臺北高等行政法院判決

上訴人

交通部航港局

代表人

謝謂君（局長）

被上訴人

龍鴻航業股份有限公司

代表人

田貴寶（董事長）

上列當事人間船舶法事件，上訴人對於中華民國106年11月24日臺灣臺北地方法院106年度簡更（一）字第5號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、被上訴人所有「綠島之星」船舶（下稱系爭船舶）為船舶法第3條第2款所指之「客船」，且經上訴人依船舶法第52條第2項規定，核定搭載之乘客定額為253人。系爭船舶於民國103年10月7日上午11時35分許駛入蘭嶼開元港，於同日下午2時30分許搭載乘客離港，嗣於同日下午5時27分進入臺東富岡港，經上訴人會同行政院海岸巡防署（下稱海巡署）海岸巡防總局東部地區巡防局第八一岸巡大隊執行清點（下稱八一大隊），系爭船舶實際載運人數為306人，超載乘客53人（下稱超載乘客）上訴人遂於104年7月24日以航東字第1043410779號執行違反船舶法案件裁處書（下稱原處分），以被上訴人違反船舶法第52條第3項規定，依同法第90條第1項對被上訴人裁處新臺幣（下同）15萬元罰鍰。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回。被上訴人不服，提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院（下稱原審）以105年度簡字第66號判決：「訴願決定及原處分均撤銷。」。上訴人不服，提起上訴，經本院以106年度簡上字第64號判決，廢棄上開105年度簡字第66號判決，發回原審審理。經原審以106年度簡更（一）字第5號行政訴訟判決（下稱原判決）：「訴願決定及原處分均撤銷。」，上訴人不服，遂提起本件上訴。

二、上訴人原審起訴主張：訴外人大發輪船股份有限公司（下稱大發公司）當日未按表定班次時間航行，致超載乘客非法強行搭載系爭船舶，被上訴人公司位於臺東市，於事發時不知系爭船舶於開元港發生乘客非法登船之情事，且該情形非被上訴人所得預見，依法負責維護登船秩序及管制之海岸巡防機關亦無法排除現場暴動狀態，被上訴人自無違反行政法上義務之故意或過失。又系爭船舶船長在無法強制將超載乘客排除於系爭船舶，或因強制排除將造成進一步動亂而影響船舶安全之情形下，為保全系爭船舶財產及合法登船乘客之生命、身體安全，避免碼頭上旅客全部登船，致系爭船舶傾覆發生危難，於系爭船舶搭載之乘客人數未逾載重噸位，且合於系爭船舶穩度要求，依當時天候、船舶狀況判斷亦可安全航行之情形下，經徵得蘭嶼開元港安檢所所長黃英傑之同意准許放行，航向臺東富岡港，係依船員法第58條規定行使船長職權，上訴人即應尊重法律所賦予船長之判斷餘地，故船長之行為屬行政罰法第11條第1項依法令之行為、第13條之緊急避難行為，應屬不罰，被上訴人為系爭船舶之所有人，亦得援用該事由主張不罰。原處分對被上訴人裁罰，顯有違誤，訴願決定仍予維持，亦有未合，均應予以撤銷等語，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被上訴人於原審抗辯略以：系爭船舶船長於解纜開航前，已知悉系爭船舶人數超過核定乘客定額仍決定開船，對於構成違規之事實明知並有意使其發生，主觀上具有故意。又客船超載之禁止航行，為上訴人之權力，海巡署人員未取得航政機關之同意，無禁止船舶航行之權力，是被上訴人不得以開元安檢所所長同意系爭船舶開航，作為免責之理由。另上訴人就系爭船舶船長依船員法第58條之必要處置權，有介入審查之空間，而蘭嶼地區因氣候因素數日停航，導致復航時搭船人數暴增之情形並非少見，船長本應就可能之人潮預作準備，船長並自承於開航時不知船上超載人數，顯見船長開航時無法評估船舶載客傾測穩度，且船長陳稱係為避免可能發生之肢體衝突導致人員受傷而開航，惟其尚可採取關閉全船電力、全體船員下船拒絕開航以迫使民眾下船、向警方報案尋求協助、暫時駛離岸邊俟衝突減少再使超載乘客下船等方式，而非逕予航行，使全船人員生命、身體及財產法益置於更高危險，則船長開航之決定，要非船員法第58條之必要處置，非屬依法令之行為，亦不符合緊急避難之要件，無行政罰法第11條、第13條之適用。原處分對被上訴人為裁罰，核無違誤，被上訴人起訴並無理由，應予駁回等語置辯，並聲明：被上訴人之訴駁回。

