臺北高等行政法院判決

112年3月8日辯論終結

原告

中天電視股份有限公司

代表人

廖麗生

訴訟代理人

劉昌坪 律師

訴訟代理人

陳文元 律師

訴訟代理人

方伯勳 律師

複代理人

陳少璿 律師

被告

國家通訊傳播委員會

代表人

陳耀祥

訴訟代理人

楊大德 律師

訴訟代理人

廖國翔 律師

訴訟代理人

方瑋晨 律師

複代理人

劉志鵬 律師

上列當事人間衛星廣播電視法事件，原告不服被告中華民國109年11月25日通傳內容字第10900279310號函，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件原告起訴後，原告代表人由潘祖蔭變更為廖麗生，茲據其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、本件經過：

㈠、原告係衛星廣播電視法第2條第4款之衛星頻道節目供應事業，前於民國103年為所經營之中天新聞台申請換發衛星廣播電視事業執照，經被告以103年12月11日通傳傳播字第10300387790號函(下稱103年換照處分)許可在案，執照有效期間為6年。嗣於執照期間屆滿前6個月之109年6月8日(被告109年6月9日收文)，依同法第18條第1項規定，檢具申請書及換照之營運計畫向被告申請換照。被告於109年8月21日召開「衛星廣播電視事業、境外衛星廣播電視事業及他類頻道節目供應事業申設換照諮詢會議第142次會議」（下稱109年8月21日換照諮詢會議）、109年10月26日召開聽證會、原告109年11月4日到會陳述意見後，經被告109年11月18日第938次委員會決議依衛星廣播電視法第19條規定，以原告營運不善為由，駁回原告關於中天新聞台衛星廣播電視事業執照之換照申請，並以109年11月25日通傳內容字第10900279310號函（下稱109年11月25日函或原處分）通知原告。

㈡、原告不服，提起本件行政訴訟。除訴請撤銷原處分、請求被告作成准予換照處分外，另追加以被告違法否准換照，造成其受有商譽損失新臺幣(下同)5億元，及至少可持續營業60年之預期可取得營業收入74億5369萬9980元為由，依行政訴訟法第7條、國家賠償法規定，合併請求被告給付79億5369萬9980元及其利息。

三、原告主張略以：

㈠、聽證程序違法：

⑴、聽證程序乃確保行政機關依法行政，須符合正當法律程序原則，本件換照申請案所涉卷證繁多、資料量龐大，被告未預留合理準備時間，在20日前之109年10月5日公告，突襲通知將於109年10月26日召開聽證會，要求原告就被告片面決定之聽證議題在10日內即109年10月16日前提出書面意見，使原告及代理人無從充分準備，無法有效參與聽證會，被告不能以其自行訂定而未經法律授權而無效之國家通訊傳播委員會召開聽證會作業要點(下稱聽證作業要點)相關規定，執為正當化之理由。又聽證會前到原處分作成期間，原告曾於109年10月8日、109年10月16日、109年10月21日申請閱覽複製有關資料（包含但不限於本件換照案之調查報告、聽證會案由報告、諮詢委員審查意見及初審決議、鑑定人書面鑑定意見等），被告僅以作成決定前之內部單位擬稿或其他準備文件數語草率拒絕，未給予原告接觸卷證資料機會，使原告無從得知本案相關事證資料，在聽證會亦無法進行有效詢答及意見陳述。且聽證會前，未召開預備聽證即片面決定非屬換照應審酌之聽證議題及選任7位鑑定人，均欠缺正當法律程序，鑑定人之鑑定內容諸多認定事實或解釋法律之錯誤，不足為判斷依據，另原告於109年10月21日及109年10月26日申請專家學者作為聽證程序鑑定人，被告於聽證會後怠於再開聽證程序，均屬裁量怠惰之重大違法瑕疵。雖聽證會後，被告通知原告於109年11月4日到會陳述意見，仍無法替代聽證程序而治癒此瑕疵。

