臺北高等行政法院判決

106年8月24日辯論終結

原告

吳芊慧

訴訟代理人

黃慧萍 律師

複代理人

楚曉雯 律師

被告

交通部公路總局

代表人

陳彥伯（局長）

訴訟代理人

張淑芊

吳卓勳

陳家浦

上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國105年11月25日交訴字第1051300813號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣被告所屬臺北區監理所依據民眾檢舉資料，調查認原告以其所有之0000-00 號自用小客貨車（下稱系爭車輛）加入Uber網路系統，利用該系統作為顧客叫車服務之平台，於民國103 年12月23日16時16分許以系爭車輛在於臺北市中山區建國北路72號載客，收取費用新臺幣（下同）129.5元。遂於104年2月17日以第40-4004942號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱前處分），以原告於103年12月23日，於臺北市中山區未經申請核准而經營汽車運輸業，並備註原告所屬小客車（0000-00）違規營業載客收取費用，裁處原告5萬元罰鍰，並扣牌照2個月（嗣因原告於一周內自動將系爭車輛牌照送繳被告執行吊扣，經被告依交通部76年9月4日交路(76)字第021736號函釋意旨，縮減執行時間3分之1自104年3月5日至104年4月13日吊扣）。原告不服循序提出行政救濟，於本院以104年度訴字第1399號案審理中，被告始獲悉上開違章情事實為原告之婿洪宏裕駕駛系爭車輛而為，乃以前開前處分之處分書未明確記載違章行為之時間及地點，而以105年1月15日路授北監裁字第1050010500號函自行撤銷（本院前開104年度訴字第1399號案件，嗣經原告於105年1月28日具狀撤回起訴），另對洪宏裕以105年7月14日第40-4004013號處分書裁罰5萬元；並以同日第40-4004548號違反汽車運輸業管理事件處分書，以原告於103年12月23日16時16分在臺北市中山區建國北路72號，未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬於所述地點載客收取費用129.5元，裁處原告「吊扣牌照2個月（號牌已於104年3月5日至104年4月13日執行吊扣）」（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經決定駁回。原告不服，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠訴之聲明：

⒈確認原處分違法。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡本件原告事實及法律上主張如下：

⒈原告有即受確認判決之法律上利益：查被告以原處分吊扣原告所有車號0000-00號車輛牌照2個月，並已執行完畢，現實上已無回復原狀之可能。但查原告並非原處分所稱違章行為之行為人，亦非汽車運輸業管理規則第138 條及（行為時，下同）公路法第77條第2 項等規定之處罰對象，被告竟以原告為裁罰對象，確屬違法；如容許該已執行完畢之處分繼續維持其形式上之存續，將陷原處分適違法與否之狀態於不明，進而危及原告合法使用其所有車輛之權利，故原告有即受確認判決之法律上利益。

⒉原處分未詳查事實及證據，誤為反於事實之認定，顯有違反行政程序法第36條、第43條規定及最高行政法院39年判字第2號判例之違法：按行政程序法第36條、第43條規定及最高行政法院39年判字第2號判例之意旨，行政機關對於作成處分違規事實之存在負有舉證責任，受處分人並無證明自己無違規事實存在之責任，尚不能以未提出對自己有利之資料，即推定受處分人有違規事實存在。查原處分書內容未附任何證據足供支持其所記載之違規事實，被告僅於訴願程序中提出不知名民眾所提供之搭乘資料、採證照片及訴外人洪宏裕訪談筆錄等資料，其形式上是否真正尚有疑義。且依前開資料除模糊不清而無從認定系爭違規事實與原告有關外，被告所提出訴外人洪宏裕之訪談筆錄（見本院卷第91頁），亦記載：「（台北區監理所：從去年加入到現在，車主有無提供你加入UberApp 及搭載乘客任何協助？）無，收到罰單才知道。」被告未克盡證據調查職責，致未能詳為注意、斟酌有利於原告之事實，進而本於全然錯誤之事實，恣意作成原處分。原處分確有違反前揭法令及判例意旨之違法，應予撤銷。