四、原判決撤銷訴願決定及原處分，係以：

（一）被上訴人有無違反行政法上義務之故意、過失：被上訴人為依公司法設立之股份有限公司，屬民法之法人，依行政罰法第7條第1項及第2項規定，搭載乘客超過核定乘客定額之系爭船舶船長之故意、過失，即推定為被上訴人之故意、過失，故此處應先審究船長有無違反行政法上義務之故意或過失。經查：

1.關於系爭船舶於事實概要欄所載時、地搭載乘客之情形，據證人即開元港安檢所所長黃英傑證稱：當天現場有4位安檢所人員分別就中間及後面船艙進行安檢，乘客上船時，船長許清屏有在船邊收票，當時開元港有4、500人，乘客想要推擠上船，情形很混亂，伊等安檢人員清點人數即將達253人時，有提醒253人時要收梯架趕快出港，乘客看見船梯要收起來，變得更混亂，開始擠上船，安檢人員遂至前方船艙協助管理，無法管制後面船艙，可能有乘客因此自後方船艙登船，如果船不收梯，僅由船長勸說乘客下船，有可能乘客不聽船長指示下船，反而更多乘客由港上擠上船，當時系爭船舶離開時，尚有超過1、200位乘客未登船等語明確，核與證人即船長許清屏於原審具結證稱：岸巡人員通報達到上限253人時，伊即將船梯收起來，停止收票，但持續有乘客上船，且不理會伊勸說下船，伊怕船上及碼頭上人群暴動，立刻將前面艙門關閉等情大致相符，足見當日船長確有在現場驗票確認搭載之乘客人數，且於滿載時即行收起船梯，而現場民眾則於海巡署人員在場維持秩序及清點人數之情形下，仍不經勸阻逕行登船。

2.參以被上訴人陳稱超載乘客係通過安檢所及船員之攔阻，直接自碼頭躍上船體，由甲板進入系爭船舶乙節，為上訴人所不爭執，而開元港未設有管制柵欄得管制乘客上船，安檢人員於清點人數時，被擠至船與碼頭中間之縫細乙情，業據證人黃英傑證述稽詳，八一大隊亦函覆上訴人東部航務中心，表示當日確認登船人數已達法定乘載人數，並完成安檢簽證出港程序，在系爭船舶解纜之際，現場近約200名旅客及民眾，因難耐多日等候船班之苦，在推擠之下不聽安檢人員及船員勸阻，蜂擁而上跳躍至客船上，現場情況非行政執行人力所能制止乙情，有該大隊103年11月18日東八一字第1031402968號函1份為憑，益徵當時乘客搭船情形極端混亂，執行公權力之海巡人員對於該等乘客亦束手無策。

3.兩造復不爭執蘭嶼於103年10月4日至同年月6日間，因天候因素，無任何自蘭嶼載運乘客離開之船舶或飛機，系爭船舶於103年10月7日自蘭嶼至富岡港之航線，為停班期間後之首班航線，且經原審依職權函詢大發公司，該公司亦函覆其於103年10月4日至同年月7日間，並無航行至蘭嶼開元港載運乘客之航班，有大發公司106年10月11日大發（106）字第10001號函1份在卷可按，則留滯蘭嶼數日等待離島之乘客，見及系爭船舶必然群情激憤、蜂擁而上，如將系爭船舶繼續停留在港口不離港，反可能使岸上更多乘客上船，且即便係執行公權力之海巡人員於系爭船舶滿載後，亦無法實施強制力防止乘客繼續登船，實難認僅具有私人身分之系爭船舶船長得以防免超載乘客之情事發生。況系爭船舶船長為確認搭載之乘客人數，已盡其驗票、收梯之責任，滿載後並未主動積極要求其他乘客繼續上船，亦未消極放任全部岸上乘客登船，堪認船長雖應注意系爭船舶乘客有無超載，惟依103年10月7日當天之超載情形，並非船長所能注意，系爭船舶船長對於超載行為自無過失甚明。