⑵、聽證會主持人與部分鑑定人，均有具體情事足認意見偏頗之虞，應依行政程序法第32、33條規定，於聽證程序中自行迴避，此迴避事由，包括公務員對行政程序待決事項存有成見或已預設立場之情形。本件換照案提出申請前，聽證會主持人即委員王維菁、林麗雲曾公開對本件個案、中天新聞台及其股東發表偏頗言論，基此事證，原告前於109年10月22申請該2位委員迴避，不得擔任聽證會主持人及參與換照案之決議，被告除於聽證會另增加委員蕭祈宏為主持人外，草率駁回迴避申請。因該2委員未本於中立公正立場主持，使原告在資訊不對等、武器不平等下參與聽證會。另被告選任的鑑定人，或曾公開發表與中天新聞台及其股東之相關偏頗言論，或曾任被告委員，難期待其等公正中立。

⑶、被告剝奪原告向鑑定人發問及詢答之機會，致原告在聽證會中無從實質辯論，侵害原告依行政程序法第61條所享之對質詰問權。在聽證會上，原告代理人多次爭取向鑑定人對質、詰問、詢答，被告一再刁難，甚至容許部分鑑定人先行離席，致原告及代理人得發問時，在場僅鑑定人郭文忠及陳順孝2位。

㈡、原處分程序違法部分：

⑴、被告換照諮詢會議恣意擇員致組織不合法，被告委員會據以續行作成不予換照決定，構成違法判斷且無從補正。被告109年8月21日第142次換照諮詢會議，依代表被告之諮詢委員黃金益、陳金霜之提議，以諮詢委員陳依玫係原告總經理林柏川所指派，依衛星廣播電視事業境外衛星廣播電視事業及他類頻道節目供應事業申設評鑑換照諮詢會議審議規則第10條(下稱諮詢審議規則)決議迴避。然陳依玫係全國性衛星廣播電視商業同業公會秘書長，受公會推派擔任諮詢委員，非個人指派，此由今時之公會理事長已改由三立電視董事長張榮華擔任，陳依玫仍擔任公會秘書長，可知其係代表公會出任諮詢委員，與個人無關，無證據證明陳依玫執行職務有偏頗之虞，自無須迴避。依最高行政法院110年度上字第735號判決關於諮詢會議組成不合法，原處分即須撤銷之見解，本件諮詢會議組織違法，所提供初審建議應非可採。

⑵、依諮詢審議規則第6條關於諮詢會議之審議處理程序規定，各諮詢委員是否依法提出個別審查意見(含評分表)、是否依法定審查項目及標準進行審查，被告雖表示除請假及迴避以外之諮詢委員，均以109年衛星頻道節目供應事業一般頻道換照審查評分表(下稱109年換照評分表)提出個別審查意見，惟第142次諮詢會議係109年8月21日召開，而該109年換照評分表係被告109年11月11日以新聞稿對外發布，並定於109年11月16日生效。此外，被告係109年8月20日才提供審查資料給諮詢委員李建清，則李建清遵期提出個別審查意見，即有疑義。另諮詢委員11名，請假及迴避之委員理應前已提出審查意見，被告所提出9位諮詢委員審查意見之資料是否完整，應由原告閱覽及複製被告訴訟中提出之第142次諮詢會議諮詢委員審查意見彙整表，方能充分實質保障原告之訴訟權及程序資訊取得權。而該等資料未提供原告閱覽，即不得作為本件裁判基礎。

㈢、原處分實體違法部分：

⑴、衛星電視執照換發涉及廣電媒體是否得繼續於市場中表意，應採行最低密度之管制手段，申請換照之審查，應採取最低密度之形式審查，換照裁量應採寬鬆審查基準，在符合一定營運基本需求之條件下，即應許可換照。廣電媒體的汰劣優存應由市場機制決定，以衛星電視事業本質而言，衛星頻道並非稀有資源，亦無總量管制上限，故衛星電視事業申請執照換發原則均應准許，無由政府就資源分配進行管制或分配，或於換照時進行實質審查的正當性與必要性，自95年起被告至少5次的決議、新聞稿及施政計畫，表明衛星頻道媒體事業申請事業執照之換發，原則均予准許。

