臺北高等行政法院判決

109年3月4日辯論終結

原告

利英工礦股份有限公司

代表人

蕭崎昌（董事長）

訴訟代理人

籃健銘 律師

訴訟代理人

林忠熙 律師

被告

行政院環境保護署

代表人

張子敬（署長）

訴訟代理人

陳修君 律師

訴訟代理人

潘正芬 律師

訴訟代理人

陳志強

複代理人

李杰峰 律師

輔助參加人

經濟部礦務局（東區辦事處）

代表人

徐景文（局長）

訴訟代理人

朱盛枝

　黃品中

上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服行政院中華民國107年5月31日院臺訴字第1070176271號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件被告代表人李應元於訴訟進行中變更為蔡鴻德嗣再變更為張子敬，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟（本院卷第235頁），核無不合，應予准許。

二、事實概要：

（一）原告領有經濟部臺濟採字第4845號大理石、白雲石礦採礦權礦區(以下稱系爭採礦權礦區)，其辦理系爭採礦權礦區礦業字第2586號礦區申請核定及註銷礦業用地（以下稱本案）環境影響說明書（下稱環說書），前經被告審查有條件通過，並以民國88年10月30日（88）環署中字第0011205號公告審查結論（下稱88年10月30日公告）。原告於101年3月7日以系爭採礦權礦區用地範圍內之露天開採已採罄，申請經濟部（本件業務承辦機關為所屬礦務局，因此本院依礦務局主張列經濟部礦務局為被告《輔助》參加人；又為敘明環境影響評估時目的事務主管機關為經濟部《指定礦務局》為承辦機關，故一併簡稱為參加人）審查，認原告補正後之變更後開採構想及其圖說、岩石力學分析與數值模擬報告書，符合礦業法規定，以101年12月12日經授務字第10120119580號函（下稱101年12月12日函）同意原告申請變更系爭採礦權礦區開採構想及其圖說（下稱變更後開採構想書），即同意改採地下室柱法開採（原環說書為露天開採）方式。

（二）被告所屬稽查總隊，於104年6月17日執行原告系爭採礦權礦區之環境影響評估承諾事項監督後，通知原告於104年7月16日前提出書面說明本案開採方法，並將相關佐證資料送被告，嗣原告以前開經參加人同意之變更後開採構想書，係以因環保意識高漲，擬於本案基地內變更開採方式，由原核准以露天變更為地下室柱法開採，即仍在本案環說書審查通過之海拔高度50至250公尺間及規劃採取量亦在771萬5,476公噸數量內，爰依環境影響評估法（下稱環評法）施行細則第37條但書規定，檢附本案「變更內容對照表」（下簡稱本案對照表）方式辦理。並經參加人（即礦務局）轉送被告審查；被告則於104年7月20日環署綜字第0000000000號函復原告，請重新釐清適用情形，檢具正確之環評書件，並依環評法施行細則第37條之1規定記載所須內容或事項，由目的事業主管機關核准後，轉送被告核准。原告於104年10月1日函復被告，以本案變更內容對照表係於104年7月3日環評法施行細則修正發布前所提送，不受環評法施行細則所規範，且系爭採礦權礦區變更後開發構想書，業經經濟部101年12月12日函同意。經被告審查結果，於104年10月28日以環署綜字第1040081386號函復原告，不同意以本案變更內容對照表受理審查。原告復於105年4月18日檢送本案環說書環境差異分析報告（下稱環差報告）經礦務局轉送被告於106年1月19日召開專案小組初審會議，及提經106年2月22日被告環境影響評估審查委員會（下稱環評委員會）第308次會議決議，咸認原告應就申請變更部分，重新辦理環評，被告並分別以106年2月2日環署綜字第1060008489號及106年3月14日環署綜字第1060019210號書函檢送各該次會議紀錄予與會委員、機關、單位及原告後，被告於106年3月23日以環署綜字第1060022150號函（下稱106年3月23日函）原告，本案變更部分對自然環境有加重影響之虞，依環評法第16條及其施行細則第38條第1項第4款規定，應就申請變更部分，重新辦理環評。

（三）被告於104年10月27日派員辦理本案環說書環境影響評估（下稱環評）監督查核作業，並以104年10月30日環署督字第1040089613號函原告於104年11月27日提送答覆說明及相關資料。復以被告於104年10月27日辦理本案環說書環評監督時，現場發現原告於本案開發範圍以地下室柱法採，進度約為「利英一坑」145公尺、「利英二坑」135公尺、「利英三坑」20公尺，及於105年8月18日會同礦務局辦理本案環差報告現地勘查，發現原告未依環評法辦理完成變更程序前，逕自於102年7月1日起至105年8月18日期間於本案開發範圍內將原採礦方式由露天開採變更為地下室柱法開採，繼續營運並因而獲利，與本案環說書所載採用露天階段由上而下開採大理石不同，未依本案環說明書所載內容切實執行，涉違反環評法第17條規定，將依法裁處罰鍰，分別以105年1月6日環署督字第1050001075號及106年6月19日第1060045896號函原告於105年1月22日、106年6月19日及106年7月18日具函陳述意見後，以106年9月1日環署督字第1060068120號函附同號裁處書（下稱原處分）處原告罰鍰新臺幣（下同）2,349萬4,400元及處環境講習8小時整。原告不服，提起訴願，經行政院106年9月21日院臺訴字第1060186143號訴願決定駁回，原告仍不服，循序提起本件行政訴訟。

三、原告起訴主張略以：

（一）原告本件開發行為自始於參加人之追蹤下均認符合環評之承諾事項及審查結論，是被告倘於監督本件開發行為之執行時，認有必要，得命原告定期提出環境影響調查報告書，或於本案之執行對環境造成不良影響時，應命原告限期提出因應對策，詎被告卻捨此不為，反逕以原告違反有關環評法第17條之規定而依同法第23條第1項第1款規定為裁處，足見原處分顯有適用法律錯誤之情事，且亦有違反正當法律程序甚明：

１、經查，原告於101年3月7日向參加人提出申請，並經參加人以101年12月12日函核准，且原告亦依法定期每季向被告申報環評結論及承諾事項執行情形，均足證原告歷來均係依原核定之環說書、評估書、審查結論及相關法令而執行，並無被告所謂未依前揭相關說明書、評估書及審查結論執行之不法情事甚明。

２、再者，細譯參加人就本件開發行為之追蹤成果報告可知，原告自102年7月1日起雖以地下室柱法開採，惟參加人每年配合礦場監督監察時隨案追蹤之結果均顯示本案開發行為符合環評承諾事項及審查結論甚明。

３、況且，衡諸環評法第18條規定及立法理由，被告於監督本案執行狀況時，倘認必要，得命開發單位定期提出環境影響調查報告書；又被告倘發現本案之執行對環境造成不良影響時，應命原告限期提出因應對策；甚或認原告之地下室柱法開發行為有變更環說書之疑慮時，及應命原告依環評法第16條規定辦理，詎被告遲至104年6月7日執行監督現勘時，始提出監督現勘意見，並未命原告定期提出環境影響調查報告書，亦未命原告就本案之執行對環境造成不良影響時限期提出因應對策，卻逕自以原告違反有關環評法第17條之規定而依同法第23條第1項第1款規定為裁處，惟此段期間，猶未見被告有對原告處以罰鍰、限期改善、按日連續處罰、轉請經濟部命停止實施開發行為等實情，更遑論，被告亦未具體審認並指出原告有何「造成廣泛之公害或嚴重之自然資源破壞」、「未依主管機關審查結論或環境影響說明書、評估書之承諾執行，致危害人體健康或農林漁牧資源者」之情節重大之要件，是原處分顯有適用法律錯誤之情，且亦有違正當法律程序及比例原則。

４、觀參加人於104年7月3日礦授東一字第10400255060號函，益徵系爭採礦權礦區用地變更開採方式，僅在原核定礦業用地開設水平坑口，未變更礦業用地，亦未涉及違反環評承諾事項及審查結論之情事。

（二）原告依環說書開始地下室柱法之開採方式，於法並無不合。且本案應非屬須經核准變更之事項，僅目的事業主管機關應轉送主管機關備查，又地下室柱法之開採方式對環境並無加重影響，被告未提出任何學理或理論依據，亦未見被告有加以比較申請變更之內容與已通過之環境影響說明書或評估書內容，即妄下定論，均足證被告恣意妄行、出於臆測，且基於錯誤之事實所為決定，其處分自屬違法：１、經查，原告之本案環說書前經被告審查有條件通過，並以88年10月30日公告，嗣因礦質不佳，故原告依環說書向經濟部辦理變更開採構想，並經經濟部審查補正後之變更開採構想及其圖說、岩石力學分析與數值模擬報告書，認屬合理且符合礦業法規定，以101年12月12日函同意原告申請變更後開採構想書。據此，原告依環說書，復依經濟部同意之變更後開採構想書，開始地下室柱法之開採方式，於法並無不合。

２、次查，系爭採礦權礦區用地變更開採方式，僅在原核定礦業用地開設水平坑口，並未涉及環境保護事項，亦未變更礦業用地，足認本案應屬環評法施行細則第37條但書規定非屬須經核准變更之事項，僅目的事業主管機關應轉送主管機關備查，益徵原告並無不法情事。