⒊原處分未載明原告違規行為，及被告認原告如何有違規行為之理由，有違行政程序法第5 條、第96條第1 項第2 款之明確性原則：查原處分所載違規事實，僅係出於被告片面偏頗之主觀認定，根本非依據客觀事證，況原處分未具體說明係基於何事證，認定原告究係如何從事被告所認違章行為，亦未具體說明原告將車輛交付予訴外人洪宏裕，如何該當於汽車運輸業管理規則第138條及公路法第77條第2項所定要件等情，原處分有未具體載明事實、理由及法令依據等法定應記載事項之瑕疵。

⒋原處分未究明違章行為之行為人與裁罰對象而裁處原告，顯非適法：縱謂被告所認「攬載乘客、收取報酬事實」存在，如被告所稱從事「攬載乘客、收取報酬」違規行為之行為人（即利用系爭車輛提供載客服務、並收取費用之人）如係指原告，則與被告所憑事證不符。況原處分亦未就原告對系爭違規行為有無故意過失、原告依公路法、汽車運輸業管理規則違反何等行政法上義務等情說明理由及法令依據，有違行政程序法第96條第1 項第2 款、行政罰法第7 條第1 項規定，亦使前開事項均陷於未臻明確之狀態。

⒌原處分錯誤適用公路法第2條第14款、第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定：

⑴依公路法第2條第14款、第77條第2項規定及鈞院96年度訴字第1850號判決（並經最高行政法院99年度判字第32號判決所支持）之意旨，所謂「經營……運輸業」既係以營業行為為規範對象，即須反覆實施同種類行為為目的之社會活動，始足當之，對於偶一為之的自用車輛，並無反覆實施之意圖者，實難以該等規定相繩。是被告應舉證原告有從事「攬載乘客收取報酬」並「反覆實施」之事實，方得以前揭法令相繩。

⑵查原告僅係車輛所有人，既未有載客違規營業之行為，亦非利用所屬自小客車經營客、貨運輸而受報酬之「經營業者」，顯未該當前揭法令所規定之違章行為要件。

⒍原處分違反行政罰法第4條所定之處罰法定主義、處罰明確性原則及行政罰法第3條規定以及釋字第687號解釋所揭示之自己行為責任原則：

⑴按違反行政法上義務之處罰，基於處罰法定主義，當事人的行為必須客觀上實現行政處罰規定的構成要件，才成立違反行政罰規定的行為。縱認系爭車輛遭訴外人洪宏裕使用於搭載Uber會員屬違規行為，然原告非實際從事違規行為之人，且對違規行為毫不知情，被告以原處分裁罰原告，有違行政罰法採行之行為責任原則（鈞院101 年度訴字第380 號判決參照）。

⑵再者，公路法第77條第2項規定，解釋上得吊扣之車輛牌照，應限於違反行政法上義務之行為人所有之車輛，而不應及於不知情之車輛所有人，否則豈非將實際提供搭載服務之駕駛人之違規行為，轉嫁處罰對原告單純處於車輛所有權人之狀態科以處罰，科以原告無過失責任，而有違司法院釋字第687、621號解釋。

三、被告則答辯：

㈠答辯聲明：

⒈原告之訴駁回。

⒉訴訟費用由原告負擔。

㈡就兩造之爭點，逐一答辯如下：

⒈本件檢舉資料應堪認定為真，亦有證明原告違章行為之價值：

⑴經查，本件檢舉資料乃由Uber App會員所提供（原處分卷第59至61頁），而加入Uber App會員須依Uber公司之規定填具包含個人手機號碼及信用卡資料之基本資料，俾憑認定乘車人確有其人。再者，該會員依手機之Uber App叫車，該會員之Uber App即會顯示叫車地點、駕駛姓名、照片、車號、車型、行程圖等畫面資料，而以手機截圖方式取得；另搭乘完畢後，Uber App再以e-mail方式通知該會員收據資料，經該會員以手機截圖取得前開畫面；並由該會員於叫車地點或下車地點拍攝車輛照片。則原告固稱系爭車輛照片僅屬其車輛外觀照片及車輛停駛狀態照片，然查，自用車得行駛全國道路上，若非限Uber App之會員，如何能得知該車行駛於何處並拍攝該車輛照片。