⑵、被告在原告109年6月8日提出申請換照後之109年11月11日發布109年換照評分表，定於109年11月16日生效，該評分表並更改配分比重，藉以刁難原告。即使該評分表即與過去的換照評分表內容相同，查過去的換照評分表是依105年7月6日換照審查辦法所準用之申設審查辦法規定之配分比重，107年2月18日申設審查辦法修訂配分比重，被告疏於同步修訂換照評分表，仍繼續沿用，其評分結果當然違法。且無論是衛星廣播電視事業的申設程序或評鑑程序，其審查項目及評分標準(含配分比重)均本於法令明確授權以法規命令訂定，屬法律保留事項，換照程序既予準用，亦應遵循，不得以行政規則變更業經明確規範的審查項目及評分標準，否則即違反法律保留原則。109年換照評分表所列各審查項目之配分，不符衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業換照審查辦法(下稱換照審查辦法)及其準用之衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業評鑑審查辦法(下稱評鑑審查辦法)、衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業申設審查辦法(下稱申設審查辦法)所定評分基準，恣意加重內部控管機制、自律組織及內容編審之配分比重，被告逕以109年換照評分表之行政規則取代法定的評分標準，以不符法規之109年換照評分表提供審查使用初審及複審評分，駁回原告換照申請，違反法律保留、平等、行政自我拘束、比例及不當聯結禁止等原則，形成整體錯誤評價，其評分結果自屬違法，應重新審查，無從回推換算，原處分應予撤銷。此外，109年換照評分表就未來6年營運計畫的審查，以頻道內容規劃及內容編審作為審查項目，顯係進行事前內容審查，嚴重侵害原告之言論自由及新聞自由，違反法律保留及比例原則。且該部分審查分數占總60分的2/3，亦違背換照審查制度基本精神，逾越母法授權範圍。

⑶、關於原處分否准理由：

①、被告稱原告新聞節目屢屢違反法律規範，難以落實新聞專業，實屬無稽。原處分所引25件裁罰案件，多數尚在行政救濟中，目前計6件裁罰處分經行政法院認定違法而撤銷，否准換照之事實基礎已有違誤。另關此裁罰處分，被告拒絕揭露諮詢會議紀錄及決議過程，使原告未能知悉及辯論，也違背正當程序保障人民陳述意見之機會。

②、被告稱原告內部控管與自律機制運作失靈，未斟酌諸有利原告之事證，並非事實，亦有未依職權調查證據與違反客觀注意義務之情事。另倫理委員會與教育訓練課程等內部控管及自律機制事務，原告均落實執行。又新聞媒體有其立場，乃民主多元社會的正常現象，不容被告以原告播報特定人物之新聞比例過高，即認違背新聞多元及專業，所稱大量的民眾申訴，多數是以原告報導特定人物比例過高而提出，近半數申訴內容重複，此類型申訴事件非原告可得處理，本於新聞自由及言論自由，原告無須配合申訴人的喜好，被告藉以指摘原告之倫理委員會、教育訓練及客服回應等內控及自律機制嚴重失靈，認定事實明顯錯誤，也無異支持特定政治觀點之民眾，壓抑其他政治觀點的表達，逾越審查界限。

③、被告稱原告未落實公司治理與新聞自主，殊無可採。查媒體所有權人對新聞報導及媒體業的經營方向，應有參與及討論之權利。新聞媒體事業（尤其是經營者、事業主）本可透過新聞評論或報導內容表現其特定立場、傾向，此為新聞自由之保障範圍，新聞自主是為維護原告新聞自由不受外界干預，並非否定原告公司股東之董事長與集團媒體主管有參與討論新聞報導傾向之權限。而自由且多元的新聞媒體立場，才有助於形成多元的社會輿論與公共意見，進而達到新聞自由所追求的維持民主多元社會正常發展之憲法目的。蔡衍明及邱佳瑜分別是原告公司股東之董事長與集團新聞主管，基於媒體經營者地位，不可能完全不涉及原告任何經營，自無違背原告之新聞自主公約可言，而該2人對新聞節目製播方向提出建議，未強制未符其意即不得播出，自不存在被告所稱介入新聞製播。又邱佳瑜自106年2月1日起，以旺旺中時媒體副總裁身分，任職原告倫理委員會之內部委員(108年8月8日辭任)，自得依原告倫理委員會組織章程參與原告新聞、廣告、節目之製播審查，且擔任倫理委員會內部委員期間，並無被告所指不當介入情形。況媒體董事長參與媒體報導方向之討論，縱有不妥，至多是撤換董事長問題，與可否取得新聞頻道執照無關。