３、再者，原告委請專家學者規畫之變更後開採構想書，係經現地調查、取樣及實驗取得各項岩石力學數據後，依相關學理設計規劃之結果，並依法由礦業技師簽證及經目的事業主管機關經濟部專業審查、補正，認符合現行相關法規後，以101年12月12日函核准變更開採方式。復又，地下室柱法開採方式可大幅降低對環境及景觀之影響，對地表環境影響較小。而原告就此乃依循被告100年7月5日環督字第1000056766號函辦理每季環境影響評估審查結論及承諾事項申報，且輔助參加人亦依環評法施行細則第39條之規定，每年辦理礦區通過環評追蹤檢查，並將追蹤結果每年彙整後報被告備查，則觀諸各項監測數據均無顯著惡化，益徵地下室柱法之開採方式對環境無加重影響，從而，原處分所為之認定核與事實不服，自屬違法。

４、被告環評委員會之審查委員均未具採礦或地質專業、專長，卻逕自推斷本案更改開採方式將導致採礦垂直衝擊範圍擴大、地下採礦延伸範圍不確定、岩層結構改變、地層下陷、地表安全、既有邊坡穩定設施影響，並依環評法施行細則第38條第1項第4款，作成命原告重新辦理環境影響評估之決定，進而被告更以原處分裁處高達2,349萬4 ,400元罰鍰，卻未見被告提出任何學理或理論依據，亦未見被告有加以比較申請變更之內容與已通過之環說書或評估書之內容，即妄下斷論，益徵被告恣意妄行、出於臆測，乃基於錯誤之事實所為之決定，更有忽視礦業開發之專業性。

（三）原處分以原告違反有關環評法第17條之規定而依同法第23條第1項第1款規定為裁處，並依行政罰法第18條第2項之規定為不法利得之追繳，惟觀諸行政罰法第18條第2項之立法目的，應不得以之作為違反環保法規之追繳依據；又被告並未於原處分中說明原告違反行政法上義務之行為，而逕以其違法計算之不法利得之最高上限為裁處，顯有裁量怠惰之情，且有違行政程序法第9條及第36條對當事人有利不利應一律注意之原則。更況，原告實際上係依照本案環說書，為因應斯時之現況而採取之其他適當對策，應無不法之情甚明，益徵原處分容有違誤：

１、查本件既為依照環評法所為之行政罰事件，然觀諸行政罰法第18條規定之立法目的可知，本件既非屬「經濟及財稅行為」事件，則被告就本件是否得據此加重裁罰原告已有疑義。且原處分亦未見就原告是否有較「不法經濟」行為或逃脫事件等之裁罰事由有任何論述、說明，在在顯見原處分應有違誤。

２、本件原告並非係因經營不法經濟行為而有直接收入，亦非因規避租稅義務而生利益，更無借由規避環保義務而生節省費用之利益等情，換言之，則是否得以本條規定計算不法所得亦有疑義。且本件被告計算開採總量之方式，亦未扣除以原環評計畫之露天開採之方式，除原應追繳之不法利得部分外，亦將原告合法利得併予處罰，顯有悖於行政罰法第18條之規定，而有適用法律錯誤之情。

３、倘行政機關未考量違規情節之輕重，逕處以所得利益最上限之罰鍰，及構成裁量怠惰之違法；又若違規情節非屬重大卻處以法定最高額之罰鍰，即有違責罰相當之比例原則。惟查，被告並未就其行為應受責難的程度、所生影響及所得利益為審究，並於原處分中說明，即作成依被告違法計算之不法利得之全數均予追繳之原處分，亦即被告除有違法計算利得之違誤情形，尚有未說明理由即命原告全數追繳之裁量怠惰之虞。

４、本件原告並無主觀規避環評法之意圖，且原告亦依法定期每季向被告申報環評結論及承諾事項執行情形，足見原告就本案之開發行為暨後續程序均十足配合相關法規之情事，故於應受責難之程度上，應非屬得予以嚴重責難之程度。

５、更況，本案乃係原告主動向開發行為之追蹤機關即參加人為變更開採方式之申請，嗣經參加人同意始為開採行為，是參加人與本件開發行為之監督機關即被告之橫向聯繫實非原告所得置喙。又原告依法每季均向被告申報辦理環境影響評估承諾事項，以及每年辦理參加人之礦區通過環評追蹤檢查，復由輔助參加人將此追蹤結果彙報被告備查，然長時間以來均未見上開二機關有何糾正或提醒之舉，實係基於信賴上開二機關之表見行為，並非初始即刻意規避環評，僅係對於法令之認知差異，可責性甚低，益徵原處分顯有疑義。遑論本案並無變更原開採範圍，且產量甚少，又被告應早已察覺本案之實情，卻未曾提出任何提醒或說明之函文，反遲至104年6月始會勘現場，此時亦未要求停止開採行為，直至105年8月18日現場會勘後之紀錄始記載「停止行為」，然未見任何說明及後續之應對，益見原告之可責性甚低，從而，被告逕處最高之不法利得不僅有違比例原則，亦違反有利不利一律注意原則至為灼然。

（四）縱認原處分並無上揭所述適用法律錯誤及裁量怠惰等違法情事，惟被告計算所謂「所得利益」顯有悖於卷證資料，而其計算尚有顯然錯誤，不應維持。

１、經查，被告既係依原告於101年提報輔助參加人之「變更後開採構想書」第10章投資規劃內容，認定原告之開採成本及收入，並據此計算原告之不法利得金額，惟被告顯然刻意忽略「欲達到上述生產計畫除援用舊有設備外，尚需投資6,725萬元，總計投資金額為7,935萬元」等實情，從而，倘加計原告改採地下室柱法而投資之前開金額，則原告現仍處於虧損狀態甚明【計算式：2,349萬4,400元-7,935萬元= -5,585萬5,600元】，是原告迄今仍未因改採地下室柱法而有任何不法利得，原處分應有違誤灼然。

２、本件原告於101年12月獲輔助參加人同意後，及至102年7月始以地下室柱法開採，嗣至被告104年6月現勘後，原告旋即停止相關開採作業，則不法利得期間之計算應係102年7月至104年6月，計2年期間，是被告逕認本件違法開採期間乃102年7月1日至105年8月18日，進而認定原告於此違法期間所開採之礦量高達64萬公噸乙節，均屬違誤。

３、再查，細譯被告所憑以計算不法利得之變更後開採構想書第10章投資規劃內容，顯見原預估之單位開採成本97.54元/噸及選礦場碎選成本27元/噸，均係以每月開採3.25萬公噸產量為前提，並據此估算出總開採成本為124.54元/噸，惟查，倘依被告所認定之違法開採期間乃102年7月1日至105年8月18日，而此違法期間所開採之礦量計64萬公噸，則原告於此段期間每月僅開採1萬7,067噸【計算式：64萬噸/ 37.5（月）】，從而，據此計算本案實際上之總開採成本應為212.74元/噸【計算式：單位開採成本（月）：3,170,000元/ 1萬7,067噸+選礦場碎選成本27元/噸】，復依被告據系爭開採構想書內容所認之估算利益161.25元/噸【計算式：180 * 0.75+ 105 * 0.25】，則原告變更開採後實際上每公噸之開採成本高於利益達51.5元【計算式：161.25元/噸- 212.74元/噸】，顯見原告並未因採地下室柱法而有獲利之情，更遑論此仍未加計上開說明之「欲達到上述生產計畫除援用舊有設備外，尚需投資6,725萬元，總計投資金額為7,935萬元」部分。易言之，原告縱有以地下室柱法開採，然單以本案實際上每公噸之開採成本與利益觀之，原處分所認原告獲有不法利得等云云，與事實不符，更遑論倘加計因改採地下室柱法而增加之投資成本、折舊成本等實情，益徵原告絕無任何不法利得之可能，從而，被告之不法利得計算顯然罔顧會計成本之基準，實失公允。

４、再觀被告所憑以計算不法利得之變更後開採構想書第10章投資規劃內容之表10.3.2現金流量計算表可知，年產39萬噸之年度淨利額應為1,746,912元，是若以此為計算基準，則縱依被告所認定之違法開採期間乃102年7月1日至105年8月18日（假設語），而此違法期間所開採之礦量計64萬噸，則原告於此段期間每月僅開採17,067噸【計算式：64萬噸/ 37.5（月）】，即年開採量應為204,804噸、年度淨利額應為917,371元【計算式：204,804 / 390,000 *1,746,912】、月淨利額應為76,448元【計算式：917,371/ 12】，從而，此違法期間之不法所得實為2,866,800元【計算式：76,448元* 37.5（月）】，亦與被告所計算之2,349萬4,400元不法利得天差地別，益徵被告之計算顯有違誤，且明顯僅採用不利於原告之部分基礎，卻罔顧同一基礎事實然有利於原告之部分，更證原處分之違法情事至明。被告錯誤引用毛利作為計算基準，不當忽略其他成本，以致誤算本件不法利得為2,349萬4,400元【計算式：14,316,900元（毛利）/39萬噸*64萬噸=2,349萬4,400元】。