4.又系爭船舶船長對於事實概要欄所載時、地之超載乘客行為既無違反行政法上義務之過失，被上訴人即未因行政罰法第7條第2項規定而推定具有過失。此外，上訴人亦未提出其他證據證明被上訴人就超載乘客之行為，主觀上有違反行政法上義務之故意、過失，是上訴人自不得依船舶法第90條第1項前段規定對被上訴人裁罰。另本件被上訴人主觀上既無違反行政法上義務之故意或過失，即無庸探究被上訴人是否具有阻卻違法事由。

（二）綜上所述，系爭船舶船長對於超載乘客之行為並無故意、過失，被上訴人即未因行政罰法第7條第2項規定推定具有過失；上訴人復未提出其他證據證明被上訴人有何違反行政法上義務之故意、過失，則被上訴人不具備主觀責任條件，上訴人不得對之裁罰。上訴人以被上訴人違反船舶法第52條第3項規定，依同法第90條第1項規定對被上訴人裁處罰鍰，自有違誤，訴願決定未撤銷原處分，尚有未恰，被上訴人訴請撤銷原處分及訴願決定，洵有理由，應予准許。

五、上訴意旨略以：

（一）原判決將訴願決定及原處分均撤銷，其判決有不適用法規或適用不當、判決不備理由等情，當然違背法令：船舶法第52條第3項規定客船搭載乘客不得超過核定之乘客定額，其係考量「航行」安全而訂定，原判決忽略系爭船舶船長「於開航前已知搭載乘客人數超過核定定額仍以自由意志將該船解纜航行」之「故意」事實，顯有判決適用法令不當及判決不備理由之情形：

1.原判決認定系爭船舶船長滿載後並未主動積極要求其他乘客繼續上船，亦未消極放任全部岸上乘客登船，且當天超載情形非船長所能注意，因而判定被上訴人對於超載行為無過失，惟此認定忽略船舶法上所謂超載之認定係指「航行期間」而言。即便原判決認定當時登船之狀況非船長所能注意，但在未開船航行前，登船人數超過乘客定額仍非船舶法規制之範疇。然系爭船舶船長明知於登船人數超過核定定額之情形下依法不得開航，卻以自由意志決定開航，其行為已屬「故意」，遑論「過失」，原判決即有適用法令不當之情形。

2.如案發當時船長消極抵抗不予開船（甚或關閉全船電力逼迫民眾下船），最終民眾將因無法達成交通目的而自行下船，自無本案之發生。

3.另上訴人於更審答辯書內曾表示：「由前述船長訪談筆錄可知，本案船長於解纜開航『前』，已知船上人數超過核定乘客定額之情形，卻以自由意志『決定』開船造成超載航行之事實，此即『對於構成違規之事實，「明知」並「有意」使其發生』。故本案之發生實屬故意，被告機關自應依法予以處分」。原判決就此一重大防禦方法並未說明不予採納之理由，僅以當時「登船」情形即認定船長無「過失」，實有判決不備理由之情形。

（二）系爭船舶案發當時之超載航行作為，無論在法益衡量或手段必要性上均不符合緊急避難之要件，原審應自行查明認定為裁判基礎之事實關係，然原審法院未予查明，未盡審理之能事，除為判決不備理由外，亦有違反行政訴訟法第125條第1項及第133條之情事：系爭船舶超載航行之作為，無法通過最高行政法院106年度判字第104號判決所揭示緊急避難適法要件中有關「法益衡量」及「必要性」之審查，然原審法院不僅未詳酌上訴人陳述，且未予查明認定為裁判基礎之事實關係，未盡審理之能事，除為判決不備理由外，亦違反行政訴訟法第125條第1項及第133條規定。

