臺北高等行政法院判決

108年7月11日辯論終結

原告

菩因禪寺

代表人

李秀琴

被告

桃園市政府

代表人

鄭文燦（市長）

訴訟代理人

關紫欣

　　　　　　許維維

　　　　　　范綱佑

上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國106年6月30日台內訴字第1062250505號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告前於民國99年5月間就所有坐落桃園市大園鄉沙崙段後厝小段694、695地號土地（前者下稱694地號土地，二者下合稱系爭土地，嗣後經分割增加694-1地號、695-1地號土地），依被告之「非都市土地申請變更作為宗教使用專案輔導合法化處理原則」規定，為補辦前已興建之寺廟登記等而向被告提出非都市土地變更專案輔導合法化申請，並據以提出「菩因禪寺」興辦事業計畫（下稱系爭事業計畫），經被告以99年6月7日府民宗字第0990215878號函（下稱核准處分）同意辦理，斯時被告並有載明原告須依行為時（即被告98年10月12日府民宗字第0980402038號令修正者）桃園縣非都市土地申請變更作為宗教使用事業計畫審查及管理要點（下稱系爭桃園縣要點）第13點規定，於核准後3個月內持核准文件向地政單位依規定申請變更編定，於核准變更編定後3個月內依建築法相關規定程序申請建築之附款，原告據以申請而經被告以99年9月16日府地用字第0990365063號函核准將系爭土地使用分區之一般農業區農牧用地土地，變更編定為同區特定目的事業用地（宗教使用），及退縮部分土地為交通用地。又因被告改制前即曾於99年4月30日公告實施「桃園航空城區域計畫」，於102年7月31日復以府城綜字第10201841881號公告（下稱禁建公告）「新訂桃園國際機場園區及附近地區特定區計畫案」（下稱桃園機場特定計畫）禁建範圍，並曾以103年1月10日府民宗字第1030007435號函通知原告因系爭土地位屬上開計畫案禁建範圍內，其使用依都市計畫法相關規定予以管制，原告因而未續依系爭事業計畫執行，迨被告以104年6月8日府都綜字第10401238361號公告解禁，並以104年11月12日府民宗字第1040295768號函（下稱104年11月12日函），依行為時（即被告102年11月18日府民宗字第1020258615號令修正者）系爭桃園縣要點第13點規定，請原告於文到後6個月內儘速申請建築執照或提具變更宗教興辦事業計畫等事宜，逾期未提出將廢止系爭事業計畫，原告收到通知後，因逾6個月仍未辦理，被告認原告未遵期申請建築執照，與原核准興辦事業計畫不符亦未辦理變更，遂依行為時（即106年9月21日修正前）桃園市非都市土地申請變更作為宗教使用事業計畫審查及管理要點（下稱系爭桃園市要點）第11點第1項第4款規定，以106年1月3日府民宗字第1050317866號函（下稱原處分）廢止原告之系爭事業計畫，及以106年1月3日府民宗字第10503178661號函（下稱106年1月3日函）通知地政局就694地號土地依編定前原使用地類別辦理變更編定。原告不服，遞經內政部駁回訴願（原告另不服106年1月3日函部分則經訴願不受理，此部分非屬本件原告爭訟範圍），乃提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