（五）本件被告之裁處權時效應於102年7月1日起算，則被告之裁處權應已罹於3年期間而消滅之實情，是被告之認定暨原處分均有違誤。經查，被告乃係於106年9月1日做成原處分，進而認定原告「逕自102年7月1日至105年8月18日期間於本案開發範圍內將原採礦方式變更……。」，惟衡諸上揭規定，以原告構成法律處罰要件之時點為其裁處權時效之起算點而論，被告既認定原告於102年7月1日變更開採方式時未依環評法辦理完成變更程序，則本件被告之裁處權時效自應於102年7月1日起算，據此，被告之裁處權應有罹於3年期間而消滅之實情。

（六）本案行為時乃係於102年7月1日，是依法自應以斯時之法律有明文規定者為限，而依斯時有效之環評法施行細則第37條第1項及第2項規定，本案應屬上揭法規所指未涉及環境保護事項者，僅目的事業主管機關應轉送主管機關備查，或屬須提出環境影響差異分析報告或變更內容對照表之情，非被告依104年7月3日始通過之新法逕為論處，而認本案涉及環境保護事項而須重做環評者，是原告並無任何不法之情，原處分實有違誤：

１、經查，被告係於106年9月1日做成原處分，進而認定原告「逕自102年7月1日至105年8月18日期間於本案開發範圍內將原採礦方式變更……。」，是被告既認定原告於102年7月1日變更開採方式時未依環評法辦理完成變更程序，則衡諸行政罰法第4、5條規定，本案違反行政法上義務之行為時點應為102年7月1日，據此，被告自應依本案行為時即102年7月1日有效之環評法施行細則為限，詎料，被告卻依104年7月3日修正後之規定逕為處分，其所憑已有違誤。

２、按102年7月1日有效之環評法施行細則第37條第1、2項之規定，復查系爭採礦權礦區用地變更開採方式，僅在原核定礦業用地開設水平坑口，並未涉及環境保護事項，亦未變更礦業用地，此有輔助參加人104年7月3日礦授東一字第10400255060號函「說明：二、……該礦開採方式由露天開採變更為坑室礦柱地下開採，於礦業用地採礦場範圍內設置坑口，經經濟部101年12月12日函同意變更，原核定礦業用地範圍無涉變更及擴大使用情事」可參，足認本案應屬上揭法規所指未涉及環境保護事項者，僅目的事業主管機關應轉送主管機關備查。

（七）另按被告104年8月5日環署綜字第1040059798號函意旨：「二、……審查程序係開發單位先將變更內容送目的事業主管機關核准，再由目的事業主管機關轉送主管機關核准……性質類似目的事業主管機關先進行初審，主管機關再進行最終審查……三、……此『轉送』本即寓意初步審查『許可』開發單位之開發計畫……。」可知，原告既於101年3月7日申請改用地下室柱法開採，嗣經目的事業主管機關即輔助參加人於同年12月12日同意變更，則依上揭被告函文意旨，原告申請改採地下室柱法實已通過初審、取得輔助參加人之許可，而後再由輔助參加人轉送原告之申請予被告進行最終審查、核准。

（八）綜上，原處分顯然違法，爰起訴聲明：１、訴願決定及原處分均撤銷。２、訴訟費用由被告負擔。

四、被告答辯略以：

（一）環評法第18條所規範得（應）命開發單位提出之環境影響調查報告書及因應對策，係為確保開發行為依已通過之環說書或評估書原申請內容及審查結論實施及執行時，不致因其實施及執行對環境造成不良影響；與開發單位欲變更已通過之環說書或評估書原申請內容前，應依環評法第16條及環評法施行細則第36條至第38條所規範應提出之變更內容對照表及環境差異分析報告乃至重新辦理環評，根本分屬二事，原告將之混為一談，已非可採。

（二）本案原告逕改採地下室柱法之開採方式究竟是否合法及應否重新辦理環評，原屬另案爭議，業經行政院於院臺訴字第1060186143號訴願決定認「經濟部係依礦業法等有關規定，核准訴願人（註：即本案原告）提出之申請變更開採構想及其圖說，核與環評事項無涉。訴稱經目的事業主管機關經濟部之專業審查及補正，符合現行各項法規後所核准之開採方式云云，顯係誤解環保署與經濟部之權責，要難採據。」「原處分機關於106年3月23日以環署綜字第1060022150號函訴願人（註：即本案原告），應就申請變更部分重新辦理環評，經核並無不妥。」（該案經本案原告提起行政訴訟，並經本院106年度訴字第1610號判決駁回在案）原告仍執該案所主張及其主觀法律見解，亦非可採。所謂經濟部同意地下室柱法，係其依礦業法等有關規定，核准原告提出之變更後開採構想書，已得證與88年環說書內容所載開採計畫及開採方式有所不同，且地下開採必須開挖地下坑道，可見變更內容不僅只有開發方式而已，連同開發位置、範圍均已不同於原環說書所載之地表地區及面積；且變更後之開採方式須於坑內使用炸藥爆破，新增對於坑內生態、地質、水脈、既有邊坡穩定性、地表安全及開採工人人身安全等原環說書中所無評估之環境影響項目，106年1月19日由被告環評委員會委員、專家學者所組成專案小組初審會亦已就開採方式變更對於環境加重影響之各項層面因素加以討論，其會議結論為：「……惟本次開採方式之變更增加使用炸藥爆破及地下坑道開挖等行為，將導致採礦垂直衝擊範圍擴大、地下採礦延伸範圍不確定、岩層結構改變、地層（盤）下陷、地表安全、既有邊坡穩定設施影響、地下水脈切斷、地下水位改變、噪音振動、生態衝擊、逕流廢水、土石渣、礦渣處理、礦坑復育等環境項目影響衝擊之高度差異，均非原環說書得以涵蓋評估事項……」，而後經環評委員會決議否准原告所提系爭環差分析報告申請案，並要求原告應就申請變更部分重新辦理環評（原告對此提起行政訴訟，業經本院106年度訴字第1610號判決駁回在案），亦足證兩者極端不同，原告逕行變更採礦方法當然違反環評法第17條。

（三）原告為礦業開發單位，理應明知其開發（採礦）行為可能造成環境重大影響，即便透過環評審查及開發許可，仍有環說書未經核准不得變更及應按其內容切實執行之公法上義務，然原告逕自變更採礦方式未依原環說書切實執行長達3年，已屬故意行為，應受責難程度與所生影響甚高，非得以其未知法規或主管機關先前未知其違法狀態而免除其責任，至於原告所指101年12月12日函等，前舉另案訴願決定亦已明示，原告亦不得依此推卸責任或主張信賴利益。被告依法裁量處分，並無裁量怠惰之情。是故原告主張行政罰法第18條「所得之利益」限於「經濟行為而有直接收入」、「規避租稅行為而生之利益」及「規避環保義務而生節省費用之利益」云云，揭失諸偏狹而非該條原意，未足採取。

（四）被告認定原告違法獲利期間與金額徵而有據，多係採原告自提資料，且已採取對原告較有利之方式計算，原告所稱「計算基準顯然錯誤」並不可採。就行政罰法第18條「所得利益」範圍，「包括積極利益及消極利益。積極利益係指違反行政法上義務所護得之收益。」（最高行政法院104年度判字第406號判決參照）應無疑義，本案即以積極利益認定之，至於積極利益應採「淨額說」或「總額說」以及得否加計利息學說與實務仍多爭議，本案已採較原告有利之認定方式，亦即採淨額說且不加計利息。

（五）本案原告未依環說書所載之內容切實執行即違反行政法上義務之行為係自102年7月1日至105年8月18日，期間皆施工（營運）中，參照最高行政法院106年度判字第191號判決，並非以102年7月1日起算裁處權之時效，而縱以105年8月18日起算，106年9月1日作成之原處分亦未逾裁處權時效，原告容有誤解。

（六）原告所違反者係環評法第17條，該條迄今並未修正，且不論施行細則修正前後，本案改採地下室柱法之開採方式原皆應重新辦理環評，原告容有誤解，蓋原施行細則第37條第2項所指應備查之「前項變更未涉及環境保護事項者」係「無須重新進行環評且未涉及環境保護事項者」而非「未涉及環境保護事項者」。本案原告未依其環說書所載內容「本案採礦廠計畫採用露天階段由上而下之方式開採大理石原生礦床……」等切實執行（且於未經主管機關核准前即以地下室柱法開採），該等事實原告亦未否認，違反環評法第17條事證明確，原處分遂依環評法第23條第1項第1款裁罰；至於環評法第18條係規範目的事業主管機關與主管機關環評追蹤與監督之權責，如發現開發單位依環說書等執行時仍有對環境造成不良影響之虞（必要時）或已對環境造成不良影響，則可命開發單位提出環境調查報告書或因應對策，開發單位如違反該等義務，則得依環評法第23條第1項第2款裁罰，該2款所規範及非難之行為顯有不同。

