臺北高等行政法院裁定

聲請人

Pema Dolma（貝瑪卓瑪）

訴訟代理人

謝幸伶律師（法扶律師）

相對人

內政部移民署

代表人

邱豐光（署長）住同上

上列當事人間入出國及移民法事件（本院109 年度訴字第87號），聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定如下：

主文

理由

一、按原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止；行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或聲請人之訴在法律上顯無理由者，不得為之。行政訴訟法第116 條第1項、第2項分別定有明文。是於我國法制，基於維護行政效率之考量，原則上原處分或決定之執行，不因提起行政訴訟而停止，惟考慮到當事人利益與公益的均衡，如確有避免難於回復損害之急迫必要性，法院仍得依職權或依聲請裁定停止執行。準此，於訴訟繫屬中為停止執行之聲請，依前開規定，必須是聲請人之訴在法律上非顯無理由，方得為之，因此必須本案權利確有存在之蓋然性或本案必須有勝訴之可能，方符停止執行制度乃在提供暫時權利保護之目的，而停止執行因具有暫時權利保護程序之本質，對於構成停止執行要件之事實，自應由聲請人提出可使法院信其主張為真實，且性質上能即時調查之證據以為釋明。再者，所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償之損害，或雖得以金錢賠償，惟依其損害性質、態樣等情事，依社會一般通念，認以金錢賠償不能謂已填補其損害者而言。至於聲請人主觀上認為損害難以回復，其所提相關論據或可供法院判斷上之參考，然尚非據此即得逕認其將因處分或決定之執行，而受有難於回復之損害，此應先予辨明。

二、事實概要：聲請人Pema Dolma（貝瑪卓瑪）於民國92年8月1日首次入國，最近一次入國為102年12月3日，居留事由為依親國人配偶達西，居留效期至106年3月19日止。嗣聲請人於106年5月3日依入出國及移民法（下稱移民法）第16條第4項規定，向相對人內政部移民署提交「中華民國105年6月29日以前入國之印度尼泊爾地區疑似無國籍人民之身分與居留資料檢視表」，表示其入境所持用之證照為偽造，屬尼泊爾地區無國籍人民，而申請居留許可。相對人以106年5月22日移署移字第1060060311號函請前蒙藏委員會確認聲請人之藏族身分，經前蒙藏委員會以106年7月19日會藏字第1060030127號函復相對人認定聲請人為藏族在案。又臺灣臺北地方檢察署（下稱臺北地檢署）以聲請人所持護照號碼1589872 號（下稱A護照）、護照號碼3409607 號（下稱B護照）等護照，經相對人所屬國境事務大隊鑑識調查隊106年8月18日鑑驗書鑑驗結果為「未發現偽變造痕跡」，而認定聲請人並無持變造或偽造之護照向國境查驗人員行使或未經許可入國之犯行，乃於106年9月30日以106年度偵字第20870號予以不起訴處分。嗣內政部於108年3月29日召開跨部會研商「滯臺藏人」專案許可居留會議，相對人據以作成108年5月27日移署移字第10800654141 號書函，通知聲請人依該次會議決議，其不符合移民法第16條第4 項規定，而否准聲請人居留之申請，並請聲請人於文到10日內自行辦理出國事宜，逾期未辦理出國，相對人權責單位將依移民法第36條及第38條規定辦理（下稱原處分）。聲請人不服，向內政部提起訴願並申請停止執行，惟仍經內政部以108年11月26日台內訴字第1080140632 號訴願決定書駁回訴願及停止執行之申請。聲請人仍不服，遂向本院提起行政訴訟（109 年度訴字第87號）並聲請本件停止原處分之執行。