⑵查本件運送乘客確實有收受報酬的事實，應即該當公路法第2條第14款之要件，而應依公路法第77條第2項論處。

⒉原處分無錯誤適用公路法第2條第14款、第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定：

⑴按公路法第34條及汽車運輸業管理規則第2條規定，汽車運輸業係區分公路汽車客運業、市區汽車客運業、遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業等9大業別。又因汽車運輸業係屬特許行業，申請籌設、立案及開業須投入相當大的沈默成本（資本額、車輛、場站或停車場等）且須依規定報稅，對於消費者有公益上的保障基礎。如未經申請並取得汽車運輸業營業執照，以自用車輛且有載運客貨收取運費之事實，即構成違規營業，侵犯合法汽車運輸業之營運範疇和營運生存權，造成市場秩序的紊亂。爰規定違反汽車運輸業管理規則第138 條規定，即應依公路法第77條第2 項之規定舉發，除罰鍰外，於法律授權允許的基礎下針對違規營業之車輛牌照進行吊扣，避免財大氣粗之違規營業大財團有花錢了事之心態，全面杜絕不法以保障消費者權益，並基於管制目的，依違規次數累犯之概念，提高裁量額度及吊扣牌照之期間。

⑵查訴外人洪宏裕加入Uber App平臺，且依照檢舉資料叫車畫面，確實顯示原告所有之系爭車輛於103年12月23日經訴外人洪宏裕用以載客收費，且系爭車輛經被告所屬臺北區監理所查詢車籍資料，確係為自用小客車；又原告未辦理合法汽車運輸業登記，自不能自行或與他人共同經營汽車運輸業。原告提供自有之系爭車輛予訴外人洪宏裕加入Uber APP平台，並載客收費營業，乘客要搭乘時以Uber APP平台叫車，由該平台所屬公司直接指揮調度，原告所有之系爭車輛前往指定地點載客，載客完成服務後，乘客再以信用卡付費予UberAPP 所屬公司，再由該公司拆帳分配金額予所調度之自用車輛，而乘客可自其手機截錄並列印出「行車路線」及收據等文件，原告所有之系爭車輛確有使用於未經申請核准經營汽車運輸業之事實，顯涉及計程車客運業之相關規範，原處分記載「未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬於所述地點載客收取費用新台幣129.5 元」，已將違規事實具體載明，故被告以原告違反汽車運輸業管理規則第138 條，並依公路法第77條第2 項舉發，以前開條文授權、105 年3 月21日修正發布之自用車違規營業處罰基準表予以裁處，並無違誤。

⑶原處分所依據之公路法77條2項規定，前段對行為人裁處罰鍰，後段對汽車所有人得吊扣2-6個月牌照，其規定之立法意旨及所欲達成之行政目的，係因汽車運輸業為特許行業，經營成本很大，亦須依規定報稅；如被告僅處罰鍰，而未吊扣牌照，依過往案例而言，違法經營之汽車多會繼續遭用以違法經營，可能嚴重影響其他合法業者生存權益。再者，依前開裁罰基準表，即明定違規行為均一律吊扣牌照；實務上，除非有不可歸責於車主之情事，如車子失竊或車牌報廢等明顯證據時，被告才可能不予吊扣牌照。查本件無可供被告裁量不予吊扣之事實，自應予吊扣牌照。

⑷復按鈞院104年度訴字第1022號、104年度訴字第1254號判決之意旨，縱行為人僅被查獲一次，仍不影響其為營業行為之認定。再者，被告依職權從網路搜尋列印關於經營Uber系統之臺灣宇博數位服務股份有限公司招攬司機入會之資料，該公司為招攬司機入會參與載客營運，宣稱「開自己的車」、「時間自由，每周多賺上萬」、「自己決定工作時間，當自己的老闆」，足見以自小客車加入Uber App（司機端）平台，其目的即為提供該車載客服務，並收取費用，加入UberApp 平台之司機，係以營利為目的，有反覆實施之意圖，其載客服務顯有反覆性及繼續性之特徵，為營業行為，堪予認定。