（七）綜上，原告之訴並無理由，爰答辯聲明：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。

五、（輔助）參加人經被告聲請輔助參加本件訴訟，並到庭陳述略以：本件原告當初開採構想書係記載露天開採，88年通過環評審查也是記載露天開採，而花蓮縣政府於89年1月通過原告的水土保持計畫也是記載露天開採。程序上，原告應先申請變更開採構想書圖，經參加人依礦業法同意變更後，原告始能辦理變更環評，環評通過後，再依據水土保持法去變更水土保持計畫，最後施工許可，才能進行開採。原告於101年依據礦業法申請變更開採構想書圖，並非依據環評法申請變更露天開採，參加人101年12月12日核准原告變更開採構想書圖改採地下室柱法開採後，原告遲於104年7月3日始依據環評程序向參加人提出環評書件，參加人於當日就轉送被告審查。礦業開採是兩階段，縱參加人核准原告變更開採構想書圖的開採方式，但不代表原告可立即改採地下室柱法開採，原告仍需依據環評法變更審查結論，等環評變更通過始能實際變更開採方式。參加人102年追蹤情形於103年初有送被告，記載原告實際採地下室柱法開採。

六、兩造聲明陳述同前，即本件原告將原環說書中露天方式採礦變更為地下室柱法開採前，已申請本件目的事業主管機關即參加人（礦務局）同意變更等事實並不爭執，因此本件兩造主要爭點厥為：㈠本件原處分認定原告違反環評法第17條規定是否違法？㈡原處分適用行政罰法第18條第2項規定酌量加重本件罰鍰是否違法？㈢本件裁罰權是否罹於3年時效期間而消滅？㈣本件原處分計算違法期間開採量、所獲利益（應否扣除另投資及開採成本等）等計算之罰鍰是否符合法律條文規定之「所得利益」？

（一）本件應適用之法律及本院見解：

１、環評法第14條第1項、第2項規定：「（第1項）目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。（第2項）經主管機關審查認定不應開發者，目的事業主管機關不得為開發行為之許可。但開發單位得另行提出替代方案，重新送主管機關審查。」第16條：「（第1項）已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。（第2項）前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之。」第17條：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」第18條：「（第1項）開發行為進行中及完成後使用時，應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形；必要時，得命開發單位定期提出環境影響調查報告書。（第2項）開發單位作成前項調查報告書時，應就開發行為進行前及完成後使用時之環境差異調查、分析，並與環境影響說明書、評估書之預測結果相互比對檢討。（第3項）主管機關發現對環境造成不良影響時，應命開發單位限期提出因應對策，於經主管機關核准後，切實執行。」第23條第1項第1、2款：「有下列情形之一，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰：一、違反第7條第3項、第16條之1或第17條之規定者。二、違反第18條第1項，未提出環境影響調查報告書或違反第18條第3項，未提出因應對策或不依因應對策切實執行者。」

⑴依上開規定可知，環評法採所謂「雙主管機關制」，即目的事業主管機關（本件為輔助參加人）與環評主管機關（被告）就環境保護預防措施之實踐，並非互相扞格、牽制；反之，係以「協力方式」完成環境影響評估的製作、審查與監督此等行政任務；又前開環評法第16條第1項所稱主管機關及目的事業主管機關所核准之事項，係指環評書內容之變更，而非指其他非環評文件之變更；另審查程序係開發單位先將變更內容送目的事業主管機關核准，再由目的事業主管機關轉送主管機關核准後，主管機關依據環評法做成最終之處分，性質類似目的事業主管機關先進行初審，主管機關再進行最終審查（參照被告104年8月5日環署綜字第1040059798號函亦即採相同見解）。

⑵參照上開環評法規定，已通過環境影響評估之開發行為，開發單位後續申辦之各項許可，其相關內容不得與環境影響說明書、環境影響評估報告書及審查結論抵觸。如遇有開發單位所提申請內容與環境影響說明書或環境影響評估報告書所載內容不符之情形，各該主管機關應請開發單位依環評法第16條及其施行細則第36條至第38條規定辦理變更（被告94年3月17日環署綜字第0000000000函意旨參照）。

⑶前開第18條立法意旨略以：規定目的事業主管機關應追蹤、主管機關應監督環境影響說明書或評估書之執行情形。主管機關必要時並得根據事實需要，要求開發單位提出調查報告書，俾瞭解開發行為之實施狀況，以確保評估之實效。以本件言，目的事務主管機關即輔助參加人（礦務局）對本件開發單位即原告環說書之執行應追蹤，而被告為環評主管機關應負有監督之責。同時不論是輔助參加人或被告，均得依據事實需要，要求原告等開發單位提出調查報告書等權利及義務。

⑷綜上可知，不論開發單位、環評之（雙）主管機關對環說書內容均應十分清楚，不能諉為不知（就主管機關言，不知環說書內容即不能為追蹤、監督）。從而開發單位所提申請內容與原經雙主管機關核定公告之環說書內容不符時，目的事業主管關及環評主管機關，對其主管之環評法規定理應較開發單位更為熟稔，因此環評法之雙主管機關均應請開發單位依環評法及其施行細則規定變理變更，此亦為環評法設計雙主管機關針對開發單位應負之追蹤、監督權利及「義務」，並以「協力方式」達到環境保護預防措施之實踐等立法目的；又立法設計雙主管機關絕非供政府機關於執行環評法18條追蹤、監督時，已經知悉開發單位變更環說書內容未踐行環評法第16條等規定時，得以開發單位未明確告知「變更」，未依環評法第16條等法令規定（另詳下述環評法施行細則第36條、37條等規定）提出申請，即可將其未盡積極之追蹤、監督義務所造成嚴重影響環境結果，全歸諸開發單位負擔，且雙主管機關目的更非是機關間相互卸責及推諉之藉口，應先敘明。

２、環評法施行細則第36條：「（第1項）本法第16條第1 項所稱之變更原申請內容，指本法第6條第2項第1款、第4款、第5款及第8款或本法第11條第2項第1款、第4款、第5款、第8款及第10款至第12款之內容有變更者。（第2項）屬下列情形之一者，非屬前項須經核准變更之事項，應函請目的事業主管機關轉送主管機關備查：一、開發基地內非環境保護設施局部調整位置。二、不立即改善有發生災害之虞或屬災害復原重建。三、其他法規容許誤差範圍內之變更。四、依據環境保護法規之修正，執行公告之檢驗或監測方法。五、在原有開發基地範圍內，計畫產能或規模降低。六、提升環境保護設施之處理等級或效率。七、其他經主管機關認定未涉及環境保護事項或變更內容對環境品質維護不生負面影響。」、第37條：「開發單位依本法第16條第1 項申請變更環境影響說明書、評估書內容或審查結論，無須依第38條重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關核准後，轉送主管機關核准。但符合下列情形之一者，得檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關核准後，轉送主管機關核准：一、開發基地內環境保護設施調整位置或功能。但不涉及改變承受水體或處理等級效率。二、既有設備改變製程、汰舊換新或更換低能耗、低污染排放量設備，而產能不變或產能提升未達百分之十，且污染總量未增加。三、環境監測計畫變更。四、因開發行為規模降低、環境敏感區位劃定變更、環境影響評估或其他相關法令之修正，致原開發行為未符合應實施環境影響評估而須變更原審查結論。五、其他經主管機關認定對環境影響輕微。」、第38條：「（第1項）開發單位變更原申請內容有下列情形之一者，應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估：一、計畫產能、規模擴增或路線延伸百分之十以上者。二、土地使用之變更涉及原規劃之保護區、綠帶緩衝區或其他因人為開發易使環境嚴重變化或破壞之區域者。三、降低環保設施之處理等級或效率者。四、計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞者。五、對環境品質之維護，有不利影響者。六、其他經主管機關認定者。（第2項）前項第1款及第2款經主管機關及目的事業主管機關同意者，不在此限。（第3項）開發行為完成並取得營運許可後，其有規模擴增或擴建情形者，仍應依本法第5條規定實施環境影響評估。」

⑴因此，環說書內容有變更時，依環評法第16條及上開規定，均應由開發單位提出交目的事業主管機關轉送或核准後，轉主管機關備查或核准，計有三種模式，即特定事項（影響較輕微者）變更函請主管機關備查（下簡稱「送請備查」）、檢附變更內容對照表送請主管機關核准（下簡稱「環差分析報告」）、重新辦理環境影響評估。

⑵環說書內容有變更時，依法不論是屬何種變更，開發單位及主管機關均明知依法應由雙主管機關核備或核准，此亦為本件兩造及參加人所明知，復為被告及參加人（本件環評案件之雙主管機關）履行其監督及追蹤時，責無旁貸之義務。

３、被告為使主管機關對違反環評法案件之裁處罰鍰符合比例原則，於101年3月12日修正發布之行為時裁罰基準第2條第1項規定「違反本法規定者，罰鍰額度除依附表所列情事計算外，另應審酌因違反本法義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力，予以併計裁處。」又其附表項次三違反環評法第17條規定，依第23條處罰者，其違反情節為實際開發規模、強度或配置方式與環評書件所載之內容不符者。違反情節點數為6。程度為同項次3.1之影響危害程度加權比重（%）為同項次3.1即+100。裁處點數計算為同項次3.1即裁處點數＝【（A項違反情節點數）×（1＋影響危害程度加權比重a）×（1＋影響危害程度加權比重b）×…】。罰鍰計算：①裁處罰鍰＝裁處點數×5萬元/每點。②30萬元≦裁處罰鍰≦150萬元。」