三、本件聲請意旨略以：

㈠原處分之執行將發生難以回復之損害且有急迫情事，實有停止執行之必要：

⒈按行政訴訟法第116條第2項規定：「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。」又按最高行政法院99年裁字第972 號裁定：「所謂『難以回復之損害』係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言。」同院92年度裁字第307 號裁定：「所謂急迫情事，則指原處分或決定已開始執行或隨時有開始執行之虞，且其急迫情事非因可歸責於聲請人之事由所造成而言。」以及同院99年度裁字第2032號裁定、102 年度裁字第340 號裁定分別闡釋：「由於停止執行程序係緊急程序，對於構成停止執行要件之事實證明程度，以釋明為已足，不要求完全之證明。換言之，法院依兩造提出之證據資料，及法院可即時依職權調查所得，就停止執行要件事實之存在，得蓋然心證，即得准予停止執行」、「法院在審查時應以『利益大小』及『時間急迫性』作為權衡因素，對聲請人利益影響越大，受保護之急迫性越高，則權利形式審查的嚴格性也會降低，只要『法院相信權利大概可能存在』即可。」

⒉查大陸當局因宗教或政治等因素嚴厲迫害藏人，迫使為數眾多之藏人流亡至印度或尼泊爾，再轉往世界其他地區，已成為國際重大人權問題。我國政府為落實保護難民之基本人權，並解決多年以來懸而未決之滯臺藏人身分及居留問題，特修正移民法第16條第4 項：「中華民國一百零五年六月二十九日以前入國之印度或尼泊爾地區無國籍人民，未能強制其出國，且經蒙藏事務主管機關組成審查會認定其身分者，移民署應許可其居留」，其修正理由明白揭示：「為落實我國人權價值與理念，解決滯臺藏人問題，以本案委員會審竣日，為適用滯臺藏人之基準日，較符法理」，顯示該修正條文之基本目的確實係為了保障流亡藏人之身分及生活權利，透過移民機關審查及司法機關之調查結果，令滯臺藏人在我國有居留重生之機會。

⒊原處分命聲請人應於10日內自行出境，將對聲請人造成難以回復之損害：

⑴聲請人所持護照為其購買之偽造護照，且聲請人係出生於西藏，流亡於印度、尼泊爾之無國籍人：

①聲請人所持之尼泊爾護照，縱令如相對人所稱為真，然在原處分作成之108年5月27日前，早已於106 年（即西元2017年）3 月19日因逾期限而無法使用，可稽，故相對人以聲請人非「未能強制其出境」為否准居留申請之原因，顯然是基於錯誤的事實，所為錯誤的決定（處分），確有認事用法之違誤。

②聲請人所持上開護照姓名「PEMA DOLMA LAMA 」，與聲請人綠皮書上真實姓名「PEMA DOLMA」有異，而「LAMA」乃尼泊爾常見之姓，並非檢察官不起訴處分書所稱因係佛教僧侶，於本名後綴「LAMA」之稱呼云云。

③依據聲請人所提之財團法人達賴喇嘛西藏宗教基金會106 年7月3日西藏基字第20170010號函可知，西藏流亡政府於1994年4月1日出具書面，證明年僅15歲、出生於西藏芒康之聲請人，為了求學逃離西藏，於1994年3 月29日從夏貢拉抵達尼泊爾，在尼泊爾的居住地為帕巴辛克（接待站）；於1994年4月4日抵達印度達蘭薩拉西藏流亡政府接待站，欲進入蘇佳西藏學校就讀，其後1994年4 月11日西藏流亡政府接待站出具介紹信將聲請人送入蘇佳西藏學校。據此，聲請人確實是出生於西藏芒康之藏人，因為求學輾轉於尼泊爾、印度，故不可能以自己的藏人身分取得合法的尼泊爾護照。