④、被告稱原告未依前次換照要求改善營運、未完整落實承諾事項，實屬無稽。103年換照處分沒有附款，該處分說明雖記載應注意涉己事務之處理、落實新聞自主公約及建議申訴處理機制等總評意見，並將定期辦理員工教育訓練、倫理委員會宜包含學者專家或公民團體、補實1名專責編審及聘用獨立審查人列為半年內須完成事項，未敘明附款文字及違反法律效果，說明僅為建議或勸告，無規制效果，說明未附加違反之法律效果，均僅為對原告之輔導措施，非屬附款，被告不能執原告設置獨立審查人、專職編審、教育訓練、考核制度等之執行情形否准換照。退步言，縱說明為附款，原告亦已於該次換照後半年內完成多數事項，另關於獨立審查人制度，國內並無明確定義及運行方式，原告業已提出替代方案，並通過107年的期中評鑑，詎108年被告突改弦易轍，堅持原告必須設置獨立審查人且不得為以其他方案替代，先於108年5月1日通知1個月內落實，再於108年7月4日以未於通知後1個月內聘用獨立審查人為由裁罰。於被告要求改正後，原告亦已自108年7月1日起聘任獨立審查人，符合103年換照處分要求。通說認為獨立審查人之職責係以閱聽者角度，對新聞報導提供其客觀建議。倘賦予獨立審查人就新聞內容之事前審查權及決定權，顯已越矩代庖，取代新聞編輯之權限。被告要求原告設置之獨立審查人，應每日播出前為實質審查，且應有新聞內容之審查及決定權，顯違反期待可能性。

⑷、被告委員的審查意見，諸多重複評價/扣分、創設法所無限制/摻入無關考量因素、審查範圍及審查因素錯誤、違反證據法則、事實基礎錯誤、理由不備、違反論理法則、未盡審查義務等瑕疵，行政法院得為完全之審查，另原告製播國際新聞、規劃本國自製兒少節目，亦應納入考量酌予加分。又多位評分表指摘蔡衍明透過通訊軟體介入新聞製播之決定或評論（即民眾檢舉之微信截圖），故原告內部控管機制完全失靈，實屬無稽，且該等檢舉截圖非卷證資料之一部，不得作為原處分之基礎資料，不能以截圖空言原告營運不善。被告委員的評分表與原處分，僅憑數則通訊軟體訊息，即指摘蔡衍明不當介入新聞製播，亦違反經驗及論理法則。另被告委員於換照審查評分表指稱原告股權過度集中，進而為不利評價，將法律未明定之因素納入考量，違反法律保留及不當聯結禁止原則；部分被告委員未斟酌原告之附款承諾，未以附附款方式同意換照，逕予否准換照，亦違反憲法第23條規定及比例原則。又以原告未依自訂之涉己新聞處理準則製播新聞，為不利原告之認定，所指摘事件係原告於報導中提及被告之新聞，將之列入換照審查項目，認事用法有誤，也構成不當聯結禁止，並明顯裁量濫用。

㈣、換照申請之審查與決定，涉及事業製播之新聞言論，不僅涉及言論內容之審查，本質更屬事前審查。因涉及諸多重要基本權之保障，任何程序與實體上的恣意或瑕疵，均足構成侵害基本權利及公共利益，法院應採取最嚴格的審查標準，始符合憲法保障言論自由、廣電自由、新聞自由、營業自由之意旨。原告自民國83年開始經營中天新聞台，從無衛星廣播電視法第19條所定營運不善之情事，被告否准原告換照申請，不符合被告過往就換照申請案的實務一般處理作法，以及衛星廣播電視法第18、19條之規定，原處分明顯違法、違憲等語。