４、行政罰法第18條規定：「（第1項）裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。（第2項）前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。（第3項）依本法規定減輕處罰時，裁處之罰鍰不得逾法定罰鍰最高額之二分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之二分之一；同時有免除處罰之規定者，不得逾法定罰鍰最高額之三分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之三分之一。但法律或自治條例另有規定者，不在此限。（第4項）其他種類行政罰，其處罰定有期間者，準用前項之規定。」第20條規定：「（第1項）為他人利益而實施行為，致使他人違反行政法上義務應受處罰者，該行為人因其行為受有財產上利益而未受處罰時，得於其所受財產上利益價值範圍內，酌予追繳。（第2項）行為人違反行政法上義務應受處罰，他人因該行為受有財產上利益而未受處罰時，得於其所受財產上利益價值範圍內，酌予追繳。（第3項）前二項追繳，由為裁處之主管機關以行政處分為之。」

⑴前開第18條立法理由略以：「第一項規定裁處罰鍰時應審酌之因素，以求處罰允當。又裁處罰鍰，除督促行為人注意其行政法上義務外，尚有警戒貪婪之作用，此對於經濟及財稅行為，尤其重要。故如因違反行政法上義務而獲有利益，且所得之利益超過法定罰鍰最高額者，為使行為人不能保有該不法利益，爰於第二項明定准許裁處超過法定最高額之罰鍰。……三、參考刑法第58條、第66條、德國違反秩序罰法第17條」

⑵前開第20條立法理由略以：「一、行為人為他人之利益所為之行為，致使他人違反行政法上義務應受處罰時，若行為人因該行為受有財產上利益，而無法對該行為人裁罰，即形成制裁漏洞。為填補制裁之漏洞，並防止脫法行為，故於第一項規定此時得單獨對行為人於其所受財產上利益價值範圍內，酌予『追繳』，以避免其違法取得不當利益，俾求得公平正義。二、反之，行為人違反行政法上義務應受處罰，但未受處罰之他人卻因該行為受有財產上利益時，如未剝奪該他人所得之利益，顯失公平正義，爰為第二項規定，得單獨對該他人於其所受財產上利益價值範圍內，酌予追繳，避免他人因而取得不當利益，以防止脫法及填補制裁漏洞。三、本條所定不當得利之追繳，賦予主管機關裁量權，依個案情形裁處之，其係基於實現公平正義等理念而設，性質上並非制裁，故與責任能力、責任條件等無關。四、另本條所規定之二種追繳情形，為避免發生行政機關究應以行政處分追繳抑或以公法上給付訴訟方式追繳之疑義，第三項特別明文規定追繳均應由為裁處之主管機關以行政處分為之，以資明確，並杜爭議。五、參考德國違反秩序罰法第二十九條之一。」

⑶參照前揭行政罰法第18條及第20條規定及立法意旨可知，行政罰法第18條第2項規定裁處超過法定最高額之罰鍰，係因行為人違反行政法上義務而獲有利益，且所得之利益超過法定罰鍰最高額，然本質上仍屬「罰鍰」（即對行為人違法行為之「制裁」），裁量時仍應考慮同條第1項所稱應受責難程度或通稱之故意或過失等情。反之依據行政罰法第20條規定「追繳」目的，乃為「填補制裁漏洞」、「實現公平正義等理念」，性質上並非屬「制裁」，且與行為人責任能力、責任條件等無涉；核與前揭行政罰法第18條之罰鍰，性質上為「制裁」，且裁量是應考慮行為人責任能力、責任條件等完全不同。

５、環境教育法第23條規定：自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處分停工、停業或新臺幣五千元以上罰鍰者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體指派有代表權之人或負責環境保護權責人員接受一小時以上八小時以下環境講習。

（二）兩造及參加人對事實概要欄記載及下列事實均不爭執，並有兩造及參加人提出之下列證據附本院卷及原處分卷可查，自足認為真實：

１、原告依據86年5月29日核准延展之開採構想書申請核定礦業用地以露天方式採礦，經參加人會同土地管理機關及花蓮縣政府進行現場勘查後原告檢送環境影響說明書（本院卷第179至182頁）、水土保持計畫給參加人，並經參加人函轉環說書予被告、水土保持計畫予花蓮縣政府。88年10月30日，被告以（88）環署中字第0011205號公告審查結論（本院卷第190頁），以有條件通過原告之系爭採礦權礦區「礦業字第2586號礦區申請核定及註銷礦業用地環境影響說明書」環境影響評估審查，⑴該公告內容略以：「……開發單位應依下列事項辦理：一、本計畫應以維持礦區之自然景觀及生態環境違規劃設計及施工管理之基本原則。二、暫時貯存以備植生綠化之土壤應妥善處理，避免雨水沖刷。三、採掘後殘壁階段之高度及寬度應各為5公尺，以利植生綠化及道路維護。四、廢（汙）水應妥善處理至符合放流水標準後，始可排放，以避免汙染和仁溪。

五、礦區之廢土石應全部回收利用；不得於場區堆積，亦不得外棄。六、應確實執行本計畫環境監測（含生態）工作。……」（原處分卷第33至36頁）。⑵「礦業字第2586號礦區申請核定及註銷礦業用地環境影響說明書」第5-5頁明確記載「本案採礦場計畫採用露天階段由上而下之方式開採大理石原生礦床，每階段……」（原處分卷第35-36頁）。89年1月18日水土保持說明書經花蓮縣政府同意備查，參加人於89年11月28日核定原告露天開採礦業用地面積6.8565公頃，原告遂於90年8月1日開始施工（本院卷第212頁）。

２、101年3月7日原告以利英和仁礦字第101003001號函參加人，以原領台濟採字第4845號大理石、白雲石礦採礦權現有礦業用地露天階段可採礦量即採採罄，為能繼續經營，擬採變更原露天階段開採構想，改為採用地下室柱法採取大理石礦……，並檢送變更後開採構想書圖及相關資料（本院卷第388至391頁）請參加人核備。

⑴101年12月12日，經濟部以經授務字第10120119580號函，認原告前開申請核備案，符合礦業法規定，同意系爭採礦權礦區（即台濟採字第4845號大理石、白雲石礦採礦權礦區）申請變更開採構想書圖說案之變更（本院卷第388至391頁）。並於說明四另載明「……另地下室柱法開採方式後續管理權責，本部礦業局均依礦場案全法暨其施行細則等相關法令予以規範，由和平礦場保安中心實施礦場安全監督檢查管理。」

⑵自102年4月10日、7月3、10月3日、103年1月4日，原告每季填報之「環評結論及承諾事項執行申報」系統（以電子上傳至被告督察總隊系統），均載明原告業已變更開採方法為地下室柱法（被告自認業已收受上開電子檔資料，詳本院卷第164頁、284、285頁筆錄，及原告提出之原證9即自106年1月起每季上傳電子記錄）。103年4月2日、7月5日、10月2日及104年1月15日之季報亦均載明原告業已變更開採方法為地下室柱法（證據詳上）。

⑶103年3月14日、104年3月12日、105年2月25日參加人辦理102年、103年、104年礦區通過環評追蹤成果報告（按送交被告），其中「102年追蹤情形：……。2、現地追蹤：本礦原規劃露天階段開採作業，經變更為地下室柱法開採，所申請變更開採購像書圖案，業具經濟部同意備查；102年配合礦場監檢查時隨案追蹤，追蹤結果無違反承諾事項即審查結論情事。」（本院卷第50頁）。103年追蹤情形與102年同（詳本院卷第53頁）、104年追蹤情形亦大致同102年追蹤情形（本院卷第56頁）。

⑷106年3月8日、107年3月1日之105年、106年礦區通過環評追蹤成果報告則記載：「……。2、現地追蹤：……配合礦場監督檢查時隨案追蹤（……），追蹤結果無違反承諾事項即審查結論情事。」（本院卷第59頁、第62頁）３、104年6月17日被告稽查總隊執行環境影響評估承諾事項監督現勘，認本案涉及變更原申請內容未經被告備查。104年6月22日，被告以環署督字第1040049378號函通知原告略以：「被告於104年6月17日執行本案環說書環評監督現勘意見……六、請確實依照審查結論三『採掘後殘壁階段之高度及寬度應各為5公尺，以利植生綠化及道路維護』。七、請於104年7月16日前提出書面說明本案開採方法，並將相關佐證資料送達被告，逾期未提送相關說明時，將依環評法相關規定辦理。」（本院卷第191至192頁）４、104年7月3日原告依環評法第16條及同法施行細則第36條規定檢送申請核定及註銷礦業用地環說書變更內容對照表予參加人，經參加人於同日函轉被告辦理，並說明「該礦開採方式由露天開採變更為坑室礦柱地下開採，於礦業用地範圍內設署坑口，經經濟部101年12月12日經授務字第10120119580號同意變更，原核礦業用地範圍無涉變更及擴大使用情事」（本院卷第63頁）。