（三）綜上所述，聲明求為判決：

1.原判決廢棄。

2.被上訴人在第一審之訴駁回。。

3.第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。

六、本院之判斷：

（一）按船舶法第52條第2項及第3項分別規定：「（第2項）航政機關依船舶設備、水密艙區及防火構造，核定乘客定額及適航水域，並載明於客船安全證書。（第3項）客船搭載乘客不得超過依前項核定之乘客定額，並不得在依前項核定適航水域以外之水域搭載乘客。」同法第90條第1項規定：「違反第52條第3項規定者，由航政機關處客船所有人或船長新臺幣1萬5,000元以上15萬元以下罰鍰，並命其禁止航行及限期改善；改善完成後，始得放行。」綜合上開規範意旨，並觀諸同法第1條立法意旨所稱：「為確保船舶航行及人命安全，落實船舶國籍證書、檢查、丈量、載重線及設備之管理，特制定本法。」可知，船舶法管制客船不得搭載超過航政機關所核定之搭載乘客定額，其意在確保船舶航行安全及全船人員之生命、身體及財產之法益。

（二）次按船舶法第56條授權交通部所訂定之客船管理規則第3條第3款規定：「本規則所稱乘客，指在船上下列以外之人員：……三、非船長或運送人所能防止而以非法行為上船之人員。」揆諸前揭明文，可知船上搭載之人員如欲適用該款規定，而予以排除認定為乘客，其構成之要件包含「非船長或運送人所能防止」及「以非法行為上船」等2部分。又所稱「非船長或運送人能所能防止」部分，其「防止」應不僅及於積極性之排除，亦應可包含消極性之抵抗。另依法船長負責船舶之指揮，而開航與否，實由船長做最終之決定。亦即，船長仍可以自由意志決定是否開航，如船長消極地採取關閉全船電力、或全體船員下船拒絕開航以迫使民眾下船、或向警方報案尋求協助，最終民眾將因無法達成交通目的而自行下船，自無超載之情形發生。

（三）又按「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據……」「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。」行政訴訟法第125條第1項、第133條前段、第189條第1項分別定有明文。是於撤銷訴訟，為事實審之原審法院應本於職權調查證據，並依調查證據之結果，斟酌全辯論意旨，依經驗、論理及證據法則認定事實，不受當事人主張之拘束。倘其未盡職權調查證據之義務，或認定事實有悖上述法則，其判決即屬違背法令。另依同法第209條第1項第7款、第3項規定，判決書理由項下應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見；違反該等規定者，其判決不備理由，依同法第243條第2項第6款規定，亦屬當然違背法令。

（四）經查：被上訴人所有系爭船舶，前經上訴人依船舶法第52條第2項核定其乘客定額為253人。系爭船舶於103年10月7日上午11時35分許駛入蘭嶼開元港，於同日下午2時30分許搭載乘客離港，嗣於同日下午5時27分進入臺東富岡港，經上訴人會同八一大隊人員執行清點，系爭船舶實際載運人數為306人，超載乘客53人等情，乃原審依調查證據之結果所確定之事實，核與訴願卷所附系爭船舶檢查證書、上訴人派員於103年10月7日至臺東富岡港查核系爭船舶所填之「臺東離島客船載客查核表」及臺東伽藍（富岡）漁港安檢所對系爭船舶船長許清屏所製作之訪談筆錄、系爭船舶於同年月3日至17日期間進出港檢查表（見訴願卷第54頁至第59頁、第36頁）相符，乃原審依法確定之事實。

（五）原判決以系爭船舶船長對於超載乘客之行為並無故意、過失，被上訴人即未因行政罰法第7條第2項規定推定具有過失；上訴人復未提出其他證據證明被上訴人有何違反行政法上義務之故意、過失，則被上訴人不具備主觀責任條件，上訴人不得對之裁罰。上訴人以被上訴人違反船舶法第52條第3項規定，依同法第90條第1項規定對被上訴人裁處罰鍰，自有違誤等為由，撤銷訴願決定及原處分，固非無見。惟查：

