臺北高等行政法院判決

106年11月20日辯論終結

原告

兆亨事業有限公司

代表人

李正祥(董事)

訴訟代理人

郭雨嵐 律師

訴訟代理人

呂紹凡 律師

訴訟代理人

謝祥揚 律師

被告

內政部

代表人

葉俊榮（部長）

訴訟代理人

陳富義

　李志祥

上列當事人間都市計畫事件，原告不服行政院中華民國102年12月19日院臺訴字第1020157373號訴願決定，提起行政訴訟，本院於103年7月31日以102年度訴字第2024號裁定駁回，最高行政法院原以103年度裁字第1505號裁定駁回原告抗告而確定，嗣司法院大法官作成釋字第742號解釋，最高行政法院經原告聲請再審而於106年6月8日以106年度裁字第1147號廢棄本院102年度訴字第2024號關於被告部份之裁定並發回，本院更為判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：

㈠原告於民國96年2月間，取得臺北市政府所屬都市發展局（以下簡稱為臺北市都發局）核發之建造執照，准於座落臺北市士林區至善段5小段80、81及117地號土地（以下統稱為系爭土地）設置加油站，原告並依規定進行工程施作。同年11月27日，臺北市都發局以系爭土地設置加油站對故宮博物院保存文物有潛在危害，依行政程序法第123條第5款規定廢止前揭建造執照，經原告訴願被駁回後，向本院提起行政訴訟。本院於97年11月6日以97年度訴字第1366號判決撤銷臺北市都發局上開處分及訴願決定，後經最高行政法院於99年8月5日99年度判字第807號判決維持原判決而確定。

㈡前開行政訴訟進行期間，臺北市政府於97年9月30日通過「變更臺北市士林區至善段5小段80、81、117地號等加油站用地為公園用地細部計畫案」，將系爭土地由原有之「加油站用地」變更為「公園用地」，並於同年11月14日公告實施。原告不服而向內政部提出訴願，經於98年11月24日以台內訴字第0980184913號訴願決定撤銷前述處分。

㈢臺北市政府另於99年8月27日公告實施「配合『國立故宮博物院【大故宮文創園區計晝】暨本市外雙溪地區通盤檢討案』辦理禁建案」；且另依都市計畫法第26條規定，辦理「臺北市士林區外雙溪地區都市計畫通盤檢討（主要計畫）案」程序，經公開展覽期滿後，於101年1月19日審議修正通過再送被告內政部，經被告都市計畫委員會於102年3月12日會議審決修正通過後，再於102年5月6日以台內營字第1020804997號函（以下稱為原處分）核定，臺北市政府則於同年5月13以府都規字第10201401200號公告（以下稱為台北市102年5月13日公告）公告實施。原告不服台北市102年5月13日公告，向被告提出訴願，被告認為原告不服者乃為原處分，遂移送行政院管轄，經行政院102年11月19日院臺訴字第1020157373號（以下稱為102年訴願決定），以依據最高行政法院102年度裁字第316號裁定意旨，都市計畫法第26條規定所為之定期通盤檢討而作必要之變更計畫，係屬法規性質而非行政處分，原處分既非訴願法上之行政處分，而訴願不受理。原告再對被告（針對原處分）、臺北市政府（針對台北市102年5月13日公告）提起行政訴訟，經本院102年度訴字第2024號以被告核定都市計畫通盤檢討變更案並非行政處分，不得循行政爭訟程序救濟；及臺北市公告內政部核定都市計畫內容，非屬行政處分而均裁定駁回，嗣經最高行政法院103年度裁字第1505號駁回原告抗告確定。

㈣原告再向司法院大法官聲請釋憲，經大法官以釋字第742號解釋認都市計畫定期通盤檢討「如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得特定多數人之權益或增加其負擔者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部份提起訴願或行政訴訟以資救濟」，原告遂向最高行政法院聲請再審，經以106年度裁字第1147號裁定駁回原告關於臺北市政府部分再審之聲請，另廢棄本院102年度訴字第2024號裁定關於被告之部份、發回本院更為裁判。

