臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)107年度訴字第55號

• 裁判案由: 汽車運輸業管理規則
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 107 年 10 月 04 日

臺北高等行政法院判決
107年度訴字第55號107年9月13日辯論終結原 告　捷豹企業社
代　表　人　謝劭杰
訴訟代理人　連憶婷　律師
被 告　交通部公路總局
代　表　人　陳彥伯
訴訟代理人　陳政君
莊子慧
吳振聲
上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國106年11月24日交訴字第1061300523號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告所屬臺北市區監理所（下稱臺北監理所）依據臺中市政府警察局第四分局（下稱第四分局）查報，稱原告於民國106年2月17日將登記為其合夥人羅建宏所有之車牌號碼0000-00號自用小客車（下稱系爭車輛），出租予訴外
人劉菁菁，認原告未經核准擅自經營小客車租賃業，違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條等規定，於106年4月24日以北市監稽字第1060046321號函，檢附同日填單之交公北市監字第20B00989號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單（下稱舉發通知單），舉發原告違規並告知將裁處新臺幣（下同）100萬元罰鍰，請原告於填單日起15日內繳
納，逾期將逕為裁處；被告嗣以106年5月9日第20-20B00989號之對違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處原告100萬元罰鍰，並勒令歇業，不得再經營未經公路法
申請核准之汽車運輸業。原告不服，提起訴願復經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：系爭車輛為羅建宏所有，且係羅建宏與劉菁菁簽訂汽車出租約定切結書及向劉菁菁收取1,000元，均與原告
無關，羅建宏已出具聲明書，表示其為系爭車輛所有人，因原告代表人謝劭杰經營汽車零售等相關業務，對於車輛遺失之處置措施較為清楚，故由謝劭杰陪同其至警局報案。由被告以羅建宏違法出租系爭車輛為由，對其處罰鍰10萬元，並吊扣車輛牌照，足證經營汽車租賃業及收取租金報酬者乃羅建宏，並非原告。退步言之，縱認系爭車輛係由謝邵杰出租他人，亦屬其個人行為，不能據以處罰為合夥事業之原告；況原告雖非汽車運輸業，惟登記營業項目包括租賃業、汽車零售業等，自可能誤認可經營汽車租賃項目，被告未先介入輔導、勸誡，即予裁罰，自屬違誤；且原告之總資本額僅60萬元，遭檢舉所收取之租金僅1,000元，被告未衡量原告之
資力與所受利益，逕予裁罰100萬元，有違比例原則，應予
撤銷等語。並聲明：撤銷訴願決定及原處分。
三、被告抗辯：原告商業登記基本資料登記之所營事業，並無小客車租賃業，故其未經申請核准設立小客車租賃業，自不得將車輛出租並收取報酬。原告之代表人謝劭杰，基於系爭車輛所有人羅建宏之授意，以原告之名義出租系爭車輛予劉菁菁，因劉菁菁於租約屆期並未還車，且謝劭杰發現系爭車輛非由劉菁菁使用，疑似遭竊，故通知羅建宏報案車輛遭竊，由卷附報案紀錄及汽車出租約定切結書，足見原告確有出租系爭車輛並收取報酬之經營汽車運輸業行為，違法事證明確。交通部於106年1月6日修正發布之未經核准經營汽車運輸
業及計程車客運服務業裁罰基準（下稱裁罰基準），係依未經核准經營汽車運輸業者之車輛種類及違反次數等不同情節，訂定不同處罰額度之裁量基準，以達具體個案之正義，與公路法第77條第2項規定之裁量權目的尚無牴觸，被告依裁
罰基準第5點規定，裁處原告100萬元罰鍰，未逾前引公路法規定授權裁量之範圍，與比例原則無違等語，並聲明：駁回原告之訴。
四、如事實概要欄所載之事實，有第四分局106年3月27日中市警四分偵字第1060015965號函（下稱106年3月27日函）及所檢附員警職務報告書、汽車出租約定切結書、舉發通知單、原處分書及訴願決定書，附原處分卷第15至20頁、第3頁、可