(一)被告曾以禁建公告自102年8月2日起禁建2年，系爭土地亦在禁建範圍內，又因位於桃園機場特定計畫內，未來確有遭徵收之可能，原告考慮若依系爭事業計畫執行而興建建物，未來將遭拆除而造成資源浪費，事實上及法律上均不可能繼續依系爭事業計畫執行，被告亦曾暫時凍結系爭土地編定事宜，後續被告雖曾以104年11月12日函要求原告於函到後6個月內儘速申請建築執照或提具變更宗教興辦事業計畫，否則將廢止原興辦事業計畫，但原告於105年2月16日提出申請書詢問被告所屬建築管理處（下稱建管處）結果，卻經建管處以105年2月24日桃建照字第1050007066號函（下稱建管處函）對原告行政指導要求暫緩原告申請建築執照，原告因而未提出694地號土地之建築執照申請，實不可歸責於原告，被告違反行政程序法第102條規定給予原告陳述意見之機會，即依系爭桃園市要點第11點第1項第4款規定作成原處分而廢止系爭事業計畫，違反比例原則、行政程序法第10條規定、信賴保護原則、衡平原則，亦與行為時系爭桃園市要點以扶植宗教事業計畫為目的有違。又原告未依規定於6個月期間內即100年3月16日前申請建築執照，則被告應於102年3月16日前廢止上開處分，然被告遲至106年1月3日方以原處分廢止，顯已逾2年期間等語。

(二)並聲明：原處分及該部分訴願決定均撤銷 。

三、本件被告則以：

(一)694地號土地於100年2月18日出售予他人並完成移轉登記，即非屬原告代表人所有之土地，已與系爭事業計畫內容不符，若導致無法申請取得建築執照，原告亦可考慮劃出694地號土地而辦理系爭事業計畫之變更，或自行與移轉後所有權人協商建築執照申請事宜，且系爭事業計畫雖因桃園機場特定計畫發布而暫時無法依系爭事業計畫執行，但經被告公告解禁後，原告即得依法辦理系爭事業計畫之執行，被告為此曾以104年11月12日函請原告於函到6個月內申請宗教用途建築執照或提具變更宗教興辦事業計畫書，原告卻未為之，事實明確，亦合於行政程序法第103條第5款規定，被告自得不給予原告陳述意見之機會，故被告依行為時系爭桃園市要點第11點第1項第4款之規定廢止系爭事業計畫，於法有據。又原告未依規定履行申請建築執照義務，仍處於持續發生之狀態，則被告以原處分廢止系爭事業計畫，並無逾越2年除斥期間而不得行使廢止權之情形等語，資為抗辯。

(二)並聲明：原告之訴駁回。

四、本件如事實概要欄所載之事實，除下述爭點所示者外，為兩造所不爭執，並有系爭土地登記謄本（本院卷第19至20頁）、系爭土地經分割增加之694-1、695-1地號土地登記謄本（本院卷第198、200頁）、被告核准處分（原處分卷第1至3頁）、被告99年9月16日府地用字第0990365063號函（原處分卷第4至5頁）、被告禁建公告（本院卷第239頁）、被告103年1月10日府民宗字第1030007435號函（原處分卷第241至242頁）、被告104年6月8日府都綜字第10401238361號公告（本院卷第238頁）、被告104年11月12日函（本院卷第45至46頁）、建管處函（本院卷第47頁）、原處分（本院卷第48至49頁）、被告106年1月3日函（本院卷第50至51頁）、訴願決定書（本院卷第53至61頁）、系爭事業計畫（本院卷第240至400頁）等件影本在卷可稽，堪認與事實相符。而兩造既以前詞爭執，則本件所應審究之主要爭點厥為：原處分有無違反行政程序法第102條、第10條或違反比例原則、信賴保護原則、衡平原則等違法？原告詢問並獲建管處函回復原告暫緩申請建築執照，因而未依被告104年11月12日函所定期限申請建築執照，是否屬不可歸責原告之事由？被告未參酌前開事由即以原處分廢止系爭事業計畫，裁量有無違法？被告以原處分廢止系爭事業計畫，是否適法有據？

五、本院之判斷如下：

(一)本件應適用之法令：

1.行政程序法第93條規定：「（第1項）行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。（第2項）前項所稱之附款如下︰一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處分之廢止權。五、保留負擔之事後附加或變更。」第94條規定：「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」第123條第2、3款規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。」