二、本件原告主張：

㈠按司法院釋字第742號解釋，原告依法得對原處分提起訴願：按司法院釋字第742號解釋文及解釋理由，如都市計畫通盤檢討案對於原都市計畫所為之變更，直接限制一定區域特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔，即應許其就該部分提起訴願、行政訴訟，始符憲法第16條保障人民訴願權、訴訟權之意旨。經查原告前於民國96年取得臺北市都發局核發建造執照，准於系爭土地設置加油站，然臺北市政府卻以「臺北市士林區外雙溪地區都市計畫通盤檢討（主要計畫）案）計畫書、圖，報經被告以原處分核定，使原告所有之系爭土地自原都市計畫之「加油站用地」，變更為「交通用地（遊客中心）」，已直接限制、妨礙原告對於系爭土地之所有權、使用權，致使原告不僅無法於系爭土地繼續興建加油站，更無法行使對於系爭土地之所有權。是原處分對於系爭土地所為之變更，對原告之權益構成負擔及限制，該變更自屬行政處分，依司法院釋字第742號解釋意旨，應許原告對之提起訴願。

㈡訴願機關不受理原告之訴願，顯非適法：

1.然查訴願機關行政院以102年訴願決定作成不受理決定，其理由略以：原處分「核屬法規性質，並非訴願法上之行政處分，訴願人對之提起訴願，於法不合，應不受理。」訴願決定顯然未及斟酌被告原處分核定臺北市士林區外雙溪地區都市計畫通盤檢討（主要計畫）案，其中將原告系爭土地自原都市計畫之「加油站用地」變更為「交通用地（遊客中心）」，已直接限制、剝奪原告對於系爭土地之所有權、使用權，自屬行政處分，依司法院釋字第742號解釋意旨，應許原告對原處分關於上開變更之部分，提起訴願。訴願審議機關遽為「訴願不受理」之決定，於法不合，無從維持。

2.且按本院105年度訴字第4號判決及104年度訴字第1948號判決，是訴願機關對於具行政處分性質之決定，誤認非屬行政處分，因而為不受理之決定，其決定自非適法，應予撤銷，以維護人民受憲法保障之訴願權。

㈢且依最高行政法院106年度裁字第1147號裁定發回意旨，已確認系爭都市計畫通盤檢討案關於變更原告所有土地為「交通用地（遊客中心）」之決定，屬具有個案變更性質之行政處分，則原告對該都市計畫所為之變更提起訴願，訴願機關即應為實體之審理決定。然102年訴願決定竟以系爭都市計畫通盤檢討案「核屬法規性質，並非訴願法上之行政處分，訴願人對之提起訴願，於法不合，應不受理」，作成「訴願不受理」之決定，依本院前開意旨，應將102年訴願決定撤銷，並命訴願機關依法為實體之審理及決定。

㈣又訴願機關對於行政處分之審查兼及「合法性」、「適當性」之審查。行政訴訟對於行政處分之審查僅限於「合法性」之審查。故訴願機關既未就原處分為實體之審查及決定，即已侵害剝奪原告身為訴願人請求訴願機關就原處分之「合法性」及「適當性」為實體審理、調查、決定之權利，實應由本院判決撤銷之，並待訴願審議機關另為決定後，再視情形為後續之審理，希望本院可以優先審議訴願決定是否適法，並希望本件可以回到訴願程序進行審議，否則訴願機關對於機關對於具有行政處分性質的處分，誤認為非行政處分，而為不受理決定，此有侵害原告的審級利益。

㈤至被告辯稱：系爭都市計畫通盤檢討案並無不法云云，然系爭都市計畫通盤檢討案將原告所有之土地自原「加油站用地」變更為「交通用地（遊客中心）」，係為於原告所有土地興建遊客中心。如本院認為本件有實體審理之必要，仍請本院查明臺北市政府、臺北市政府觀光傳播局有無於原告所有土地上興建遊客中心之實際需求，以確認系爭都市計畫通盤檢討案是否合乎都市計畫法之要件等語。並聲明求為：1.102年訴願決定（行政院102年12月19日院臺訴字第1020157373號）、原處分(被告102年5月6日台內營字第1020804997號函）均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。

四、被告則以：

㈠查臺北市士林區外雙溪地區都市計畫自76年後未有全面性都市計畫通盤檢討，影響地區發展及都市景觀，在故宮博物院之「『大故宮計畫』整體發展可行性計畫」施行後，將促使該地區面對龐大且多面向之旅遊服務需求，有必要配合故宮博物院現在及未來發展進行整體規劃，臺北市政府乃依都市計畫法第26條規定，辦理臺北市士林區外雙溪地區都市計畫通盤檢討（主要計畫）案，經公開展覽期滿後，臺北市都市計畫委員會101年1月19日第632次會議審議修正通過，並於101年3月14日以府都規字第10130100800號函送臺北市士林區外雙溪地區都市計畫通盤檢討（主要計畫）案計畫書、圖，報經被告都市計畫委員會102年3月12日第799次會議審議修正通過，並經被告依都市計畫法第20條第1項第2款以102年5月6日函核定，以及臺北市政府發布實施。