閱覽訴願卷第45、46頁及本院卷第68至73頁可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
五、經核本件爭點為：被告認定原告未經核准擅自經營小客車租賃業，違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條，以原處分裁處原告100萬元罰鍰，並勒令歇業，不得再
經營未經公路法申請核准之汽車運輸業，有無違誤？經查：㈠按公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：…十
四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第3條規定：「本法所稱公路主管機關：
在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第34條規定：「（第1項）公路汽車運輸，
分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：一、公路汽車客運業：在核定路線內，以公共汽車運輸旅客為營業者。二、巿區汽車客運業：在核定區域內，以公共汽車運輸旅客為營業者。三、遊覽車客運業：在核定區域內，以遊覽車包租載客為營業者。四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。六、小貨車租賃業：以小貨車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。七、汽車貨運業：以載貨汽車運送貨物為營業者。八、汽車路線貨運業：在核定路線內，以載貨汽車運送貨物為營業者。九、汽車貨櫃貨運業：在核定區域內，以聯結車運送貨櫃貨物為營業者。（第2
項）前項汽車運輸業營運路線或區域，公路主管機關得視實際需要酌予變更。」第37條第1項第1款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：一、經營……小客車租賃業……，向中央主管機關申請。」第77條第2項規定：
「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上2,500萬元以下罰鍰，
並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，非滿2年不得再請領
或考領。」第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資
格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」次按交通部依公路法第79條第5項授權而訂定之汽車運輸業管理規則
第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依
公路法第77條第2項之規定舉發。」前揭汽車運輸業管理規
則條文規定主管機關應依職權舉發違規，係屬執行公路法之細節性、技術性之事項，未涉及人民之生命、自由及其他自由權利之限制，並未違反法律保留原則，且核與立法意旨相符，未逾母法之授權範圍，自得適用。準此，如未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依汽車運輸業管理規則第138條
規定予以舉發，並應依公路法第77條第2項規定處罰。復按
交通部102年7月22日交路字第10250097788號函：「主旨：
公告委任交通部公路總局辦理汽車運輸業相關業務，並自102年7月24日起生效。依據：……二、行政程序法第15條第1
項。公告事項：一、……小客車租賃業……之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，委任交通部公路總局辦理。……」是交通部業將其依公路法第37條第1項第1款規定，對於申請核准籌備小客車租賃業，及同法第77條第2項對未經申請
核准而違法經營小客車租賃業之裁罰等權限，依行政程序法第15條第1項規定，委任被告行使，則被告對原告經臺北監
理所舉發未經申請核准而經營小客車租賃業之違法行為予以處罰，具有事務管轄權限，合先敘明。
㈡經查：