⑴104年7月20日，被告以環署綜字第1040054229號函復略以：「……本案涉及變更開採方式及新設置坑口，尚難判認符合施行細則第37條但書規定各款情形之一得檢附變更內容對照方式辦理，故請重新釐清適用情形，檢具正確之環境影響評估書件，並依施行細則第37條之1規定記載所需內容或事項……辦理。」（本院卷第316、317頁）

⑵104年8月18日被告辦理環境差異分析報告現地勘查，認原告改採地下開採方式己違反環評法第17條規定，被告將進行行政處分程序，並請原告停止開採行為。另請原告於105年9月15日前提供相關資料供被告辦理後續事宜（詳原處分卷第31至32頁記錄）。

⑶104年10月1日原告再檢送變更內容對照表予被告，104年10月28日被告以環署綜字第1040081386號函復不同意原告以變更內容對照表受理審查，略以：「二、依據環評法第16條第1項……變更原申請內容之核准，應依同法施行細則第36至38條規定辦理。本案變更本署尚未受理及通知貴公司依環境影響評估書件審查收費辦法繳費……與經濟部礦務局是否已於101年間同意貴公司之開發構想無涉。

三、本案基於開採方式之變更，將涉及原評估之環境影響亦有所變更，原規劃之環境保護對策是否仍適用等理由，本署未能直接認定為對環境影響輕微，尚無貴公司所稱適用施行細則第37條第5款規定之情形，或屬同條第1款至第4款情形之一。四、貴公司如欲申請本次變更內容，請檢具環境影響差異分析報告，及依施行細則第37條之1規定記載所需內容或事項……由目的事業主管機關核准後，轉送本署。……。」（本院卷第318、319頁）

⑷原告依被告前函指示於105年4月18日檢送環境影響差異分析報告予參加人，嗣由礦務局於105年4月20日轉送被告審查，嗣經被告函請原告補正後，被告所屬環評審查委員會（下稱環評會）專案小組於106年1月19日召開初審會議，其結論認本案變更對自然環境有加重影響之虞，建議依環評法施行細則第38條第1項第4款規定重新辦理環境影響評估，並提委員會討論。環評會於106年2月22日召開第308次會議決議認定原告申請變更礦區開採方式對自然環境有加重影響之虞，依環評法第16條及同法施行細則第38條第1項第4款規定，應就申請變更部分重新辦理環境影響評估，被告乃以106年3月23日環署綜字第1060022150號函通知原告，否准其所提系爭環差分析報告申請案，並應就申請變更部分重新辦理環評（下稱另案處分）。原告不服另案處分循序提起本院106年度訴字第1610號（環境影響評估法）行政訴訟，嗣經本院於107年9月12日判決駁回原告之訴（詳本院106年度訴字第1610號判決）。

５、104年10月27日，被告派員辦理本案環說書環評監督查核作業，現場發現原告於本案開發範圍以地下室柱法採，進度約為「利英一坑」145公尺、「利英二坑」135公尺、「利英三坑」20公尺（原處分卷第29至30頁）。104年8月18日被告辦理環境差異分析報告現地勘查，認原告改採地下開採方式己違反環評法第17條規定，被告將進行行政處分，並請原告停止開採行為如上述（原處分卷第30頁）。

⑴被告嗣以104年10月30日環署督字第1040089613號函通知原告略以：被告於104年10月27日執行本案環說書環評監督現勘後，為確認開採方法，請原告提出說明本案採地下室柱法之開採長度、開採量、出售金額等及相關佐證書面資料，並限期原告104年11月30日前函復（原處分卷第27至28頁）。原告則於104年11月27日函覆被告。

⑵105年1月6日，被告以環署督字第1050001075號函通知原告略以：依據上開104年10月30日環署督字第0000000000號函辦理；並說明本案環說書之內容均說明本案採露天階段由上而下之方式開採，惟被告於104年10月27日辦理本案環說書環評監督時，現場發現原告於本案開發範圍以地下室柱法開採，進度約為利英一坑145公尺、利英二坑135公尺、利英三坑20公尺，與本案環說書內容不符。本案未依環說書內容，已違反環評法第17條規定，被告將依同法第23條第1項第1款規定裁處；如涉及違反行政法上義務所得之利益，將併依行政罰法第18條規定審酌，並請原告於105年1月25日前提出陳述意見（原處分卷第37至39頁）。

⑶105年1月22日，原告以英礦字第105012201號函陳述意見略以：原告於開發範圍內以地下室柱法開挖之作業方式，係依經濟部於101年12月12日以授務字第10120119580號函核定執行，有關變更開採方式之環境影響說明書變更內容對照表亦已於104年7月即向被告提出申請（原處分卷第43至44頁）。

⑷106年6月19日被告以環署督字第1060045896號函通知原告略以：原告之開採方式未依環說書內容執行，已違反環評法第17條規定，被告將依同法第23條第1項第1款規定暨行政罰法第18條規定，裁處罰鍰2,806萬6,700元，並請原告於106年6月30日前提出陳述意見（原處分卷第41至42頁）。

⑸106年6月29日，原告以英礦字第106062901號函復被告略以：原告於101年12月獲得輔助參加人同意，遂於102年開始工程施作準備，102年7月才開始地下室柱法施作，至104年6月停止施工。本項工程預計投資7,935萬元，且尚未計算折舊成本。在102年7月至104年6月之2年期間，所施作內容包括：利英一坑145公尺、利英二坑135公尺、利英三坑20公尺，而地下室柱法坑道長寬各為8公尺，總計兩年共掘出4萬9,920噸（石灰石密度為2.6公尺）。有關不當利得期間之基準，應以實際採用地下室柱法之採礦行為期間為限，即102年7月至104年6月。地下室柱法開採單位成本約為173.31元/噸。請被告確依地下室柱法採礦之實際期間、採礦量及實際採礦成本與實際收益，以及行政罰法第18條規定審酌本礦應受責難程度，重新詳實計算（原處分卷第45至47頁）。

⑹106年7月10日被告以環署督字第1060052435號函通知原告略以：……二、有關原告針對被告核算不法利得計算期間提出異議一節，查被告除於104年10月27日辦理本案環評監督外，並於105年8月18日會同輔助參加人及被告相關單位辦理環評現勘，原告派員全程參與，被告亦分別函送監督意見及會勘紀錄在案，本案現場經查係自102年起改以地下室柱法開採，且經原告確認無誤。三、被告係以原告所提送公部門之書面資料核算本案違反本法義務所得之利益，與被告「環境影響評估監督及裁處不法利得作業要點」之相關規定並無不符，被告將於研析後依法辦理（本院卷第193至194頁）。

⑺106年7月18日，原告以英礦字第106071801號函復被告略以：……被告將相關作業之機械、設備等籌備期間亦納入實際開採時間計算實為大謬，原告在被告現場現場監督查核時僅表示自102年進行地下室柱法前置作業，實際採用地下室柱法期間為102年7月至104年6月，共掘出4萬9,920噸。且本案依環說書辦理變更開採構想，並經經濟部101年12月12日函核准同意，並無違反環評法第17條規定（原處分卷第53頁）。

⑻106年9月1日被告以環署督字第1060068120號函附同號裁處書以原告未依環評法辦理完成變更程序前，逕自102年7月1日至105年8月18日期間於本案開發範圍內將原採礦方式由露天開採變更為地下室柱法開採與本案環說書不符，違反環評法第17條規定，依同法第23條第1項第1款、環境影響評估監督及裁處不法利得作業要點、行政罰法第18條第2項、106年11月29日修正前環境教育法第23條第2款、環境教育法環境講習時數及裁量基準規定，處原告罰鍰2,349萬4,400元及處環境講習8小時整（即原處分）。原告不服原處分，遂循序提起本件行政訴訟。

（三）查本案環說書原載明露天開採方式，嗣原告於101年間申經參加人以101年12月12日函，同意變更為地下室柱法開採，而遲至104年間原告先後依環評法施行細則第37條規定，將上開變更（露天開採變更為地下室柱法開採）經由參加人（礦務局）（核備、核准）轉送變更內容對照表（即「送請備查」）、環境差異分析報告表由被告審查，被告審查後認上開變更不能直接認定為對環境影響輕微、對自然環境有加重影響之虞，應重新辦理環評。而原告於102年7月間即在系爭採礦權礦區改採地下室柱法開採迄105年8月間停止開採（按原處分卷第66頁原告自行製戶之簡報105年間產量尚有8萬噸，且原告於本院審理時亦陳稱至105年8月16日停工，故原告應開採至105年8月間），因此原處分認定原告自102月7月間至105年8月16日間，未經依環評法第16條規定申經主管機關即被告同意變更，即將原露天開採變更為地下室柱法開採，即違反環評法第17條（未申經主管機關變更核准後即進行開發行為）之事實已經證明，因此原處分認原告違反前揭環評法第17條規定，並同法第23條（法定最低罰鍰為30萬元，遠高於環境教育法第23條環境教育之構成要件5千元）裁處併命環境講習8小時，核難認違法。