2.區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」依此規定所授權訂定之非都市土地使用管制規則第30條第1、4、6項規定：「（第1項）辦理非都市土地變更編定時，申請人應擬具興辦事業計畫。……（第4項）第1項興辦事業計畫除有前2項規定情形外，應報經直轄市或縣（市）目的事業主管機關之核准。直轄市或縣（市）目的事業主管機關於核准前，應先徵得變更前直轄市或縣（市）目的事業主管機關及有關機關同意。但依規定需向中央目的事業主管機關申請或徵得其同意者，應從其規定辦理。變更後目的事業主管機關為審查興辦事業計畫，得視實際需要，訂定審查作業要點。……（第6項）依第4項規定申請變更編定之土地，其使用管制及開發建築，應依目的事業主管機關核准之興辦事業計畫辦理，申請人不得逕依第6條附表1作為興辦事業計畫以外之其他容許使用項目或許可使用細目使用。」

3.依前開非都市土地使用管制規則第30條第4項規定所授權由被告以98年10月12日府民宗字第0980402038號令修正之系爭桃園縣要點第13點規定：「興辦事業計畫經核准者，鄉（鎮、市）公所應轉知申請人依下列規定辦理；逾期者撤銷核准：（一）於3個月內持核准文件向地政單位依規定申請變更編定。（二）已建造並辦理登記之宗教建築物，應於核准地變更編定後3個月內辦理建物、土地所有權移轉登記為其宗教團體所有。……。（三）未建造宗教建築物者，應於核准變更編定後3個月內依建築法相關規定程序申請建築，並於完成寺廟或法人登記後3個月內辦理所有權移轉登記為其宗教團體所有。……。」被告以102年11月18日府民宗字第1020258615號令修正之系爭桃園縣要點第13點規定：「申請土地變更面積未達2公頃，其興辦事業計畫經核准者，鄉（鎮、市）公所應轉知申請人，依下列規定辦理，逾期者廢止原核准興辦事業計畫。但有特殊情形者，得檢附相關證明文件向主管機關申請延長：（一）於興辦事業計畫核准後6個月內，持核准文件向本府地政機關申請核准使用地變更編定。

（二）於核准使用地變更編定後6個月內，依建築法相關規定申請建築執照。（三）於取得建築物使用執照後6個月內，申請寺廟登記或法人設立許可，再依寺廟登記或法人設立許可規定，辦理土地、建築物所有權移轉登記為宗教團體所有。（四）補辦登記寺廟申請案，應於核准使用地變更編定後6個月內，依建築法相關規定，申請建築執照，其土地、建築物所有權應於申請換發正式寺廟登記證前移轉為寺廟所有。但興辦事業計畫書有另訂土地所有權移轉期程者，依計畫書所定期程辦理，惟期程不得大於上列規定。」又行為時被告所訂定之系爭桃園市要點第11點則規定：「申請土地變更面積未達2公頃，其宗教事業計畫經核准者，本府民政局應函知申請人，並副知區公所，依下列規定辦理，逾期者廢止原核准宗教事業計畫。但宗教事業計畫書另定土地所有權移轉期程者，依其所定期程辦理，惟期程不得大於下列規定：（一）宗教事業計畫核准後6個月內，持核准文件向本府地政機關申請核准使用地變更編定。（二）核准使用地變更編定後6個月內，依建築法相關規定備齊申請書件申請建築執照。（三）取得建築物使用執照後6個月內，申請寺廟登記或法人設立許可，依寺廟登記或法人設立許可規定，辦理土地、建築物所有權移轉登記為宗教團體所有。（四）補辦登記寺廟申請案，應於核准使用地變更編定後6個月內，依建築法相關規定，申請建築執照，其土地、建築物所有權應於申請換發正式寺廟登記證前移轉為寺廟所有。依第一項規定有特殊情形者，得檢附相關證明文件向本府民政局申請延長。依前項第3款或第4款應移轉為寺廟所有之土地，屬原住民保留地者，不在此限。本府核准私建寺廟申請案時，應註明申請人違反第4點規定者，應廢止原核准宗教事業計畫，如其已辦竣使用地變更編定者，並通知主管機關依非都市土地使用管制規則有關規定辦理。」上開規定係為興辦事業計畫之審查所為細節性、技術性規定，雖然前開法條前後修正之文字、命行為期限若干等，有所不同，但規制內容同係就主管機關作成核准處分時，為興辦事業計畫有經切實按核准內容適時履行之目的，尚得依行政程序法第93條、第94條規定為附款（負擔）之具體內容，予以列明，所規範得為附款（負擔）之內容並無違母法授權意旨，亦堪認符合核准處分目的且有正當合理關聯，就未依前開列載附款（負擔）履行時，復明文被告有權廢止核准處分，合乎行政程序法第123條第2、3款規定，自得予以適用。