1.依船舶法第52條於99年11月12日之修正理由為「為策客船載客航行安全，增列第3項規定，俾應週延」等語（見本院106年度簡上字第64號卷第93頁）；另參照船員法第25條之2授權訂定之船員服務規則第91條第15款規定：「船員有下列情形之一者，經航政機關調查屬實，處以降級或收回船員服務手冊3個月至2年：……十五、船長明知其所服務之船舶載客逾額或載貨超量不予拒絕而仍航行。」據此，有關客船超載事實之認定，主管機關應以「航行時」為認定基準，如船舶停靠港邊未開航，則登船人數超過乘客定額仍非船舶法規制之範疇。查：原判決以「……。況系爭船舶船長為確認搭載之乘客人數，已盡其驗票、收梯之責任，滿載後並未主動積極要求其他乘客繼續上船，亦未消極放任全部岸上乘客登船，堪認船長雖應注意系爭船舶乘客有無超載，惟依103年10月7日當天之超載情形，並非船長所能注意，揆諸首開說明，系爭船舶船長對於超載行為自無過失甚明。」等語（見原判決第6頁）及「又系爭船舶船長對於事實概要欄所載時、地之超載乘客行為既無違反行政法上義務之過失，原告即未因行政罰法第7條第2項規定而推定具有過失。此外，被告亦未提出其他證據證明原告就超載乘客之行為，主觀上有違反行政法上義務之故意、過失，是被告自不得依船舶法第90條第1項前段規定對原告裁罰……」等語（見原判決第6頁），認定系爭船舶船長滿載後並未主動積極要求其他乘客繼續上船，亦未消極放任全部岸上乘客登船，且當天超載情形非船長所能注意，進而認定被上訴人對於超載行為無過失。然揆諸前揭說明，原判決上開認定顯然忽略船舶法上所謂超載之認定係指「航行期間」而言，亦即如當時船長在解纜航行前，可藉由積極或消極方式驅趕人員下船至符合乘客定額再行開航，即無超載行為之發生，惟原判決逕自認定當時上船情形為船長所不能防止，即有適用法令不當之情形。

2.次按船員法第58條第1項及第2項規定：「（第1項）船舶之指揮，由船長負責；船長為執行職務，有命令與管理在船海員及在船上其他人員之權。（第2項）船長為維護船舶安全，保障他人生命或身體，對於船上可能發生之危害，得為必要處置。」又按船員法第25條之2授權訂定之船員服務規則第21條規定：「船長依法指揮全體海員、旅客及在船任何人，並管理全船一切事務，及負維護全船生命財產安全之責任。」揆諸前揭明文可知，船長依法負有管理船上人員之職責，故有關乘客登船情形之管控，亦為船長之職責。倘如船長心態消極，任憑民眾輕微鼓譟即不予處置而開航，則有違船員法及其相關規定規範之意旨，且將合法登船民眾之安全棄於不顧。查：系爭船舶船長於案發當日開放登船前，基於其管理職責，並配合相關新聞報導或船舶所有人之經驗，應可「預期」現場有暴增之人潮，即應提前預為準備因應，故本件登船情形應屬客觀上「得予防止」之狀況。惟原判決逕依證人黃德福、許清屏等人之證詞，以及八一大隊103年11月18日東八一字第1031402968號函（見原處分卷第37頁），逕自認定當時之登船情形為船長或運送人所不能防止，即將超載乘客排除於乘客之列。然揆諸前揭說明，足見上開認定顯然忽略當時之狀態，應為船長可預期並可先行準備應付之情形，而本件登船情形應屬客觀上「得予防止」之狀況，故上開超載乘客仍應屬「乘客」之範圍，足見原判決顯有判決適用法令不當之情形。

3.況上訴人於原審時所提之行政訴訟更審答辯狀曾提及：「由前述船長訪談筆錄可知，本案船長於解纜開航『前』，已知船上人數超過核定乘客定額之情形，卻以自由意志『決定』開船造成超載航行之事實，此即『對於構成違規之事實，『明知』並『有意」使其發生」等語（見原審106年度簡更（一）字第5號卷第266頁）。惟原判決就此一重大防禦方法並未說明不予採納之理由，僅以當時「登船」情形即認定船長無「過失」，亦有判決不備理由之情形。

（六）至被上訴人於原審主張系爭船舶搭載乘客逾越定額，係系爭船舶船長依法令與緊急避難行為，依行政罰法第11條第1項及第13條規定，應不予處罰乙節，是否可採？原判決並無任何論述，且尚應由原審法院依調查證據之結果，加以審認。

（七）綜上所述，原判決既有上述可議之處，且影響判決之結果，則上訴意旨求予廢棄，為有理由；又本件事實既尚有未明，自有由原審法院再為調查之必要，爰將原判決廢棄，發回原審法院詳為調查審認，另為適法之裁判。

七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