㈤、並聲明求為判決撤銷原處分、被告應作成准予換照(期限自109年12月12日至115年12月11日)之行政處分，及被告應給付原告79億5369萬9980元及其利息。

四、被告則略以：

㈠、程序部分

⑴、被告考量對原告權益之影響，原處分作成過程中，依國家通訊傳播委員會組織法第10條第7項規定、行政程序法所定程序，於109年10月26日舉行聽證，並多次請原告陳述意見，除出席109年8月21日換照諮詢會議外，聽證會後復於109年11月4日到會陳述意見，充分踐行正當法律程序，而關於原告所申請調查證據之事項，亦給予充分程序保障，其中被告函請原告申請之4位鑑定人到會陳述意見，該4位專家均表示不出席，該等專家學者支持原告主張的文章，經原告109年11月16日提出，於作成原處分程序中充分斟酌，無證據調查不完足之違法。至原告申請委員王維菁、林麗雲及蕭祈宏迴避，未提出任何其等執行職務偏頗之具體事證，且反媒體壟斷且是被告長年之政策目標，自102年以來即列為重點法案，該等委員過去本於專業發表的相關言論，不足認為執行職務有偏頗之虞，而該等委員在聽證會或109年11月4日委員會所為程序決定或提問，亦不構成執行職務有偏頗之虞，自無應迴避而未迴避之情形。另是否召開預備聽證，屬被告裁量權限，被告本於職權認為本件無召開預備聽證必要，並無程序瑕疵之違法。

⑵、109年8月21日換照諮詢會議認為陳依玫係以全國性衛星廣播電視商業同業公會代表之身分而擔任諮詢委員，陳依玫是公會秘書長，林柏川是當時公會理事長，也是原告的董事及總經理，陳依玫的公會秘書長職務是林柏川104年4月22日上任公會理事長時決定聘任，而秘書長執行職務受理事長高度指揮監督，理事長對秘書長職務任免有高度決定權，故以陳依玫有具體事實，足認其執行職務有偏頗之虞，決議陳依玫應迴避審查原告相關案件，符合諮詢審議規則第10條規定，並未違法。又該迴避決定不是被告所為，且諮詢會議之意見，對於被告委員會議，僅有建議權，不生拘束效力，原處分是否適法，與換照諮詢會議無關，而陳依玫是否應迴避，對本件換照諮詢會議之結論及原處分之作成，均不生實質影響，亦與原處分是否有瑕疵無涉。

㈡、實體部分

⑴、原告103年12月11日經許可換照，該執照依法於109年12月11日到期即失其效力，原告無從自103年執照主張任何存續保障。又憲法對傳播自由、新聞自由之保障，屬制度性權利保障，國家得制定法律為適當限制。衛星廣播電視事業的定期換照制度，不會造成原告所稱言論自由的事前限制及言論內容的審查，原告所稱應採取最低密度之形式審查，洵屬無據。而被告透過嚴謹的正當法律程序，依法行政，依法定標準審查，無所謂寬鬆或嚴格，充分考量衛星廣播電視法第18條第2項所定應審酌事項，依換照審查辦法第11條第1、2項規定之評分基準，進行客觀公正之評分，最後由具專業性與獨立性之委員透過合議制作成原處分，一致認為原告已達衛星廣播電視法第19條規定之營運不善而否准換照，被告不是審查原告之言論內容而作成否准處分。而立法者考量被告任務之特殊性與專業性，將被告設定為獨立機關，以委員會形式行使職權，依法享有專業判斷餘地，法院就機關之判斷餘地，僅得為合法性審查，不及於個案合目的性及妥當性之審查。其中關於審查標準之擇定，係被告專業職權行使之核心領域，非司法可得審查標的，是原告關於本件審查標準之指摘，甚至否定現行換照制度之必要性，純屬立法論之爭，不影響原處分之合法性。此外，是否准予換照，涉及獨立機關之專業決定，法院亦難以代替進行判斷並逕作成課予義務判決，命被告作成准予換照處分。