⑵原處分之執行，不論基於政治或宗教因素，對聲請人之生命或人身自由及宗教信仰，均將產生重大危害：

①聲請人為西藏出生、流亡於印度、尼泊爾之西藏人士。惟因政治因素，尼泊爾政府不但拒絕承認西藏人之難民身分，亦不核發予西藏難民任何相關居留文件，此有「尼泊爾政府拒絕承認西藏人之難民身分」藏文新聞報導及中譯文可稽。另依據《西藏之聲》於西元2019年5 月31日之報導：「中共長期對外宣稱藏傳佛教是中華文明的重要組成部分、受到高度保護云云。然而當局不但殘酷打壓西藏佛教徒、干預西藏高僧轉世制度，近日更開始在大陸地區各地的漢傳佛寺取締藏傳佛教元素，公然要求佛寺不得修建轉經筒、不允許有度母等藏傳造像，甚至不許開展烟供與辨經、灌頂等佛事。」足見基於宗教因素，大陸當局不但高度干預西藏之活佛轉世，更大肆打壓藏傳佛教活動及取締藏傳佛教元素。

②是以，聲請人既為出生於西藏之無國籍流亡藏人，在尼泊爾亦無任何財產或居所，若任由相對人執行原處分，將聲請人遣送回尼泊爾，則不論基於政治或宗教因素，聲請人於尼泊爾將淪為「無國籍人」，對聲請人之生命或身體安全及宗教信仰，均將產生重大危害；又因聲請人於未來是否能再取得我國入境許可亦屬未知，顯屬對於聲請人之難以回復之損害。

㈡原處分有停止執行之急迫性，且停止執行對於公益並無影響：

⒈查原處分因命聲請人於10日內離境，亦即命聲請人必須於108 年6月6日前自行離境，否則原處分即將成為隨時可能執行之處分，倘未能及時停止原處分之執行，聲請人即無法由後續行政爭訟程序及時獲得司法救濟，故原處分確有停止執行之急迫性。

⒉復查，一般執行外國人出境處分，多係因該外國人於我國有重大犯罪或不當行為。惟聲請人自92年8 月間入境我國以來，除前述臺北地檢署之不起訴處分書外，別無其他刑事紀錄，顯見聲請人始終安分守己，若本院裁准停止原處分之執行，在原處分行政爭訟程序終結前不再命聲請人自行離境返回尼泊爾，對我國社會秩序或安寧亦無影響，故原處分之執行，當非為維護重大公益所必要。

㈢另參酌人權公約施行監督聯盟文章所述「中華民國曾經於1951年簽署《難民地位公約》，於1967年簽署《難民地位議定書》，之後雖然無法完成批准程序，但是難民地位公約及其議定書的一些原則已經成為國際習慣法，意思是，就算不是締約國，仍舊受到相關規範。其中最重要的原則就是禁止遣返原則（non refoulement)，也就是不得將難民遣返回可能使其遭受迫害的國家。在印度與尼泊爾對西藏難民規定漸趨不友善的情況下，我們要求內政部應該邀請相關團體與專家，確認這些藏人之處境與地位。除非能確保他們前往下一個國家的安全無虞，否則不得強迫他們離境。」是以，本件之執行若與難民地位公約及難民地位議定書相衝突，則亦有停止執行之必要。

㈣又行政院曾提出難民法草案，其總說明指出：依1948年聯合國「世界人權宣言」（Declaration on Human Rights ）、1951年「難民地位公約」（Convention Relating to theStatus of Refugees）、1967年「難民地位議定書」（Pro-tocol Relating to the Status of Refugees）及1967年12月14日聯合國「領域庇護宣言」（Declaration on Terri-torial Asylum）規定，人人為避免迫害，享有在他國尋求並享受庇護之權利，各國應尊重他國給予難民之庇護。諸多聯合國會員國，依據前開宣言及原則，對庇護對象、給予庇護之條件、難民之界定、身分之認定、難民之保護及協助、領域內及領域外庇護之區分等制（訂）定相關法令，並建立庇護制度。我國雖非聯合國之會員國，惟於1975年曾接納越南、高棉、寮國等國難民約3,000人，1976年仁德專案接納越南難民約6,000人，海漂專案接納中南半島難民約2,000人，實質進行難民庇護措施，並提供其保護及協助。為積極提升人權水準，期本與世界人權接軌，落實人權治國理念，並就難民庇護予以法制化，爰參酌上開國際公約、宣言、「公民與政治權利國際公約」及「經濟社會文化權利國際公約」，以及美國、英國、加拿大、日本及韓國等國家庇護制度及法規，擬具「難民法」草案。前述難民法雖尚未完成立法程序，但該法所參酌之「世界人權宣言」、「難民地位公約」、「難民地位議定書」以及已經內國法化的「公民與政治權利國際公約」及「經濟社會文化權利國際公約」，正是移民法第16條第4項修正的緣由和所欲落實的人權價值理念，故本件確有停止執行之必要。