⒊原處分已詳列處分之事實、理由及法令依據，原告得具體認知原處分之內容：原告固辯稱原處分未載明原告違規行為及被告如何認定原告有違規行為之理由，原處分欠缺明確性，顯然不備法定程式云云。惟查原處分之事實、理由及其法令皆依行政程序法相關規定，具體記載原告違規經營汽車運輸業之時間與地址，行為人違規事實，且本案處分書中亦詳細描述行為人違規事實、時間、地點，故原處分就被處分人、地址、違規車號、時間、法令依據、事實與理由、繳款方式與教示條款，均無不可特定之處，得據以認定原告違法行為之具體事實，未違反明確性要求。參諸最高行政法院100 年度判字第427 號判決之意旨，行政處分之明確性應以相對人是否足以知悉其違規之原因與法令為斷，是原處分內容自屬合法妥適。

⒋吊扣牌照部分係屬管制性行政處分，不問原告有無故意過失；退步言，原告對其所有車輛負有監督義務，是其縱非實際行為人，亦應依行政罰法第7條第1項規定負責，而有就行為人及所有人做成不同處分之必要性：

⑴參照最高行政法院106年4月份之決議，吊扣牌照部分係屬管制性行政處分，無論原告有無故意過失，均得扣牌。被告係基於行政管制目的，避免車輛遭違法使用，致其他合法運輸業者權益受損，而吊扣牌照，倘不吊扣牌照，即無法達成管制目的。

⑵另依鈞院105年度訴字第128號（經最高行政法院105年度裁字第1515號肯認）、104年度訴字第1219號判決之意旨，汽車行駛於道路本身之危險，原告對系爭汽車享有支配之權利，系爭汽車肇致公共秩序與公共危險之危害，亦應由原告承擔造成之不利益，故被告依公路法第77條第2項對原告處以吊扣牌照之處分，自無不當。

⑶退步言之，原告係依法登記之車輛所有權人，對系爭車輛應有一定的保管責任（義務），其提供車輛予訴外人洪宏裕日常往返使用，依社會一般通念，亦應對車輛使用情形負有監督合於規定使用之責，依其情況有責任且可期待其注意不讓該車輛成為違規營業的工具，且其無不能注意之情形，而竟不注意，甚且對訴外人洪宏裕借用系爭車輛之使用目的、方式未加過問，即提供系爭車輛行照及相關證明文件（如強制險保險卡），放任訴外人洪宏裕使用系爭車輛，致其所有車輛成為違規營業之工具，故原告亦應認定有過失（甚至重大過失）。依最高行政法院97年度判字第880號、鈞院106年度訴字第157號、105年度訴字第1418號、105年度訴字第1404號、104年度訴字第1252號判決之意旨，原告未善盡保管車輛責任。難謂原告已盡監督義務保管責任（義務），應可認定原告有過失，被告依法吊扣其牌照，亦屬有據。

⑷另查，Uber App會補償車主吊扣牌照期間，無法使用車輛之費用，供鈞院參酌；惟被告就其他個案亦均依裁量基準處理，而未特別針對Uber App而為吊扣牌照之處分，併予敘明。

四、本件如事實概要已如前述，有前處分（本院卷第87頁）、被告所屬臺北區監理所汽車牌照執行單（本院卷第125頁）、被告105 年1 月15日路授北監裁字第1050010500號自行撤銷函（本院卷第88頁）、105年7月14日第40-4004013號對洪宏裕裁罰5萬元之處分書（本院卷第151頁）、原處分（本院卷第89頁）及訴願決定（本院卷第26至33頁）在卷可稽，另有原處分卷可憑，並經本院依職權調閱本院原告前訴訟104年度訴字第1399號卷及洪宏裕訴願卷認定屬實。另本件判決相關法令臚列於附件。