⑵、被告不是在作成原處分時，各別認定原告25件違規案件之合法性，而是作成原處分時，已存在原處分否准換照理由㈠所述之25件違規案件，各該裁處處分於法院撤銷確定前，均屬合法處分，各該裁處之諮詢會議及委員會議紀錄，不是原處分所依據之文書，非原告於本件所得閱覽。目前除1件裁處經法院判決撤銷確定外，5件原告未提救濟、4件原告敗訴確定，15件行政救濟中，1件裁處的撤銷，不影響原告屢屢違規之事實，不會影響原處分的認定。該25件違規包含製播新聞違反事實查證原則致損害公共利益、妨害公序良俗、妨害兒少身心健康、節目廣告不分、違反兒童及少年福利與權益保障法及營運不當未依命令改正等，且件數甚多，被告認為新聞節目屢違反法律規範，顯示新聞專業難以落實，實屬有據。另原告103年換照時，主動承諾設置獨立審查人，並規劃獨立審查人的聘用時程、專業條件及工作職掌等，103年換照處分即列為附款，惟原告遲至108年7月1日始設置獨立審查人，且制度不符其於103年之規劃，又所設置之獨立審查人僅有建議權，對新聞產製專業之落實，未發揮其功能，被告從未同意原告執行獨立審查人的替代方案。

⑶、非公司內部人不得介入公司經營，此乃公司治理之基本法則。原告大股東之董事長蔡衍明及未任職原告公司之外部人邱佳瑜，全面介入原告新聞部人事及新聞製播，原告未遵守自訂之中天電視新聞自主公約，另製播新聞違反事實查證原則及涉己事務製播準則，對自訂的內控規範，僅選擇性執行，復對過去重大營運問題未提出有效改善措施，顯有營運不善之虞。至原告提出的補充意見及相關承諾，包括增加1名專職編審、確實落實新版教育訓練計畫、強化新聞台考核制度、確實履行評論性節目的風險控管、強化申訴案件處理、確實執行倫理委員會決議及增加倫理委員會成員、配合主管機關的行政指導，繼續執行獨立審查人制度，以及落實中天新聞台人事由中天電視董事會及總經理管理的制度等，此8項措施多為既有機制，與過往附款及原有制度相仿，審酌103年換照附款履行情形及原告歷次答覆，難期待具體落實，尤未能有效說明如何排除上層股東或外界之不當干預。而依公司法及公司治理原則，公司的人事與營運，本應由董事會及總經理管理，原告所稱由董事會及總經理管理的規劃，為公司治理之必然要求，非創設之自律內控制度，其未說明如何排除蔡衍明持續介入新聞部營運，甚至認為大股東本可介入新聞製播，實難認原告提出的承諾得確實落實公司治理及新聞部獨立、專業與自主，被告否准換照，洵屬有據。

⑷、遇產權干擾經營權疑慮時，原告於103年換照之書面補正說明即表示應立即提報倫理委員會研議。新聞媒體強調編輯室獨立，經營主管不得介入新聞編輯，經營管理與新聞編輯應嚴格區分。原告於自訂新聞自主公約、103年換照補正說明及本次換照說明，多次強調經營主管應尊重編輯室獨立，不得介入新聞製播，其於本件之主張與過往陳述不符，亦不符其自訂之新聞自主公約與過往強調的經營原則。

⑸、本件是被告7位委員以其專業提出各自意見（即評分表）後，再經第938次委員會議討論交換意見，並依該次會議決議作成原處分。7位委員評分表，只是委員各自意見的展現，係於各審查項目下，依原告提報之規劃與資料，綜整相關事實證據後，由各個委員予以整體評價評分，是對當事人有利不利情形一律注意之具體展現。而原處分的內容係多數決議後所形成者，不是個別委員之評分表，本件合法性審查對象是原處分的內容，應審查的是委員會議決議及原處分理由是否適法。又部分個別委員評分表提及原告股權過度集中，是對原告股權架構的事實描述，不是以之為不利原告之直接評價或評分，此亦非被告否准換照理由。另被告7位委員中，至少6位於換照評分表審酌附加附款同意換照之可能性，嗣經第938次委員會議彙整意見，討論後決議作成未添加附款之原處分，主要考量添加附款並非本件有效管制手段，已衡量比例原則之要求。