四、本院之判斷:

㈠如事實概要欄所載之事實，有西藏流亡政府核發、聲請人持有之「綠皮書」、財團法人達賴喇嘛西藏宗教基金會106年7月3日西藏基字第20170010號函、臺北地檢署106年度偵字第20870號不起訴處分書、聲請人持有之B護照、原處分及訴願決定書（本院卷第25頁至第65頁）在卷可稽。

㈡按「外國人停留或居留期限屆滿前，有繼續停留或居留之必要時，應向入出國及移民署申請延期。」「外國人有下列情形之一者，入出國及移民署得強制驅逐出國，或限令其於十日內出國，逾限令出國期限仍未出國，入出國及移民署得強制驅逐出國：…。違反第三十一條第一項規定，於停留或居留期限屆滿前，未申請停留、居留延期。但有第三十一條第三項情形者，不在此限。」入出國及移民法第31條第1 項、第36條第2項第6款分別定有明文。本件聲請人非我國民，且其依親（配偶）居留我國之效期既於106年3月19日到期，自應依法於期限屆滿前申請延期，方得繼續居留，未獲延期居留者，主管機關自得依法辦理。

㈢聲請人固以其係持偽造之尼泊爾護照入境我國，而主張其為無國籍流亡西藏人士，且本件之執行若與難民地位公約及難民地位議定書相衝突，亦有停止執行之必要等語。然查：

⒈聲請人所指其為求入境臺灣尋求協助並得以在台生活，前以尼泊爾幣5萬元之代價，取得「PEMA DOLMA LAMA」名義之A 護照，並於92年間以國人之尼泊爾籍配偶身分持該護照入境臺灣；嗣因上開護照行將過期，乃又透過尼泊爾當地不詳仲介，以尼泊爾幣15萬元代價，再購買B 護照等情（本院卷第12頁），經相對人所屬北區事務大隊臺北市專勤隊認聲請人涉犯刑法第214 條使公務員登載不實、移民法第74條未經許可入國罪嫌，移送臺北地檢署偵查後，檢察官認前揭所稱偽造之護照，經相對人所屬國境事務大隊鑑識調查隊鑑識結果：「均未發現基本資料、相片騎縫簽字及章戳有增刪塗改痕跡，以放大鏡檢視護照膠膜，未發現有增刪塗改之變造痕跡。又以正常光源檢視黏貼之我國簽證，並未發現變造痕跡，再以紫外光源檢視，具有螢光纖維絲及螢光油墨之防偽特徵，並未發現變造痕跡」，是聲請人所涉持變造或偽造之護照向國境查驗人員行使或未經許可入國之犯行，罪嫌不足，而於106年9 月30日以106年度偵字第20870 號為不起訴處分確定在案，此有該案號不起訴處分書、臺灣高等法院被告前案紀錄表附卷可參（本院卷第51頁至第52頁、第95頁），因此聲請人主張其係持偽造之尼泊爾護照入境我國一節，已難憑採。至於聲請人所述其所持之尼泊爾護照縱令為真，然在原處分作成之108年5月27日前，早已於106年3月19日因逾期限而無法使用，故相對人以聲請人非「未能強制其出境」為否准居留申請之原因，顯然是基於錯誤的事實一節，惟聲請人之護照效期屆至，並非當然即屬無國籍人，而移民法第16條第4 項「未能強制其出國」係以無國籍人為適用前提，相對人以聲請人非無國籍人，認無該條項規定之適用，於法並無違誤，是聲請人此部分之主張，容有誤會。

