臺北高等行政法院判決

109年6月18日辯論終結

原告

丁星仁（即如附表一所示773人之被選定當事人）

原告

董泰琪（即如附表一所示773人之被選定當事人）

原告

彭延年（即如附表一所示773人之被選定當事人）

原告

柳春美（即如附表一所示773人之被選定當事人）

原告

梅繼恆（即如附表一所示773人之被選定當事人）

共同訴訟代理人

陳垚祥 律師

被告

銓敘部

代表人

周弘憲（部長）住同上

訴訟代理人

邱德明

　　　　　　魏鳳苡

鄭皓鴻

上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告分別不服如附表二所示之復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告及選定人係退休公務人員，渠等退休案前經被告分別審定自101年12月12日等日期退休生效（退休機關、退休生效日、審定年資及退休金基數或百分比、優存金額均詳如附表二所示）。嗣因公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫法）於106年8月9日經總統令公布並訂自107年7月1日施行，被告爰分別以如附表二所示之原處分（下合稱原處分），重新計算渠等自107年7月1日起之退休所得。原告等不服，提起復審，經如附表二所示之復審決定（下合稱復審決定）駁回。原告等仍不服，提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明：

㈠主張要旨：107年7月1日所實施退撫法第28條、第4條第4款及第37至39條、第34條、第45條及第92條等規定，其適用對象與範圍不祇規範尚未退休之公務人員，尚及於已退休之公務人員，應已侵害公務人員之憲法第15條規定所保障財產權，祇因該法之規劃係以國家作為第三人，並非雇主身分所制定；故生有繳費義務與退休所得顯不相稱現象，即有違反「平等原則」；且亦拒絕給與「退休公務人員符合其俸給與職等身分」相當之價金，致其老年生活喪失安全保障，顯有違「最小侵害原則」，應有違憲法第15條「生存權」及第23條「比例原則」甚明。尤其退撫法祇係基於財務政策公益之考量（即國庫利益之考量），卻遽行破壞公教人員「制度性保障」及減損其效能選拔優秀人才並永續發展之文官制度，並未遵守退撫基金管理條例調整繳費費率，或依107年7月1日實施前之公務人員退休法第14條第2項後段「政府應負最後支付保證責任」之規定，負有國家為「雇主」之撥款義務；故政府遽行上開退撫法，即有違反法治國原則下之「法律不溯及既往原則」、「信賴保護原則」、「誠信原則」、「比例原則」、「平等原則」等憲法層次之原理原則，且亦侵害教育人員「財產權」與「生存權」等方式，以達成其所謂減輕國家財政負擔之目的，惟卻僅能延長退撫基金收支平衡16年或17年，與延後基金免於用罄約20年，對於基金得否永續經營無法解決，除與「適合原則」未盡相符外，亦違反「狹義之比例原則」。