⑹、原告就換照審查辦法第11條第1項所定評分項目制訂換照評分表，分壹第一階段法定駁回事由、貳第二階段申請書及營運計畫審查、叁其他應審酌事項等三階段審查，係依換照審查辦法、準用申設審查辦法及評鑑審查辦法所定各項審查項目而訂定之行政規則。換照辦法的標準及體系，與申設、評鑑不同，考量重點亦不相同，其中第二階段審查項目的配分，關於執照期間第4年至執照屆滿6個月前營運計畫執行報告40分部分，換照審查辦法是規定準用評鑑審查辦法的審查基準，而不是評分基準，至關於未來6年營運計畫60分部分，換照縱應準用申設審查辦法的評分基準，準用係於性質不牴觸前提下適用。查電視台的「內部控管機制及內容編審制度」對電視台可否妥適營運最為重要，換照準用申設部分的法定審查項目固然相同，但二者本質不同，申設時，因尚未實際設置電視台，被告僅能對預先規劃進行判斷，於換照之情形，關於內部控管機制及內容編審制度已有過去執行情形可作為判斷依據，被告得合理預測及評價其內部控管機制得否發揮、內容編審制度之實際執行情形如何，被告因申設與換照性質上之差異，為評分基準之合理微調配分，乃被告之判斷餘地，要無違法可言。實則109年換照評分表自105年1月6日衛星廣播電視法修法沿用至今，已使用124案，另申設審查辦法的配分比重，雖於107年2月18日修訂調整，被告基於換照與申設本質的不同，於換照部分，仍維持原審查項目之各項配分，並沒有疏於修訂。又109年換照評分表不是專為本案而訂定，也不是為原告量身打造，被告只是將長期的一貫作法及使用之評分表文字化、法制化，並實質上要求參與評分之委員依法逐項檢視並給分，使審查程序更加嚴謹，未違反衛星廣播電視法之規範意旨，亦未牴觸換照審查辦法，被告委員據以進行評分，尚未違法。退步言，縱未來6年營運計畫60分部分，應依申設審查辦法規定之配分，因評分是評價行為的外顯行為，則評分表配分比例變動時，亦可透過數學方式換算而重新核計，不影響決策事實基礎及評價行為本身之合法性，本件經被告換算重新計算，每位委員評分仍維持不及格之結果，不影響原處分之結論，且此程序瑕疵，即使重作處分，仍應否准換照，原處分亦應維持等語資為抗辯。

㈢、並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、本院查：

㈠、按憲法第11條所保障之言論自由，其內容包括通訊傳播自由，亦即經營或使用廣播、電視與其他通訊傳播網路等設施，以取得資訊及發表言論之自由。惟憲法對言論自由及其傳播方式之保障並非絕對，應依其特性而有不同的保護範疇及限制準則，國家尚非不得於符合憲法第23條規定意旨之範圍內，制定法律為適當之限制。衛星廣播電視法的立法宗旨在於規範促進衛星廣播電視健全發展，保障公眾視聽權益，維護視聽多元化，其採許可制並附期限，受許可者定期申請換照，此為確保衛星廣播電視業者善盡其傳播媒體之社會責任，核屬立法裁量，未逾憲法所容許之範圍。對於衛星廣播電視事業的營業許可及營運管理，除衛星廣播電視法第4、5條明定經營衛星廣播電視事業之資格、予以外資設限及授權主管機關訂定有關衛星廣播電視事業最低實收資本額及捐助財產總額外，復依同法第6條第1項規定確立衛星廣播電視之經營，應經主管機關許可，同法第11條第1項並規定：「衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業分公司之執照有效期間為6年。」第15條規定：「申請書及營運計畫內容於許可後有變更時，衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業之分公司或代理商，應向主管機關為變更之申請。但第7條第1項第3款內容有變更者，不在此限。」第17條規定：「(第1項)主管機關應就衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業之分公司或代理商所提出之營運計畫執行報告，於該事業取得執照屆滿3年時，辦理評鑑。(第2項)前項評鑑結果不合格者，主管機關應令其限期改正；其無法改正者，主管機關應廢止其衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業之分公司或代理商許可，並註銷其執照。」第18條第1項規定：「衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業之分公司或代理商於執照期間屆滿前6個月，應填具申請書及換照之營運計畫向主管機關申請換照。」第19條規定：「主管機關經依前條第2項規定審查，認申請人有營運不善之虞，或令限期補正資料，屆期不補正或補正不全時，駁回其申請。」可知，為確保科技匯流環境下通訊傳播市場之健全發展，提升多元文化及維護閱聽人權益，係以營業許可、評鑑及換照作為對通訊傳播事業的管制手段。