五、本院判斷如下：( 一) 按確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同，行政訴訟法第6 條第1 項定有明文。經查，本件原處分於104 年前處分作成後，原告即提出牌照以供吊扣而於104 年4 月13日執行吊扣完畢。嗣105 年7 月原處分因被告撤銷前處分而另為，被告以前處分之執行為本件原處分之執行，則本件原處分自屬已執行而無回復之可能，原告爭執原處分之違法性而提起確認訴訟，自有即受確認判決之法律上利益。

(二 ) 按本件表彰原處分之被告第40-4004548號違反汽車運輸業管理事件處分書「理由」欄雖記載「按公路法第七十七條第二項規定處分如主文」，惟本件處分僅吊扣牌照處分，不及於其他，是涵攝原處分之法律應為行為時之同條第2 項之後段「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，……其非法營業之車輛牌照並得吊扣二個月至六個月，或吊銷之」，不含前段。就此處分之性質，業經最高行政法院106 年4 月11日決議意旨闡釋「……依其73年1 月23日增訂時『至於未經申請核准而經營公路經營業、汽車運輸業……除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行』及106 年1 月4 日修正時『……為達到遏止非法之效果，復提高吊扣非法營業車輛牌照之期限，……』之立法理由，參諸條文內容亦未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條項前段之違規行為人所有者為限。考其意旨當係基於『使該車輛無法再繼續供作違規使用』並利於主管機關執行健全公路營運制度之目的，賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，故其性質應認屬管制性行政處分」。準此，就公路法第77條第2 項之違章行為，公路法得對行為人裁處罰金、勒令停業之行政罰（即前段）；並得對汽車所有人裁處吊扣該車牌照之管制性處分，當行為人與所有人不同一時，即異其處分相對人。

( 三) 揆諸公路法第77條第2 項規定，在該項前段賦予被告裁罰行為人外，另賦予被告機關「得」採取吊扣處分與否之行為裁量權限，及衡酌吊扣期限在2至6個月內以若干為妥適之選擇裁量權限，亦即此吊扣處分具有裁量處分之性質。行政機關對於裁量處分之運用，除一般行政法原則外，特別以行政程序法第7條揭示之比例原則為其界限，作成處分前應考量處分是否能達到行政目的、是否為最小侵害之手段、處分之損害是否小於目的達成所獲致之利益。考諸公法路第77條第2項分別採取行政罰及管制處分，前者無非在對於過去違反行政法上義務之行為予以制裁，並寓含杜絕將來再度發生違章行為；後者則係基於「使該車輛無法再繼續供作違規使用」目的之管制作為。則二者之立法意旨均寓有遏止違章行為再次發生之目的，且非採併行處分之方式，而係賦予行政機關裁量是否另行發動吊扣處分之規範模式。則行政機關對於此類違章行為人與汽車所有人非同一人之個案，更應於作成吊扣處分前，行使其裁量權，審酌在對行為人科予罰金後，能否達到行政罰所寓含之嚇阻作用，有無再對所有人作成吊扣牌照處分之必要，及審視個案違章情狀，適否概以吊扣處分來達成其行政目的，及對人民財產權之影響，有無失衡？乃本件裁處時所依據之「自用車違規營業處罰基準表」三、自用小客車、自用小貨車部分（附於本院卷第242 頁以下，內容如附件所示），一律併處對所有人之吊扣牌照處分，僅審酌行為人之違規次數，而處以不同之吊扣期限而已。即被告執行公路法第77條第2 項之裁處權時，一概採取行政罰、管制性處分併行之行政作為，顯然未符法律規定「得」吊扣之意旨，被告機關於其一般性裁量時，似已有裁量怠惰之情事。