㈡聲明：

1.復審決定及原處分均撤銷。

2.訴訟費用由被告負擔。

三、被告答辯及聲明：

㈠答辯要旨：原告等係於107年6月30日前退休生效，被告以原處分，依退撫法第34條、第36條、第37條及第39條等規定（下稱系爭規定），按其退休總年資及退休等級，重新計算其自107年7月1日至118年1月1日以後各實施期間之退休所得（如原處分附表），於法並無違誤。參酌司法院釋字第525號、第605號及第717號解釋意旨，並未違反信賴保護原則。本次公務人員年金改革或原處分，確係政府本於誠信原則，在充分考量公益維護、世代正義之餘，所為必要而合宜之作為。原處分自系爭規定施行後調降退休公務人員退休所得，並無涉禁止法律溯及既往原則，被告依系爭規定所為原處分並未違反憲法所定平等原則。系爭規定與適當性、必要性、衡量性3原則均無違背，實未違反比例原則之精神。系爭規定明定以原處分執行原告等之退休所得調降事宜，確係依法而為且所欲保障之公益者，實屬宏大，並不違背憲法第23條之意旨。系爭規定並無違背憲法所定制度性保障之旨意，未違反憲法第15條所定之財產權及生存權保障意旨。退休公務人員擇領月退休金者，因係以定期、繼續支付方式給付，可稱之為退休年金或職業年金，爰原告等訴稱原處分將其退休所得財產與福利年金混為一談一節，洵屬對年金定義之誤解。我國在84年7月1日以後，公務人員退休金隨「公務人員待遇已然調高」、「退休金準備責任已轉由政府與公務人員共同提存」等發展，已難謂屬工資遞延之一部分。被告為求退休制度的合理公平並避免債留子孫，仍須對公務人員退休制度進行合理妥慎的調整，此與政府各年度稅收是否超徵並無關聯。從而，原告等訴稱政府近年來稅收連續超徵，但卻以退撫基金破產為由，提起年金改革而不當刪減退休金，係對退休制度改革目的之誤解。另原告等訴稱退撫法第92條規定將使退休給付成永不確定狀態，誠屬誤解。查退撫法第4條第5款所定每月退休所得已明定包含退撫新制實施後月退休金，爰原告等訴稱應將公務人員自提35%之退休金扣除云云，洵係對公務人員退休制度之誤解。再者，就整體公務人員退休所得調降影響而言，僅具退撫新制年資者因繳費年資較多，爰其扣減幅度相對較小。爰並無原告等訴稱繳費之權利義務嚴重失衡情事。又基於年金改革政策一致性考量，系爭規定對於適用改革方案之所有人員均採用相同之最低保障金額標準，尚無違反平等權之虞。公務人員退撫經費沈重的財務負擔，除源自於政經環境及人口結構轉變外，亦與公務人員退休所得與現職待遇過於接近有關。從而，所謂「政府負最後支付保證責任」，並非狹義的僅指所有財務負擔和缺口都只能由政府財務（即全民稅收）支應；政府針對現行公務人員退休制度積極推動改革措施，確保退休制度和退撫基金都能永續發展，讓下一世代也能享有適足退休保障，方為政府應負之責。查協同意見書（或部分不同意見書）乃個別大法官之個人意見，並無法律上拘束力，原告等當無從執司法院釋字第717號解釋之部分大法官意見書內容，而為主張對其為有利之判斷（最高行政法院107年度裁字第141號裁定參照）。

㈡聲明：

1.原告之訴駁回。

2.訴訟費用由原告負擔。

四、爭點：

㈠原處分作成依據之系爭規定是否違反信賴保護原則及誠信原則、法律不溯及既往原則？

㈡原處分作成依據之系爭規定是否違反憲法第23條之公共利益？比例原則？平等原則？

㈢原處分作成依據之系爭規定是否侵害憲法所定服公職權之制度性保障、違反財產權與生存權保障？

㈣原處分作成依據之系爭規定是否違反平等權？

五、本院的判斷：

㈠本件應適用之法令：

1.退撫法：

⑴第34條規定：「（第2項）本法公布施行前已依原公務人員退休法第30條第2項及第3項規定審定並領取補償金者，仍照本法公布施行前原適用之規定發給。（第3項）前項人員已依原公務人員退休法第30條第2項規定審定並領取月補償金者，於本法公布施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）俸（薪）額，依原公務人員退休法第30條第2項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本法公布施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額。無餘額者，不再補發。」

⑵第36條規定：「（第1項）退休公務人員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、自107年7月1日至109年12月31日止，年息9%。二、自110年1月1日起，年息為0。（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第4項）退休公務人員支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：（一）最低保障金額之優存利息相應之本金，以年息18%計息。（二）超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自107年7月1日至109年12月31日止，年息12%。2.110年1月1日至111年12月31日止，年息10%。3.自112年1月1日至113年12月31日止，年息8%。4.自114年1月1日起，年息6%。二、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以年息18%計息。（第5項）退休公務人員兼領月退休金者，依下列規定辦理：一、按兼領月退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第1項至第3項規定辦理。但最低保障金額及第2項所定最末年替代率上限金額應按其兼領月退休金之比率計算。二、兼領之一次退休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。但最低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」

⑶第37條規定：「（第1項）本法公布施行前退休生效者之每月退休所得，於本法公布施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休人員審定之退休年資，照附表3所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45%，其後每增加1年，替代率增給1.5%，最高增至35年，為75%。未滿1年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休人員審定之退休年資，照附表3所列各年度替代率認定。（第4項）前3項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5項）本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算。」

⑷第39條規定：「（第1項）退休人員每月退休所得，依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表3所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。（第2項）退休人員每月所領退休所得，依第37條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給。（第3項）前項所定最低保障金額，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。」