１、原告雖主張目的事業主管機關即參加人對露天開採變更為地下室柱法開採，已於101年12月12日函同意，本件並未違法云云，然參照上開環評法規定（特別是第16條明文環說書變更，應先經被告（主管機關）『及』輔助參加人（目的事業主管機關核准或核備）及本院見解，本件變更開採方法，應經雙主管機關核准，始能為實際變更開發行為。而本件原告前揭變更，迄未經被告（主管機關）核准亦詳如上述，因此原告主張原處分此部分適用法律有錯誤而違法云云，本無足採。

２、如前揭本院見解，本件原告對環說書內容為露天開採，本件改採地下室柱法開採，已涉及環說書內容變更，應依環評法第16條第施行細則第36條至38條規定變理變更並經雙主管機關核備或核准後，始得為變更後之開發行為（即改採本件採地下室柱法開採）詳如上述。又本件原告未先經申請核准變更環說書內容即進行開採等開發行為而違法，核其所為自屬故意。被告及參加人雖依前揭環評法第18條之監督及追蹤行為有嚴重怠惰及疏失（詳如下述），然被告及參加人之怠惰及疏失並不影響本件原告違法，因此原告主張被告未於監督本件開發行為時，應先命原告依環評法第18條提出調查報告書或限期命提出因應對策云云，並不能為其有利即不違法之認定。

３、同理，原告提出原證２即本件環說書定稿本第八章8.3.4等規定，主張環說書內容規定可就現況採取其他適當對策，同時參加人（礦務局）歷年來追蹤成果報告均認原告本件所為無違反承諾及審查結論等語，核亦不能影響本件原告之違法，應併敘明。

４、本件參加人為目的事業主管機關，對前揭變更案，應先進行「初審」而非不表示意見逕轉送被告，又參加人陳稱101年12月12日函同意原告申請變更開採構想書圖部分，並非依據環評法同意原告申請變更露天開採為地下室柱法開採等語，參照前揭本院法律見解，反足證本件目的事業主管機關對環說書內容本件開採方法不清楚，亦對相關法律規定（參照前揭本件應適用之法律及本院見解有關環評法及施行細則部分說明）不明瞭；且參加人101年12月12日函在未經送請被告審核核准（或核備）通過後，率爾同意原告變更為地下室柱法開採，對法律規定不清楚且怠忽之責，不言自明，然參加人之上開過錯，仍不能掩原告本件之違法；概以原告身為開發者，明知環說書明文規定露天開採方式，但在變更為地下室柱法開採方法時，未提醒參加人（為初審），更未向提示由被告最終決定；因此本件原告違失，並不能因被告及參加人怠於行使監督及追蹤（環評結果）之義務及責任，而得免責，亦應先敘明。

５、原告雖主張本件僅在原核定礦業用地開設水平坑口，並未涉及環境保護事項，亦未變更礦業用地，且依原告提出之原證2，即環說書中8.3.4提及探採方式替代方案（詳本院卷第181頁），即載明可採取適當對策，因此本件變更開採方法，並未違反環評法第17條規定云云。然如前述，本件環評結果明確載明採露天開採方式，而原告將改採地下柱法開採方式，顯然變更原環說書內容之結果，且原告又自承無庸依環評法第16條規定申請變更（即未申經被告及參加人核准變更）明確，因此原告上開主張與本件爭點無涉，核自不能為原告有利之認定。

６、又原告本件變更開採方法涉及環評法第16條之變更，原告應依同法施行細則第36條、第37條規定，依本件變更情狀分別檢送「送請備查」、「環差分析報告」或重新辦理環境影響評估，送參加人及被告等主管機關核備、核准。原告不依法辦理變更程序即變更即改採地下室柱法開採方式進行開發，核其所為自違反環評法第17條規定；至原告主張本件本件變更案應採用「送請備查」、「環差分析報告」方式即足云云，核與本件被告未先經申請核准即變更原環說書中開採方法之爭點無涉，核亦不能為原告有利之認定。況查，如前述，有關被告於104年6月以後補申請變更（「環差分析報告」）行為，兩造另於最高行政法院涉訟中，亦應併予敘明。

（四）參照前揭環評法相關規定及說明可知，本件原告環說書內容採用「露天開採」方式，不但為原告明知，復為「雙主管機關制」即本件被告及參加人所明知；而原告欲變更原環說書之開採方法為「地下室柱法」，亦應依環評法第16條及環評法施行細則第37條、第38條規定（依變更情狀，分別採「送請備查」、「環差分析報告」、重新辦理環境影響評估，由原告函請目的事業主管機關即本件參加人，轉送環評主開機關即本件被告辦理；又本件被告及參加人為本件開發行為之雙主管機關，對環說書內容至少應與原告有相同之理解，方能踐行環評法第18條之「追蹤」「監督」權「責」。因此參照上開本院認定之事實，本院認本件原告違反環評法第17條規定之義務（變更環評書原採「露天開採」為「地下室柱法」方式，未先經依環評法第16條規定先申經參加人「初審」及被告「最終審查」即於102年7月間開始為開採之開發行為）故有故意且依被告主張核屬情節重大；但被告及參加人對原告之故意違反義務之發生及最終結果（即原處分認為102年7月至105年間，未依環說書而改用地下室柱法開採所為開發行造成環境發生不良影響之結果）情節重大，均有一定程度之「默示同意」及「間接『共』犯」之「故意」或「幫助」，即本件環說書之「雙主管機關制」就本件原告開發行為執行之追蹤、監督均有重大疏失，肇致原告以本件變更行為業經被告及參加人默認及同意（認非屬環說書之變更）後為違規之開發行為，且被告及參加人上開持續不作為及同意之確認，亦造成本件原告違規行為持續，因此被告原處分僅審酌原告故意行為，未慮及被告及參加人之上開怠於執行追蹤、監督之法定權責，率認本件違章「情節重大」（己於原處分前依環評法第23條第2項命停止開發行為，詳如本院卷第163頁筆錄）；因此原處分裁處罰鍰部分未斟酌行政罰法第18條第1項各要件，因此本件罰鍰核有違法，應予撤銷，並由被告另依職權裁量。

１、本件參加人嚴重失職未盡其追蹤之責之事實詳如上述，即本件參加人為目的事業主管機關，明知環說書採用「露天開採」方式，於原告101年3月7日申請變更改「地下室柱法」開採時，不但未盡其追蹤之責依法告知原告應依環評法第16條等規定辦理（「送請備查」、「環差分析報告」、重新辦理環境影響評估）不可投機取巧，反逕以101年12月12函（未轉送被告即主管機關同意或核准）逕行同意變更，嗣後再自原告102年4月10日起「環評結論及承諾事項執行」季報表中，詳載開採方法已採為地下室柱法，視變更為無物，同時在103年3月14日、104年3月12日、105年2月25日辦理102年、103年、104年礦區通過環評追蹤成果報告載明，本礦經變更為地下室柱法開採業經同意，且追蹤結果無違反承諾事項即審查結論情事。綜上可知，本件參加人身為目的事業主管機關，不但對原告變更環評結果之申請，未經曉諭原告依環評法第16條相關規定向參加人提出申請並轉送被告（環評主管機關）審查，且率爾同意備查，並於原告102年7月開始改用地下室柱法開採大理石之本件違章行為後，於年度追蹤成果報告再多次肯認無違反環說書情事，因此，本件原告違章情事發生，參加人未盡目的主管機關之追蹤之責，且違背法令規定於事前逕多同意；並於原告違章行為後年度追蹤報告再予肯認未違章，促成原告違規投機行為發生、持續至105年8月間（始經被告命停止開發行為）肇致本件違規損害廣大所為，似可比擬為官民協力，目的事業主管機關為「幫助犯」或「間接正犯」之情事，即本件原告明知變更未申經依法經雙主管機關審核核准，而故意為本件違章行為，但參加人目的事業主管機關所為（未盡追蹤權責同意逕予同意），似屬本件原告違章行為「共犯」。

⑴參加人於本院審理時雖陳稱，原告於101年依據礦業法申請變更開採構想書圖，並非依據環評法申請變更露天開採，參加人101年12月12日核准原告變更開採構想書圖改採地下室柱法開採後，原告遲於104年7月3日始依據環評程序向參加人提出環評書件等語。然查如前述，本件參加人為環評目的事業主管機關，對環說書採用「露天開採」方式而前開101年原告申請變更環說書改採「地下室柱法」開採已變更原環說書，應依環評法第16條等規定程序為變變更之事實及法令知之甚明，然被告不將原告申請退回並告知依法定程序完成環評而逕同意變更開採方法，嗣後更於追蹤報告中肯認未違反環評結果，因此參加人前揭所為，不是不知或輕忽法律規定，就是嚴重行政怠惰，或者更嚴重之官民勾結「共犯」本件違章行為。

⑵原處分僅考量原告本件故意違章行為，未經考量原告本件違章行為之發生時，目的事業主管機關積極同意（變更開採方法）及消極不要求原告依環評法第16條等規定變更環評結果等，肇致原告有意識或無意識認為目的事業主管機關業己准許變更，而勇於開啟本件違章行為及持續違規至105年8月停工止等情事，逕認本件原告違章情節重大，故原處分裁處本件罰鍰未慮及原告違反義務應受責難程度及所生影響（行政罰法第18條第1項），裁量自屬違法，應予撤銷。