(四)再查，公路法第77條第2項後段之立法目的既在「使該車輛無法再繼續供作違規使用」，被告機關對個案作成管制性處分前，除應考量在對行為人裁處罰金，或可收遏阻之效，有無另對所有人作成該處分之必要（例如行為人已經停止營業、所有人己取回車輛作一般使用）以外，另應考量所有人是否知悉違章事實，且管領車輛、牌照適於提供吊扣，以達行政目的（例如車輛基於其他事實或法律上之原因關係，所有人對車牌、車輛暫時沒有用益權，無期待可能其提供牌照以供執行）？對所有人處以吊扣處分是否過當，而侵及汽車財產權之行使（例如所有人因病、因故等事實上有使用車輛之必要；又如所有人無法提供車牌以供執行時，另將衍生同條第5項公路機關逕行註銷車牌之結果，此亦為作成吊扣牌照處分所應一併審酌之後續影響）等等。凡此，繫之所有人為何提供車輛供行為人進行違章行為？所有人知悉行為人違章行為後，所持態度如何？所有人使用車輛之強度如何等不同之個案情狀。本件被告原僅依Uber會員提供顯示路線、費用、駕駛司機、車號等手機資訊截圖，由車籍登記資料查出原告為汽車所有人，即在未進行任何查證、通知陳述意見等程序，作成包括2萬元罰金及吊扣牌照2個月之前處分；迄前處分行政救濟之訴訟階段，始獲悉上開違章情事實為原告之婿洪宏裕駕駛系爭輛車所為，遂自行撤銷後，改對洪宏裕裁處5萬元罰金處分，並另依「自用車違規營業處罰基準表」三規定，以系爭車輛供第一次違章使用為由，認原告「未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬於所述地點載客收取費用129.5元」，裁處吊扣牌照2個月之原處分；又依該基準表並無不吊扣之情狀，被告率皆一律採取吊扣處分等節，為被告所自承（見本院106年8月3日言詞辯論筆錄），另由原處分卷附僅駕駛姓名、行程路線、費用收據等手機截圖及汽車車牌照片、車籍資料，別無其他，亦可佐證。足證被告作成原處分前，未於個案上就處分有無符合比例原則一節予以審查；即連再度據以作成原處分之事實也籠統記載「未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬於所述地點載客收取費用129.5元」，未予區辨究係提供車輛供他人違章收費載客，或係自行違章、共同違章，顯未認知認定事實適用法律及裁量應審酌因素於裁量處分之重要性。被告雖抗辯，除非有不可歸責於車主之情事，否則一律採吊扣處分云云。惟管制性處分與行政罰最大區辨即在於前者係對於將來之預防，後者係對於過去之課責；本件管制性處分旨在避免車輛續供違章使用，所應考量之事由在於未來車主有無繼續提供使用之可能，而非過去車主有無可歸責事由；況被告確未由個案審酌原處分之必要性，已如前述。被告抗辯，自難成立。

(五)至被告另抗辯：依過去實務經驗，此類違章行為於查獲後再次違章情形嚴重；且此種違規營業侵犯合法汽車運輸業之營運範疇，造成市場秩序的紊亂；又為避免財大氣粗之違規大財團有花錢了事之心態，乃針對違規營業之車輛牌照進行吊扣云云。查被告維護市場秩序固用力頗深，用心良苦，應予肯認，惟行政機關適用法律所應採取之作為，在法律授權裁量之範圍內，必須因應個案裁量調整，否則不祗流於僵固，且有違行政法之比例原則。目前是類案件，由私人以私有車輛加入平台營運，車輛所有人可能即行為人，亦可能為第三人如本件被告所認定之事實。亦即汽車所有人乃一般人民，並非財大氣粗之業者，亦乏合理事證可得推知汽車所有人仍有提供他人供違章使用之可能，被告以推論作為處分之理由，似嫌率斷，難以成立。

(六)綜上，被告在對違章駕駛人洪宏裕裁罰5萬元後，未予查證吊扣牌照處分之必要性、衡量性，逕對汽車所有人原告作成原處分，於比例原則有違，自屬違法；且原處分既已執行完畢而無可回復，從而，原告訴請確認原處分違法，即屬有據，應予准許。

六、本件事證已明，兩造其餘攻防方法均於本件判斷不生影響，爰不予逐一論述，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