⒈第四分局於106年2月19日接獲系爭車輛車主羅建宏向110報
案稱該車遭竊，該分局因而通報線上巡邏警網圍捕攔查，俟現場盤查該車使用人後，始知為車輛租約到期卻未歸還之租賃糾紛，無涉汽車竊盜之刑事犯罪，乃以誣告罪嫌將羅建宏函送臺灣臺中地方法院檢察署偵查；另經詢問羅建宏，其表示係將系爭車輛借由原告負責人謝邵杰出租使用，故將該車未向監理機關申請核准租賃業車輛，違反汽車運輸業管理規則第98條第1項、第137條及公路法第77條規定部分，函送監理機關依法查處，臺北監理所因而認定原告有未經核准擅自經營小客車租賃業，違反公路法第77條第2項及汽車運輸業
管理規則第138條等規定之行為，對其製單舉發等情，有上
述第四分局106年3月27日函、職務報告書、汽車出租約定切結書、舉發通知單及第四分局106年3月14日中市警四分偵字第1060013384號刑事案件移送書（附原處分卷第23至25頁）附卷可稽。
⒉觀諸上開移送書記載，原告代表人謝劭杰於警詢時陳稱：伊因接獲訴外人潘怡君來電稱要換7人座車，惟電話號碼與原
承租人劉菁菁之電話號碼不同，且潘怡君使用之電話號碼為以前曾向原告承租車輛後予以破壞且不歸還之客戶，才請羅建宏報案等語（參見原處分卷第24頁），與前述羅建宏經警詢問時所陳係將系爭車輛借予原告出租使用者，係相符合；又原告之營業項目並不包括小客車租賃業一節，另有其商業登記基本資料，附本院卷第7頁足憑。從而，被告認定原告
出租系爭車輛，乃未經申請核准而經營汽車運輸業中之小客車租賃業，違反公路法第77條第2項規定，自非無據。原告
雖主張：系爭車輛係由羅建宏出租予劉菁菁及收取租金1,000元，與原告無關云云，並提出羅建宏於106年6月8日所出具，內容略為：伊為系爭車輛所有人，因伊之朋友謝劭杰開設原告企業社，經營汽車仲介服務，對於車輛失竊應如何處置的流程比較清楚，故伊請謝劭杰幫忙報案作筆錄，其實系爭車輛係伊租給別人，與原告無關等語之聲明書（參見原處分卷第26頁）為證，且本院依原告聲請，通知羅建宏於107年6月6日準備期日到庭作證時，其結證稱：系爭車輛為伊所有
，伊與劉菁菁簽訂汽車出租約定切結書，將該車借給劉菁菁，出借日期應該就是上開切結書所載106年2月17日，劉菁菁說只借一天，惟其未依約定期限歸還，伊依該車定位系統顯示，發現車子仍有人使用，伊擔心車子被偷，故於106年2月19日去報案，希望警察協助伊將車取回等語（見本院卷第94、95頁），亦與上開聲明書內容大致相符。然原告企業社係合夥組織，合夥人為謝劭杰與羅建宏2人，業據上開原告商
業登記基本資料載明；又羅建宏於106年6月8日出具聲明書
及於107年6月6日至本院作證，與其及原告代表人謝劭杰於
106年2月19日至第四分局報案系爭車輛失竊之時間，已分別相隔3月及1年餘，其間原告已於106年4月間收受舉發通知單，得悉臺北監理所認定其出租系爭車輛違反公路法第77條第2項規定，將對其裁處100萬元之高額罰鍰，則羅建宏身為原告之出資者與共同經營者之一，為使原告免受處罰，於聲明書中及於本院證稱出租系爭車輛係其個人行為，與原告無關云云，係為刻意迴護原告之可能性甚高。再參諸羅建宏於本院作證時另稱：劉菁菁原本是請謝劭杰幫她仲介買車，還沒買到車以前，劉菁菁說要用車，伊因平常很少使用系爭車輛，謝劭杰就拜託伊將車借給劉菁菁一天，伊借車給劉菁菁時，車內就有油了，故伊向劉菁菁收取1,000元補貼油錢等語
（參見本院卷第95頁），可知系爭車輛乃羅建宏應原告代表人謝劭杰之請求，提供原委託原告居間仲介購車事宜之劉菁菁使用；另劉菁菁承租系爭車輛時簽署之汽車出租約定切結書，其內約款業經事先印製完成，出租人欄並印有「租賃有限公司」之文字（參見原處分卷第20頁），顯係供經營汽車租賃業者使用之定型化契約，與個人偶然出借車輛之情形有別等情，益見系爭車輛應非由羅建宏個人出租，而係其提供原告作為租賃車輛，是羅建宏於上開聲明書及本院準備程序陳稱出租該車為其個人行為云云，無非意圖使原告免遭裁罰而為原告飾卸之詞，不足採信。至被告對原告出租系爭車輛予劉菁菁之行為，另依公路法第77條第2項規定，對羅建宏
裁處罰鍰10萬元及吊扣牌照4個月（參見本院卷第99頁之查
詢單），乃被告對羅建宏個人所為裁罰處分是否合法之問題，原告執以主張其並無未經申請核准而出租系爭車輛之違法行為，仍難採憑。