２、本件參加人101年12月12函逕行同意原告變更開採方法為「地下室柱法」開採後，自102年4月10日起「環評結論及承諾事項執行」季報表經原告以電子檔傳送被告，另參加人103年3月14日、104年3月12日、105年2月25日之102年、103年、104年礦區通過環評追蹤成果報告亦均副送被告供被告行使主管機關監督等事實詳如上述。因此本件被告於102年4月（本件原告開始為102年7月違章行為前）起，即知悉原告將變更原環說書內容而改採「地下室柱法」開採，然竟然未盡其主管機關監督法定職責，不加指正任令本件違規行為開啟；又持續對原告自102年4月10日開始之每季之「環評結論及承諾事項執行申報」（均載明原告業已變更開採方法為地下室柱法），亦視而不見；另對目的事業主管機關造送102年、103年、104年礦區通過環評追蹤成果報告（明載已改採「地下室柱法」開採）亳無知覺，致令原告違章開發行為持續至105年8月間始經被告以會議記錄方式勒令停止開採行為，因此，本件被告未盡其監督之責，任令原告開啟本件違規行為，及造成損害延續至105年8月間始停止，即對本件原告違規開發行為之發生、持續致造成嚴重環境不良影響之擴大，亦均與被告未盡監督之責息息相關，核與前揭參加人同均有嚴重失職。

⑴原告本件違章行為之發生（102年7月間為變更開採方法為開發行為），及損害結果之擴大（開發行為持續至105年8月間停工）（原告違章行經被告認定情節重大，本可逕依環評法第23條第2項命原告停止開發行為以減少對環境不良影響加遽之損害），均肇因被告未依監督職權主動樍極請原告依環評法第16條等規定辦理變更，且更消極怠惰不予督導查察（或有其他違法，因被告早知悉原告改採地下室柱法開採已變更原環評結果，並認原告為故意且情節重大，因此是否被告是否有其他違法，因非本院職掌且又無證據無法揣測），任令發生被告所稱環境不良影響之重大情節事由，因此本件追究原告違章行為造成損害之發生及擴大，主管機關（被告及參加人）亦應負相同責任，乃原處分完全忽略被告自己應負之監督責任，未考量（行政罰法第18條）原告違反義務應受責難程度及所生影響而裁處本件罰鍰，裁量自屬違法，應予撤銷。

⑵再查，本件104年6月17日被告稽查總隊執行環境影響評估承諾事項監督現勘時即已發現本件原告未依環評結果改採地上室柱法開採，然被告遲至105年8月18日始於於會議紀錄上命原告停工，而被告於本院一再詢問時，避重就輕陳稱：104年6月17日現場勘查發現，到105年時與目的主管機關再次現勘時確認等語，實不能解除被告怠於行使監督職權，致本件變更開採工方發生不良環境影響加深、加遽、加長之「共犯」責任。

３、綜上，本件原告故意違反環評結果改採「地下室柱法」開採而違章行為詳如上述，然原處分併用環評法第23條第1項及行政罰法第18條第2項裁處本件罰鍰時，僅審酌被告因本件違章行為所得利益，並未就本件原告違章行為發生及擴大，被告及參加人未履行其追蹤及監督義務及責任，致發生本件違章，即未審酌原告本件違章行為應受責難程度（即損害發生及擴大被告及參加人均有嚴重疏失詳如上述）、所生影響，因此本件原處分有關罰鍰部裁量自有違法，應予撤銷。

４、如前述本院見解，考量行政罰法第18條第2項之所得利益時，因同屬同法第18條第1項之罰鍰，因此亦應併審酌同條第1項所示之事由，應先敘明。又本件原告改變原環評結果開採方法採取大理石所獲之利益，屬經濟行為之一種，參照前揭立法理由，原告主張本件罰鍰不應適用行政罰法第18條第2項規定云云，容有誤解而不足採。

５、又本件原告違章開發行為，致環境發生不良影響以換取前揭原告違章行為所得之利益，然環境發生不良影響結果後以本件言採地下柱法開採3年餘後，似無法以金錢方式衡量回復原狀，然無論如何依法追繳原告違章行為所得利益，亦是本於公益並警戒貪婪，但性質上仍屬罰鍰，仍應考慮開原告應受責難程度及所生影響，併再予敘明。

（五）本件原處分認原告自102年7月至105年8月16日止，持續為本件違章行為，即自105年8月17日原告始停止違章行為。而行政罰法上行政罰之裁處權時效，原則上自違反行政法上義務之行為終了時起算3年，因此本件原處分並未罹於時效，原告主張罹於3年裁處權時效云云，自不足採。又本件未經申請核准而變更，而未依照原環說書內容切實執行，而違反環評法第17條規定之行為所為，核屬行為繼續，即以持續之行為時間一次實現違反環評法第17條義務構成要件行為，行為之時間持續且在持續之時間內並未有重大改變（例如超速行駛或無照營業，均同屬行為繼續）；核非「狀態之繼續」（行為完成構成要件後，繼續維持其事實上效果）僅實際上違法之結果仍存在，而時效原則上於行為完成後即起算（若行為之結果發生在後者，即行為雖終了，結果未立即發生，則裁罰權時效係自該結果發生時起算）不同，因此原告此部分主張並不足採。

（六）因此，本件原處分認定原告故意違反環評法第17條規定，應依法裁處罰鍰，及依環境教育法第23條規定命8小時環境教育講習部分，並未違法，然原告裁處罰鍰金額，未依行政罰法第18條第1項酌量本件原告違章行為應受責難程度、所生影響，本件罰鍰金額之高低裁量違法，因此自應由本院將罰鍰部分撤銷，責由被告依本院前示另為適法裁量。

（七）末按，本件原告因原告違章行為「所得之利益」究竟多少，因本件原告未盡其協力義務提出違章期間完整帳冊供被告核算，致被告不得不依據原告101年間提出之「變更後開發構想書」計算成本及收入，並以原告於提出環差分析報告時簡報資料所示之開採大理石數量計算違章期間開採之成品量，並以此「推算」原告違章期間不法利得。而原告指摘「變更後開發構想書」成本及收入計算後僅為毛利，尚非淨利，更非條文規定之「所得之利益」，亦非全然無據，然本件被告有未依行政罰法第18條第1項酌量原告罰鍰之裁量違法詳如上述，因此此部分原告「所得之利益」究為多少部分，本院無庸再予判斷；且罰鍰部分既經撤銷，被告為裁量時，自應再予釐清判斷，應再予敘明。

六、鑑於開發行為均會對環境發生不良影響，而立法者為慎重起見，環評法採所謂「雙主管機關制」，並將環評通過後後續開發行為之追蹤、監督交由「雙主管機關制」即本件參加人及被告共同執行，以確保開發機關即原告按環說書內容確實執行，及確保不會發生本件環說書內容即開採方式變更，未依法辦理變更並經參加人及被告核准後即違規進行變更後開發行為情事不致發生。然本件之事實經過詳如上述，前開「雙主管機關制」運作下，或因根本不知本件「露天開採」方改為「地下室柱法」為環說書內容重大變更之事實，或因怠於執行其追蹤、監督法定責任，又或因對主管法規即環評法相關規定（特別是環評法第16條、第17條等相關法規）不清楚或不熟悉，再或有被告職員所稱人力不足無法及時監督或追蹤等，各項原依法不可能發生因素，重疊加總後，始造成「雙主管機關制」依法本可輕易防阻本件原告造成環境不良影響情節重大之本案，不可思議的發生及持續至105年8月16日，足見環評法「雙主管機關制」審核及追蹤、監督行為立意陳高，但實際竟發生「雙主管機關」對本件違章行為之發生本可輕易於行為前防阻，及對違章行為發生後，亦有充分足夠證據知悉和及時採取行為減緩本件原告違章行為對環境之不良影響之本件結果，因此先不論本件立法採取「雙主管機關制」是否得宜，本件「雙主管機關」於審核、追蹤、監督等行為，是否分工得宜？能否達到環評法立法要求？主管機關人員能力是否足夠踐行其法定權責？人員是否能瞭解法規範？均足深思後決斷，以防阻類似事件重覆發生。又本件原告確有未依環評法第16條規定申經雙主管機關即參加人及被告同意變更，即將環說書中原露天開採變更為地下室柱法開採方式，而違反環評法第17條之事實已經證明，因此原處分認原告違反前揭環評法第17條規定裁處罰鍰及併命為環境講習8小時，原無違法，然本件原處分裁處罰鍰金額時，因被告及參加人「雙主管機關」均發生「機關（分權）失靈」，而未酌量行政罰法第18條第1項原告違章行為應受責難程度、所生影響，即對本件罰鍰金額之高低裁量違法，於此部分範圍內應予撤銷，亦詳如上述。因此本件原處分罰鍰部分裁量違法，且訴願決定未慮及於此，均應併予撤銷，至原處分其餘部分核未違法，原告訴請撤銷為無理由，應予駁回，爰判決如主文所示。

據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