㈡關於原告陳訴事項涉及被告都市計畫委員會102年3月12日第799次會議決議，決議內容及被告都市計畫委員會第799次會議，係符合「各級都市計畫委員會組織規程」第9條「都市計畫委員會審議及討論之案件，應依會議方式進行，非有過半數以上委員之出席不得開會，並有出席委員過半數之同意始得決議，可否同數時，由主席裁決。」規定，始作成決議，是按都市計畫法第8條規定，本案辦理程序均依都市計畫法定程序辦理，於法並無不合。

㈢另原告因建築法不服本院104年1月28日102年度訴字第1328號判決提起上訴，經最高行政法院104年度判字第270號判決廢棄發回更審。其中原告主張「臺北市士林區外雙溪地區都市計畫通盤檢討（主要計畫）案」為違法，本院對該都市計畫通盤檢討案是否合法加以調查審酌後，於105年6月23日104年度訴更一字第59號判決駁回，並經最高行政法院判決上訴及再審之訴駁回，故原告之訴實無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴及訴訟費用由原告負擔。

五、本院得心證之理由：

㈠本件所涉是否為都市計畫通盤檢討變更案中之「具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得特定多數人之權益或增加其負擔」者，原告因此得提起訴願、行政訴訟以資救濟？

⒈經查，原處分核定之系爭都市計畫通盤檢討變更案「陸、變更主要計畫內容」中，將原告所有系爭土地，自原本主要計畫之「公園及綠地」（細部計畫為「加油站用地」）變更為「交通用地（遊客中心）」，且於該計畫案「柒、實施進度及經費」二、載明「本計畫區內『交通用地（遊客中心）』，本府於本計畫公告實施後1年內編列預算執行或支應，並賡續辦理土地取得（含公有地撥用、私有地徵收及地上物補償等）及開闢興建事宜，初估實施經費細項如下……」等情，有該都市計畫通盤檢討變更案可憑。

⒉原處分核定之都市計畫通盤檢討變更將系爭土地使用分區「加油站用地」變更為「公園用地」，其目的係為限制原告之系爭土地不得供作加油站使用。而該通盤檢討變更案，乃臺北市政府依都市計畫法第26條規定所辦理之都市計畫定期通盤檢討變更，其形式上雖屬法規性質，惟因其中將系爭土地由原本「公園及綠地」（細部計畫為「加油站用地」）變更為「交通用地（遊客中心）」之具體內容，甚至臺北市政府將據以徵收系爭土地及地上物拆遷補償，以取得系爭土地，確已直接限制原告就系爭土地之使用用途（不得用於興建加油站）的權益，具有個案變更之行政處分性質，揆諸前揭司法院釋字第742號解釋意旨，應許原告針對原處分提起訴願、行政訴訟以資救濟，始符合有權利即有救濟之憲法原則。

㈡原告聲明撤銷訴願決定，使本件程序回歸訴願審議階段，是否有理由？

⒈按訴願機關以程序不合法為不受理之決定，「如行政機關之行政處分係屬羈束處分，因僅生該處分是否適法之問題，高等行政法院依法可自行審查，自不須將訴願決定撤銷發回，若屬裁量處分，則因行政訴訟僅得審查行政處分是否違法，至其裁量是否適當，應由訴願機關負責審查，則除當事人明白表示不欲就裁量之適當與否為爭訟外，為保障當事人審級利益，自得將原訴願決定撤銷，由訴願機關重為決定。」，故本件應由本院逕行實體審查原處分之合法性，抑或應發回由訴願機關就原處分之適當性更為審查，即應視被告就臺北市政府所擬定都市計畫之核定，是否得實質審查並擁有一定程度自由選擇空間而定。

⒉次按縣（市）政府依地方制度法第19條第6款第1目及都市計畫法第13條、第18條規定，雖有擬定、審議都市計畫主要計畫之權限，然依同法第21條規定須經內政部核定，始得發布實施。又主要計畫之變更依同法第28條規定，應依照擬定主要計畫之程序辦理，即須經內政部核定始得實施。縣（市）政府據都市計畫法第27條第1項第4款「為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重要設施」所為主要計畫之變更，依同法第2項規定，內政部得指示變更，必要時得逕為變更；復依同法第82條規定，縣（市）政府對於內政部之核定申請復議，經內政部復議仍維持原核定時，縣（市）政府應即發布實施。可知，內政部對於縣（市）政府主要計畫之個案變更得予以修正，有決定權，為主要計畫個案變更之處分機關。最高行政法院102年12月份第2次庭長法官聯席會議決議可資參照。