(二)原告確有未依核准處分所列負擔按時申請建築執照之情形，被告依行為時系爭桃園市要點第11點第1項第4款規定廢止系爭事業計畫，並無違誤：

1.本件被告就原告之系爭事業計畫作成核准處分時，在說明欄第4點即有具體載明依行為時（即被告98年10月12日府民宗字第0980402038號令修正者）系爭桃園縣要點第13點規定，原告須於核准後3個月內持核准文件向地政單位依規定申請變更編定，於核准變更編定後3個月內依建築法相關規定程序申請建築之按期執行負擔，核諸此負擔係依行為時系爭桃園縣要點第13點所為，內容所要求原告在一定期限內陸續辦理使用地變更編定、申請建築執照等事宜，目的亦在確保系爭事業計畫有經適時履行以免陷於拖延未開發之狀態，且符合原告提出系爭事業計畫申請之本旨，無違行政程序法第93條、第94條規定，原告自應受拘束而負有履行該負擔之責任。

2.其次，原告依前開負擔所定期限申請而經被告以99年9月16日府地用字第0990365063號函（原處分卷第4至5頁），核准將系爭土地使用分區之一般農業區農牧用地土地，變更編定為同區特定目的事業用地、交通用地後，尚未申請建築執照之期間，原告即以系爭土地涉及桃園機場特定計畫範圍而有後續遭徵收之可能，於100年2月27日100年度信徒大會會議中提出暫緩執行系爭事業計畫之工作報告，並就694地號土地先前買賣交易如何處理、是否另覓住眾使用場地等作成決議，有原告100年度信徒大會會議紀錄影本1份可稽（原處分卷第203至204頁），而原告將前開會議紀錄陳報被告備查，經被告以100年3月15日府民宗字第1000084731號函回復時，業已針對前開會議紀錄所載部分決議事項與系爭事業計畫不符、系爭事業計畫是否仍有續依系爭桃園縣要點第13點規定辦理等情，限期請原告為說明，原告隨即以100年3月21日菩字第100003號函表示考量交通部民用航空局在未來有辦理徵收可能，就系爭事業計畫針對694地號土地之擴建部分詢問是否得以撤銷並回復編定為農業用地事宜，被告因而再以100年5月3日府民宗字第1000159816號函告知原告若欲將694地號土地劃出系爭事業計畫，應檢附相關文件辦理系爭事業計畫變更，以符實際，有前開函影本等件（原處分卷第201至202頁、第206至207頁、第215至216頁）附卷可稽，原告繼之參照被告前開函所說明，由改制前桃園縣大園鄉公所於100年12月22日以大鄉民字第100030491號函檢送原告1001年12月16日函附變更系爭事業計畫書轉送被告審查（原處分卷第217至218頁），由上情可知，原告斯時雖未依照核准處分所定負擔期限履行申請建築執照，但既陳明係顧慮將來遭徵收之可能風險在先，後續並為此提出變更系爭事業計畫之申請，關於原告是否仍有未履行核准處分所定負擔內容（即按期提出建築執照申請）、存有系爭桃園縣要點第13點或行政程序法第123條第2、3款之廢止原因，自當視系爭事業計畫變更與否之審查結果而定，原告主張被告以99年9月16日府地用字第0990365063號函核准使用地變更編定後3個月期滿，其仍未申請建築執照時即存在廢止原因，應自斯時起算行政程序法第124條規定之2年除斥期間，故謂原處分作成時已逾行政程序法第124條之2年除斥期間云云，顯非事實，更與原告當時所表示希冀被告同意其暫毋庸按期申請建築執照之意思相反，要不得為對原告有利之認定。

