處理設施等。」B.同法第28條：「建築執照分左列四種：一、建造執照：建築物之新建、增建、改建及修建，應請領建造執照。二、雜項執照：雜項工作物之建築，應請領雜項執照。三、使用執照：建築物建造完成後之使用或變更使用，應請領使用執照。四、拆除執照：建築物之拆除，應請領拆除執照。」C.同法第95條之3：「本法修正施行後，違反第97條之3第2項規定，未申請審查許可，擅自設置招牌廣告或樹立廣告者，處建築物所有權人、土地所有權人或使用人新臺幣4萬元以上20萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者，得連續處罰。必要時，得命其限期自行拆除其招牌廣告或樹立廣告。」第97條之3：「（第1項）一定規模以下之招牌廣告及樹立廣告，得免申請雜項執照。其管理並得簡化，不適用本法全部或一部之規定。（第2項）招牌廣告及樹立廣告之設置，應向直轄市、縣(市)主管建築機關申請審查許可，直轄市、縣(市)主管建築機關得委託相關專業團體審查，其審查費用由申請人負擔。（第3項）前二項招牌廣告及樹立廣告之一定規模、申請審查許可程序、施工及使用等事項之管理辦法，由中央主管建築機關定之。（第4項）第2項受委託辦理審查之專業團體之資格條件、執行審查之工作內容、收費基準與應負之責任及義務等事項，由該管直轄市、縣(市)主管建築機關定之。」

2.本案實質爭議在於建築法第95條之3的規範目的及其為落實管制目的所規制的管制手段，其規制要件有四：主體要件「建築物所有權人、土地所有權人或使用人」、時間要件「本法修正施行後」、規範要件「違反第97條之3第2項規定，未申請審查許可」、行為要件「擅自設置招牌廣告或樹立廣告」，而管制手段為「處4萬元以上20萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續」、「屆期仍未改善或補辦手續者，得連續處罰」、「必要時，得命其限期自行拆除其招牌廣告或樹立廣告」。足見關於設置招牌廣告或樹立廣告之管制，是已事先申請許可為管制手段，一定規模以下之招牌廣告及樹立廣告，得免申請雜項執照。其管理並得簡化，不適用本法全部或一部之規定（參見第97條之3第1項）。而其判準是臺北市廣告物暫行管理規則第4條，所稱招牌廣告、樹立廣告及電子展示廣告，其類型如下：A.【其一小型廣告物】係指：正面型招牌廣告含構架面積1.2平方公尺以下且縱長3公尺以下者。側懸型招牌廣告含構架面積1.2平方公尺以下者。騎樓簷下招牌廣告含構架面積1.2平方公尺以下且縱長1公尺以下者。B.【其二中型廣告物】係指：正面型招牌廣告縱長3公尺以下者。側懸型招牌廣告縱長6公尺以下者。騎樓簷下招牌廣告含構架面積超過1.2平方公尺或縱長超過1公尺者。空地樹立廣告高度6公尺以下者。屋頂樹立廣告高度自屋頂板起算6公尺以下者。C.【其三大型廣告物】係指：正面型招牌廣告縱長超過3公尺者。側懸型招牌廣告縱長超過6公尺者。空地樹立廣告高度超過6公尺者。屋頂樹立廣告高度自屋頂板起算超過6公尺。電子展示廣告。同規則第10條：「大型廣告物除另有規定外，應檢附下列文件，向主管機關申請廣告物設置許可，並於依設計圖說裝設完成後，請領廣告物許可證（以下略）」而本案情節是系爭廣告為屬側懸型招牌廣告且縱長超過6公尺，依臺北市廣告物暫行管理規則第4條第3款規定，屬大型廣告物，非屬「建築法第97條之3第1項一定規模以下之招牌廣告及樹立廣告，得免申請雜項執照」之範圍，而屬同條第2項「招牌廣告及樹立廣告之設置，應向直轄市主管建築機關申請審查許可」之範圍。即使屬於建築法第97條之3第2項之範圍，要以同法第95條之3來管制，時間要件及行為要件上必須是「本法修正施行後」、「擅自設置招牌廣告或樹立廣告」，這就涉及到舉證責任應如何歸屬的問題。

3.行政程序法第36條，行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。而行政訴訟法第133條，行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。第136條，除本法有規定者外，民事訴訟法第277條之規定於本節準用之。最高行政法院36年判字第16號判例：當事人主張事實須負舉證責任，倘其所提出之證據不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。關於職權調查部分，行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束；行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據，行政訴訟法第125條第1項、第133條前段分別定有明文，是行政法院在審理案件時應盡闡明義務，使當事人盡主張事實及聲明證據之能事，並盡職權調查義務，以查明事實真相，避免真偽不明之情事發生，惟如已盡闡明義務及職權調查義務後，事實仍真偽不明時，則作舉證責任之分配，使應負舉證責任之人負擔該不利之結果。（參見最高行政法院94年度判字第58號判決）。故當事人之客觀舉證責任並不能因法院採職權調查證據而免除，當事實陷於真偽不明之際，其敗訴之風險，應由客觀舉證責任之歸屬定之。A.本案的事實上爭執，就是系爭廣告物究竟完成於何時，如在建築法第97條之3第2項、第95條之3修正施行之後（92年6月5日總統華總一義字第09200101200號令修正公布建築法第3、7、10、11、34-1、36、41、53、54、56、70-1、73、77-1、77-2、87、91、97、97-1、99條條文；增訂第77-3、77-4、91-1、91-2、95-2、95-3、97-3條條文；刪除第90條條文），則被告施以建築法第95條之3之管制手段即屬於法有據。而裁罰性管制手段及權利限制型管制手段，應由為管制手段之機關負舉證責任，被告就系爭廣告於92年6月5日之後設置之事實，應負客觀舉證責任。B.雖原告稱所經營之飯店於54年4月20日發生火災時即有系爭廣告之存在（參原處分卷p23），88年3月31日空照圖（參原處分卷p17），皆可證明系爭廣告於當下即存在云云；按火災照片根本無法辨識廣告物之大小、色彩、規格，與系爭廣告是否同一，而空照圖也僅是俯視圖，也無法辨識廣告物與系爭廣告是否同一，即使如此原告無法證時系爭廣告究竟完成於何時；但本案原處分「處原告4萬元罰鍰，並限期文到10日內自行拆除系爭廣告物」是裁罰性管制手段及權利限制型管制手段，應由為管制手段之被告負客觀舉證責任，當本院已盡闡明義務及職權調查義務後，事實仍真偽不明時，應由客觀舉證責任歸屬之被告承擔之。本件被告無法盡客觀舉證責任，則所稱「系爭廣告物完成於建築法第97條之3第2項、第95條之3修正施行之後」之事實無法證明，自不得適用建築法第95條之3為原處分之依據。

4.綜上所述，原處分尚有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