⒊再查，上述原告商業登記基本資料，所登記營業項目合計52項，其中並無小客車租賃業，又依當中第4項載明「除許可
業務外，得經營法令非禁止或限制之業務」，是原告對於依法令應得主管機關許可後始得經營之業務，在未經申請核准前，不得擅自經營一節，自應知悉，如對是否為許可業務存有疑問，理當先向相關主管機關查詢；然原告未先行查明確認及依公路法規定申請核准，即出租系爭車輛予他人，經營非屬其登記營業項目之小客車租賃業，對此違反公路法第77條第2項規定之行為，即有應注意、能注意而未注意之過失
，其主張因登記營業項目中有「租賃業」、「汽車零售業」等，致誤認得經營汽車租賃項目，故不應受罰云云，亦無足取。
㈢惟按行政機關行使裁量權，並非不受任何拘束，其裁量權之行使，除應遵守一般法律原則（如誠實信用原則、平等原則、比例原則）外，亦應符合法規授權之目的，並不得逾越法定之裁量範圍（行政程序法第4條、第6條、第7條、第8條、第10條參照）。又行政罰法第18條規定：「（第1項）裁處
罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。（第2項）前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，
得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。」司法院釋字第641號解釋亦明示「對人民違反行政法
上義務之行為處以罰鍰，其違規情節有區分輕重程度之可能與必要者，應根據違反義務情節之輕重程度為之，使責罰相當」之意旨。準此，被告於適用公路法第77條第2項規定裁
處罰鍰時，自應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益等情節，並注意使責罰相當，以符合比例原則，且宜考量受處罰者之資力，避免造成個案顯然過苛之處罰，逾越處罰之必要程度，否則即有裁量怠惰或濫用之違法。交通部雖以106年1月6日交路
字第10650001091號令，修正發布對於未經核准經營汽車運
輸業者之裁罰基準，惟其所訂裁量標準，僅能適用於違規情節無特殊情形之典型案例，否則應回歸行政罰法第18條規定，審酌裁處罰鍰時應考量之各種因素；況上開裁罰基準乃交通部依其權限或職權，為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定，屬行政規則，僅供法官審判案件時之參考，並不受其拘束（司法院釋字第137、216號解釋參照），即行政法院對於上開裁量基準，本得審查其是否符合法律授與裁量權之目的，是否根據違反義務情節之輕重程度，所為責罰相當之合理標準；審查結果如認為其與法律授權裁量之目的未盡相符，或違反比例原則，而與憲法第15條保障人民財產權之意旨有違，自應於個案中拒絕適用此裁量基準不合規範目的部分，並據以撤銷依該部分裁量基準所為裁罰處分，由原處分機關重為合目的性裁處。對於行政機關而言，雖然依據行政程序法第161條規定
，其行使裁量權，原則上應受其上級機關或長官所訂頒裁量基準之拘束，但依同法第10條規定，除不得逾越法定之裁量範圍外，並應符合法規授權之目的；且依行政罰法第18條第1項規定，其裁處罰鍰，尚應審酌違反行政法上義務行為應
受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。因此，如果上級機關或長官訂頒之裁量基準有不符合法律授與裁量權目的之處，或未充分區分違反義務情節之輕重程度，亦未設有適當的調整機制，則下級機關或屬官在個案行使裁量權，遇到違規情節較輕微者，一律以單一標準裁量，有違比例原則時，將面臨究應遵守裁量基準或法律授權意旨的義務衝突；此際由於法律位階高於裁量基準，行政機關自應優先遵照法律授權意旨為裁量，如果仍一味依照裁量基準為處分，即構成裁量怠惰之違法瑕疵。復觀諸前引司法院釋字第641號解釋，及釋字第423號解釋另對「交通工具排放空氣污染物罰鍰標準第5條是否違憲
」所揭示「主管機關於中華民國82年2月15日修正發布之交
通工具排放空氣污染物罰鍰標準第5條，僅以當事人接到違