3.進而，針對原告於100年12月16日提出之系爭事業計畫變更申請，被告係以101年2月8日府民宗字第1010032538號函檢附相關機關會簽意見請原告釐清後再送請辦理，並退還變更系爭事業計畫書與原告（原處分卷第221至224頁），在尚待原告釐清重提系爭事業計畫變更事宜中，被告復於102年7月31日就系爭土地公告自102年8月2日起禁建24個月，有禁建公告影本1份為憑（本院卷第239頁），被告復以103年1月10日府民宗字第1030007435號函（原處分卷第241至242頁）告知原告依內政部函釋，現階段系爭事業計畫因位屬桃園機場特定計畫禁建範圍，其使用須依都市計畫法相關規定管制，未再催請原告繼續執行系爭事業計畫，就該期間內未能按期限申請建築執照乙事，即不可歸責原告；迨被告以104年6月8日府都綜字第10401238361號公告就系爭土地解除禁建後，因行為時系爭桃園縣要點第13點業已修正將申請建築執照之時程延長為「於核准使用地變更編定後6個月內」，被告隨即以104年11月12日函，除明白告知原告有關桃園機場特定計畫，業經104年6月8日府都制字第10401238361號公告予以解禁外，並具體說明請原告於文到後6個月內儘速申請建築執照或提具變更宗教興辦事業計畫等事宜，逾期未提出將廢止系爭事業計畫，至此原告亦當明確知悉就核准處分所定負擔（即按期申請建築執照）乙事，前無法履行之事由已不復存在，自斯時起原告即有續依行為時系爭桃園縣要點第13點第4款規定申請建築執照之義務，原告逾6個月既仍未提出建築執照申請，被告因而依行為時系爭桃園市要點第11點第1項第4款規定，以原處分廢止系爭事業計畫，符合前開規定，並無違誤，更無原告所指逾行政程序法第124條所定2年除斥期間之問題。

4.又關於原告實施系爭事業計畫所擬興建之寺廟等開發成果，固因桃園機場特定計畫之影響而難以實現，此結果並非原告在提出系爭事業計畫時所得預見，但由前述原告在面臨前開問題後，曾依被告建議於100年12月16日提出變更系爭事業計畫之申請，雖經被告以有若干事項待釐清而退回，復因原告後續未再依被告指示釐清後重新辦理變更系爭事業計畫事宜而無結果，惟原告面對694地號土地將來恐遭徵收致系爭事業計畫無法執行之疑慮，亦當知應循劃出694地號土地或其他方式等而辦理系爭事業計畫之變更，方屬正辦，然原告卻先於102年9月3日以菩字第102007號函（原處分卷第227至229頁），向被告所屬民政局表示已放棄變更系爭事業計畫，斯時雖亦表明將繼續執行系爭事業計畫，卻又重複提出因面臨桃園機場特定計畫徵收作業等問題，須請被告加以協助輔導如何繼續執行，並實質詢問所另覓位於特定農業區農牧用地之其他土地，被告可否考量信眾安置之需而得以辦理變更編定等，原告顯係在明知系爭事業計畫已難以實現之情況下，卻希冀不停止或加以變更，而僅見其有採取探詢被告對其他方案意見等消極舉措，且後續系爭土地雖曾因前開禁建公告而得暫不申請建築執照，但經被告以104年11月12日函再次通知其於6個月內申請建築執照，逾期將廢止系爭事業計畫後，原告若仍不願循劃出694地號土地等而辦理系爭事業計畫之變更，自當續依系爭桃園縣要點第13點第4款規定辦理建築執照申請，其卻仍怠忽不為，被告因而作成原處分，基於適時、適當為土地開發利用之公益維護，自有其必要性，且衡諸原告前已表明捨棄辦理系爭事業計畫變更，後續卻又不願提出建築執照申請等以確實執行系爭事業計畫之矛盾情狀，系爭事業計畫內容復使用系爭土地整體為規劃，必須由原告自行提出變更方案，才有區分不同土地範圍處理之可能，被告因而廢止系爭事業計畫全部，亦難認原告係不可歸責，或因此所受損害有何失衡等而違反比例原則，更難謂被告之裁量行使有違反行政程序法第10條可言。另被告作成原處分前，如前述，曾以104年11月12日函（原處分卷第243至244頁）通知原告限期履行，同時告知未履行將廢止系爭事業計畫之旨，已予原告陳述意見之機會，期限屆至前原告既均未主動陳述意見，被告作成原處分前所審認原告期限屆至後有無履行之事實，客觀上亦無不明白、不足確認之情，被告據以作成原處分，亦符合行政程序法第102條等規定，原告主張原處分有前開違法等情，亦無可採。