2.次按司法院有解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之（司法院釋字第185號意旨參照）。準此，個案審理應適用之法律，倘經大法官作成合憲解釋，行政法院即應受解釋意旨之拘束，即須以經大法官認為合憲之法律作為審判之依據。又退撫條例於106年8月9日制定公布，並自107年7月1日施行，立法委員江啟臣、林德福等多人，認該法相關規定違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則，侵害受規範對象之服公職權、平等權、工作權及財產權等，分別聲請釋憲。司法院於107年12月4日、108年5月15日分別召開說明會；並於6月24日、25日進行言詞辯論。言詞辯論後司法院大法官於8月21日至23日舉行第1496次會議，作成釋字第782號解釋略以：「公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」

㈡原處分並無違反憲法所定服公職之制度性保障、財產權、生存權及平等原則：憲法第18條規定人民服公職之權利，包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。軍公教人員因服公職，取得國家為履行對其退伍除役、退休後生活照顧義務而為之給與，為具有財產權性質之給付請求權。然因不同給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異；亦即應依其財源是否係軍公教人員在職時所提撥，而受不同層級之保障。現代意義之制度性保障制度係在敦促國家必須建立各種足以實現人民基本權利之制度或法律（例如國家必須建立完善之私有財產制度，來保障人民之財產權）。所以憲法第18條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務，以及由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利（司法院釋字第575號解釋意旨參照）。也因此，國家建構完善之退休、資遣、撫卹制度來確保公務人員服任公職後之退休金請求權，自屬制度性保障之一環。然查，制度性保障係指該制度及法律形成之際，除有因而使人民因該項權利保障之核心領域有所欠缺而導致違憲者外，概都容許立法者有廣泛之形成空間；但該項保障並非絕對保障。蓋以任何法規皆非永久不能改變，立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求而為法律之制定、修正或廢止，難免影響人民既存之有利法律地位。因此，倘立法者審酌法律制定、修正或廢止之目的，原則上亦有決定是否予以維持以及如何維持人民既存之有利法律地位之形成空間（司法院釋字第620號解釋意旨參照）；但就人民基本權之限制，則須於合乎比例原則之情形下，按憲法第23條之規定予以限制；此有司法院大法官釋字第396號、第554號解釋意旨可稽。為解決現今公務人員退休制度面臨的種種問題並及時減緩急迫性財務給付壓力，必須以系爭規定為必要及適度之調整與改革，這合乎憲法第23條所定法律保留及比例原則，且與信賴保護原則無違，亦不致使公務員退休制度所涉之服公職權利之核心領域根本欠缺；其立法目的在於保障公務人員退休後可領取合理退休所得，進而確保退休制度永續運作之制度性規範，爰即便該系爭規範將既有制度作了些許修正，其用意仍在落實所有公務人員皆可於退休後，請領合理退休所得，是系爭規定並無違背憲法所定制度性保障之旨意。系爭第39條第2項但書規定，係保障原低於最低保障金額者之退休所得不被調降，其性質係在保障退休人員之權益，而非不利於其等之規定。又最低保障金額係指經調降差額後之退休所得，不得低於公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。此與最低生活費標準（社會救助法第4條參照）之概念有別。是對原退休所得低於最低保障金額者，即使不予補足，亦尚與憲法所保障之生存權無違。

㈢原處分並無違反法律不溯及既往原則：新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。故非一次性之退除給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結，皆係建構於繼續性法律關係，如：月優存利息、月補償金、月退休俸，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規有所變動，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已領受之退撫給與，即非新法規之溯及適用，故無涉法律不溯及既往原則。故原處分依系爭規定，重新核算原告之每月退休所得，並無違反法律不溯及既往原則。

㈣原處分並無違反信賴保護原則及比例原則：優存利息之財源源自於政府預算；年資補償金為退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償，均屬恩給制之範疇。任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對此可能變動，亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對是否予以維持以及如何維持有形成空間。調降退撫給與，為追求高於個人信賴利益之重要公共利益所必要，得認無違信賴保護原則。故原處分依系爭規定，重新核算原告之每月退休所得，並無違反信賴保護原則及比例原則。

六、綜上所述，退撫法等系爭規定既經司法院釋字第782號解釋宣告不違憲，被告依前開法令規定重新計算原告自107年7月1日起之退休所得如原處分附表，於法並無違誤，復審決定遞予維持，亦無不合。原告猶執前詞，訴請撤銷復審決定及原處分，乃無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造之其餘攻擊防禦及陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論述，附此指明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