規舉發通知書後之『到案時間及到案與否』，為設定裁決罰鍰數額下限之唯一準據，並非根據受處罰之違規事實情節，依立法目的所為之合理標準。縱其罰鍰之上限並未逾越法律明定得裁罰之額度，然以到案之時間為標準，提高罰鍰下限之額度，與母法授權之目的未盡相符，且損及法律授權主管機關裁量權之行使」等意旨，可知依司法院大法官會議解釋向來見解，無論係立法者制定法律對人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰，或主管機關為執行有關行政罰鍰的法律而訂定裁量基準，均應根據違反義務情節之輕重程度為之，使責罰相當，且應避免以單一標準區分違規情節之輕重並據以計算罰鍰金額，否則可能造成個案顯然過苛之處罰而有違憲法第23條之比例原則與憲法第15條保障人民財產權之意旨；如果係為執行法律所訂定之裁罰基準，則更損及母法賦予主管機關裁量權之目的，而構成違法事由。
㈣原告未經申請核准經營小客車租賃業，而出租系爭車輛予他人，違反公路法第77條第2項規定，且其主觀上具有過失，
應受處罰，業如前述。而被告因原告為合夥組織，屬交通部發布之裁罰基準第5點規定：「……五、以法人、非法人團
體或其他組織經營汽車運輸業者，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照吊扣及吊銷之裁罰基準，依其使用車輛，準用前三點規定；其罰鍰之裁罰基準如下：第1次，處新
臺幣100萬元罰鍰。……」所稱「其他組織」，故就原告上
開違章行為，裁處罰鍰100萬元，則據被告於本院準備期日
陳明（參見本院卷第85頁）。惟觀諸同一裁罰基準第2至4點，對個人未依公路法規定申請核准而經營汽車運輸業之情形，乃區別行為人係違法經營公路法第34條第1項所定何種汽
車運輸業類型，及所使用車輛之大小，與違規次數之多寡，分就「個人以小型車、機車經營汽車運輸業」、「個人以大型車經營汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業」、「個人以大型車經營公路汽車客運業、市區汽車客運業、遊覽車客運業」之違規型態，根據行為人違規次數之不同，在10萬元至50萬元之範圍內，訂定數額各不相同之罰鍰裁處標準，第5點針對違規行為人為「法人、非法人團體或其他
組織」者，所訂裁處罰鍰基準，卻未如前述對個人予以處罰之情形，參酌行政罰法第18條第1項規定，就行為人違反行
政法上義務行為所生影響及可能獲得利益之差異（如未經申請核准經營貨運業，係對委託運輸者之財產權造成影響，惟非法經營客運業，則可能危害乘客之生命、身體安全；又以小型車、機車或大型車作為違法經營運輸業之工具，受影響之貨物數量或乘客人數顯有區別，違法行為人因而所受利益亦不相同）等因素，予以考量，僅因行為人並非「個人」，即不問情節輕重，對於第一次之違規行為，裁處相當於同裁罰基準第2至4點對個人所定罰鍰上限金額（50萬元）2倍之
100萬元高額罰鍰，乃僅以違規之行為主體非屬單一自然人
，為設定裁決罰鍰數額下限之唯一準據，並非根據受處罰人之違規事實具體情節輕重，依公路法第77條第2項規定，所
為之合理裁量標準。再者，原告雖係合夥組織，惟其資本額係謝劭杰及羅建宏各自出資之30萬元，合計60萬元，有上開原告商業登記基本資料可佐；又被告查得原告未經申請核准經營汽車運輸業之行為，僅有出租系爭車輛一次，所收取租金復只1,000元，亦如上述。惟被告於裁處時，未依行政罰
法第18條第1項規定，審酌原告因違反行政法上義務行為所
生影響及所得利益，逕依裁罰基準第5點規定之劃一處罰方
式，對原告裁處罰鍰100萬元，裁罰金額非但超過原告各合
夥人出資總額達40萬元之多，更為原告因上開違規行為所獲利益之1,000倍，責罰顯不相當，自不符比例原則，且有裁
量怠惰之違法。
六、綜上所述，被告以原處分對原告裁處罰鍰100萬元，有違反
比例原則及裁量怠惰之違法，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經核均與判決不生影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　107　 年　　10 　 月　　4 　　日臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官　李　玉　卿
法 官　李　君　豪
法 官　鍾　啟　煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　107　 年　　10 　 月　　4 　　日書記官　李　建　德