⒉又聲請人主張其所持上開護照姓名「PEMA DOLMA LAMA 」，與綠皮書上真實姓名「PEMA DOLMA」有異，而「LAMA」乃尼泊爾常見之姓，並非檢察官不起訴處分書所稱因係佛教僧侶，於本名後綴「LAMA」之稱呼，其亦不可能以自己的藏人身分取得合法的尼泊爾護照等語。惟依前開不起訴處分書所載：「被告（按：即本件聲請人）警詢中辯稱：因為伊是佛教徒，所以在姓名後面加上『LAMA』，但實際名字應該是『PEMA DOLMA』」等語，可見聲請人於本件所為上開主張（「LAMA」乃尼泊爾常見之姓），與其於警詢時所辯稱「伊是佛教徒，所以在姓名後面加上『LAMA』」一節，已所不符；且檢察官亦本於聲請人於警詢時所述上情，而認定「所謂『喇嘛（LAMA）』，意為法師、上師，與和尚意義相近，漢語中多以此詞語泛指出家的藏傳佛教比丘，有維基百科全書關於喇嘛詞條在卷可佐，則被告雖本名為『PEMA DOLMA』，然因其為佛教僧侶，故於本名之後加上後綴『LAMA』之稱呼，與常情無違，如舉世聞名的達賴喇嘛即為適例，要難因其護照之姓名與其本名有異，即遽認護照為不實。」是本件聲請人於本件為反於其在所涉刑事案件警方調查時所為之陳述，尚難憑採。又聲請人就其不可能以自己的藏人身分取得合法的尼泊爾護照一節，並未舉任何足供本院即時調查之證據以為釋明，參諸前揭聲請人所持A護照、B護照均非屬偽造或變照之護照等情，聲請人此部分亦難採信。

⒊另聲請人主張基於宗教因素，大陸當局不但高度干預西藏之活佛轉世，更大肆打壓藏傳佛教活動及取締藏傳佛教元素。聲請人既為出生於西藏之無國籍流亡藏人，若任由相對人將聲請人遣送回尼泊爾，則不論基於政治或宗教因素，聲請人於尼泊爾將淪為「無國籍人」，對聲請人之生命或身體安全及宗教信仰，均將產生重大危害；又因聲請人於未來是否能再取得我國入境許可亦屬未知，顯屬對於聲請人之難以回復之損害等語。然如前所述，聲請人所持尼泊爾護照既非屬偽造或變造之護照，聲請人是否如其所主張為「無國籍人」，已難遽信；即便聲請人所提出之「尼泊爾政府拒絕承認西藏人的難民身分（地位）」新聞報導（聲證7 ，本院卷第67頁至第70頁）內容指出尼泊爾政府將緊縮西藏難民之政策一情屬實，惟該政策是否包括原已經尼泊爾政府承認難民地位並給予居留證件等相關證明文件，甚至持有尼泊爾護照之西藏人，從該報導中並無法得知，且聲請人自承其早年乃係為了求學而離開西藏前往尼泊爾，並非因宗教或政治因素，則聲請人經遣返回尼泊爾後，如何會對聲請人之生命或身體安全及宗教信仰產生重大危害，亦未經聲請人釋明。至於擔憂能否再次取得我國入境許可一節，由聲請人自承其兩度以依親我國人配偶之名義來台居留獲准等情觀之，聲請人並未釋明其何以日後申請入境許可（不限於依親居留）會有遭我國拒絕之可能，其據此主張將受有難以回復之損害，亦非有據。

⒋至聲請人所舉難民地位公約、難民地位議定書等相關國際文件，正是移民法第16條第4項修正的緣由和所欲落實的人權價值理念，而主張本件確有停止執行之必要部分，惟本件聲請人是否確實具有難民身分，並未經聲請人釋明，自無相關國際習慣法（如不遣返原則）適用的問題，聲請人此部分主張，亦委無足採。

五、據上論結，本件聲請為無理由，依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

臺北高等行政法院第三庭