⒊再查，本件臺北市政府擬定「臺北市士林區外雙溪地區都市計畫通盤檢討（主要計畫）案」後，經送被告之都市計畫委員會審議，該委員會即由5位委員組成專案小組，進行4次會議審酌計畫書及民眾陳情意見（包含本件原告所為陳情，見「公民或團體所提意見綜理表」編號5，原告證物卷⑴附件1）後獲致具體建議意見，再經臺北市政府函送修正計畫書、圖及處理情形對照表方予核定；而前揭具體建議意見中，與系爭土地相關部份乃為「主要計畫變更一覽表編號3（原編號5）擬變更加油站用地為交通專用區，請依下列各點辦理：⒈本會專案小組研提「本案土地部份陳情人建議變更為公園用地、兆亨事業有限公司建議維持加油站用地，市府建議變更為交通用地，建請市府重新就公共利益、與周邊土地使用之相容性、衍生交通及環境影響、土地所有權人權益及如何與臨接公園用地整體規劃等因素，以表格形式評估分析三種公共設施用地之優劣，選擇最佳之土地使用方案，提請委員會討論決定」之建議意見，經相關陳情人列席說明及委員充分討論後，同意依臺北市政府102年2月25日府授都規字第10210532700號函送評估表辦理，請納入計畫書敘明。⒉本案變更後交通用地之開發主體、具體實施進度與經費概估等，請補充納入計畫書敘明。⒊本案原計畫加油站用地係陳情人兆亨事業有限公司合法申請設置，並經台北市政府核發建造執照，其信賴利益應予保護。有關臺北市政府相關行政措施衍生陳情人之財產損失，請市府依法妥善處理。」（原告證物卷⑴，第54頁、第55頁）。被告都市計畫委員會進行核定程序時，既已衡量系爭土地使用目的變更所涉公益、與鄰地使用之相容性、交通及環境影響、土地所有權人權益暨臨接公園整體規劃等各項因素，並參酌包括原告在內之陳情人所表示意見，足認被告就前述都市計畫通盤檢討（主要變更）案，並非僅是形式審查，而係於實質審查並要求臺北市政府修正部份內容後始予核定。

⒋基於前述，被告就系爭都市計畫通盤檢討變更案之核定既經實質審查而可認屬裁量處分，其變更且確已直接限制原告就系爭土地之使用用途（不得用於興建加油站）的權益，具有個案變更之行政處分性質，依據司法院釋字第742號解釋意旨，應許原告針對原處分提起訴願、行政訴訟，始符合有權利即有救濟之憲法原則，行政院對原告訴願為不受理之決定，乃有違誤，原告訴請撤銷，自有理由，應予准許。再考量訴願機關有對行政處分適當與否審查之功能，相對於行政法院僅審查行政處分是否違法，有關涉及都市計畫通盤檢討變更案中之「具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得特定多數人之權益或增加其負擔」者，被告對於該變更案核定之合理性、合目的性應由行政體系自我審查，故本件回歸訴願程序，對原告權益之保障乃具有實益，為保障其程序利益，原訴願之不受理決定撤銷後，應由被告檢卷送請法定管轄訴願機關即行政院重為適法之決定。

六、綜上所述，本件系爭都市計畫通盤檢討（主要計畫）案其中關於系爭土地之具體項目，既有限制原告權益之效果，依據司法院釋字第742號解釋，應許原告提起訴願、行政訴訟以資救濟，原訴願決定未及審究，以原處分係屬法規性質而非行政處分，認原告訴願不合法而為不受理之決定，乃有違誤，應予撤銷並由訴願機關就本案實體理由審酌後另為適法之決定。至本院於現階段既無從就原處分之合法性逕為判斷，原告請求撤銷原處分部份之聲明亦無准駁餘地，故認實質上原告已獲全部勝訴判決，遂毋庸併為原告其餘之訴駁回之諭知；另兩造其餘攻擊防禦方法，均與本件判決結果不生影響，亦不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第104條、第98條第1項前段，民事訴訟法第78條，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