(三)建管處函回復原告暫緩申請建築執照乙事，並不足解免原告未履行之責任，尚難憑此謂原處分有違法：本件原告雖主張其接獲被告104年11月12日函後，曾詢問建管處並經回復應暫緩申請建築執照，並提出建管處函影本1份為憑（本院卷第47頁），然比對原告於105年2月16日向建管處提出名為「申請書」之文件，僅見原告除詢問目前可否依規定申請建築外，並詢問倘經核准建築後，未來徵收補償是否受到影響，故陳請釋疑之旨，有建管處108年7月2日桃建照字第1080039814號回函檢附之原告申請書影本1份可資比對（本院卷第492頁），由原告書寫之文義暨未依建築法相關規定檢附任何建築執照申請應備文件等情狀，均可知原告真意僅在探詢目前可否提出建築執照申請乙事，俾利決定後續是否果提出申請，並非提出建築執照申請之行為，建管處回復其詢問，係在原告所詢之有限資訊範圍內，為不具法律強制力之建議，以本件情形而言，復僅見原告述及系爭土地所涉桃園機場特定計畫未來徵收補償之考量，絲毫未提及尚有須依核准處分所定負擔履行，或被告已有104年11月12日函命其申請建築執照之問題，在在可見原告當時已明知因桃園機場特定計畫之影響，原本系爭事業計畫所圖寺廟之興建利用，已存在極大無法實現可能，卻不思停止或配合桃園機場特定計畫之存在加以變更，其是否仍有繼續執行系爭事業計畫之真意，容有疑問，且被告104年11月12日函既明確告知原告應辦理建築執照之申請，原告卻仍未直接向建管處提出申請，又在詢問能否申請建築執照之同時尚主動探詢是否將會影響後續徵收補償等，甚且，在接獲建管處回復後，亦未主動將此情陳報被告，其詢問建管處之舉措是否非拖延而出於辦理建築執照申請之需，頗值存疑；況且，建管處對原告有須依核准處分所定負擔履行之義務等情，本毫無所悉，其所為建議自無從考量此節，其因而就與前開負擔履行無關之範圍提出建議，自不足謂原告可憑以解免當下須依核准處分所定負擔為履行之責任，反而由原告無視被告104年11月12日函之具體告知而仍恣意未為履行，對建管處與被告104年11月12日函有所矛盾之資訊，復難認有進一步詢問被告等釐清措施，即置之不理，被告因而以原告未按期履行，為可歸責，進而作成原處分，即無不合，原告此部分主張，洵不足為對其有利之認定。另建管處之回復至多僅屬針對原告詢問事項而為行政指導，既不具法律上拘束力，亦尚不足以構成信賴保護之基礎（最高行政法院101年度裁字第681號裁定意旨參照），原告謂原處分違反信賴保護原則云云，亦不足採。

六、從而，原告上開主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