㈡、關於衛星廣播電視事業之營業許可，衛星廣播電視法第6條第1、4項規定：「(第1項)衛星廣播電視事業之經營，應填具申請書及營運計畫，向主管機關提出申請，經審查許可，發給衛星廣播電視事業執照，始得營運。……(第4項)第1項至前項之許可程序、審查項目、評分基準及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。」第8條規定：「申請經營衛星頻道節目供應事業，其營運計畫應載明下列事項：經營之頻道數目、頻道名稱及信號傳輸方式。開播時程。節目規畫。傳播本國文化及本國自製節目之實施方案。內部控管機制及節目編審制度。收費基準及計算方式。其他經主管機關指定之事項。衛星頻道節目供應事業規劃節目時，應考量內容多樣性、維護人性尊嚴、善盡社會責任及保障本國文化。為保障本國文化，衛星頻道節目供應事業製播節目應符合主管機關所定本國節目比率之限制。前項本國節目之認定、類別、指定播送時段及比率限制之辦法，由主管機關定之。……」申設審查辦法係基於衛星廣播電視法第6條第4項授權訂定之法規命令，該辦法就衛星頻道節目供應事業許可經營之審查項目及評分基準的審查，於第13條規定：「(第1項)節目供應事業及境外節目供應事業申請案件之頻道屬性為一般頻道者，除有第10條或第11條情形應予駁回外，應依下列審查項目及評分基準審查：頻道定位與內容規畫，40分。內部控管機制及內容編審制度，20分。財務規畫與收費基準，20分。公司組織與人員訓練，10分。客服部門編制與意見處理，10分。……(第3項)前2項評分合計低於60分者為不合格，應不予許可。……」立法理由即揭示應以明確的審查項目進行評分之意旨，即除有法定應不予許可之情形外，係透過對營運計畫應載事項之實質審核，依各別審查項目評分基準評分，建構應否許可之基礎。而其評分基準，為與評鑑及換照之評分基準一致，將原於105年6月21日訂定發布評分總分120分（50、30、20、10、10)之評分基準，於107年2月8日酌予修正第13條第1項第1、2款評分基準，使評分總分修正為100分(40、20、20、10、10)，茲將第1款頻道定位與內容規畫，由50分調整為40分；將第2款內部控管機制及內容編審制度由30分調整為20分之修正，已然實質全面變更第13條第1項各個應審查項目的評分基準，應有法之拘束力。

㈢、關於衛星廣播電視事業之評鑑，目的在於檢視營運計畫及相關應改善事項、附款、承諾事項或行政指導之執行情形。衛星廣播電視法第17條即規定主管機關應就衛星廣播電視事業所提營運計畫執行報告，於該事業取得執照屆滿3年時，辦理評鑑，以決定是否應令限期改正，或無法改正而應廢止許可並註銷執照。至於在評鑑程序應如何審查，被告依同法條第3項規定授權訂定之評鑑審查辦法第9條規定：「(第1項)節目供應事業及境外節目供應事業之評鑑，其頻道屬性為一般頻道者，應依下列審查項目審查：頻道經營理念與節目編排之執行情形。內部控管機制與自律組織運作之執行情形。財務狀況。客服部門編制與意見處理之執行情形。其他事項之執行情形。(第2項)前項第2款經評分低於60分者，其評鑑為不合格，應令其限期改正；前項第1款及第3款至第5款均經評分低於60分者，亦同。」被告據此「第2款經評分低於60分即評鑑不合格；而其餘4款均經評分低於60分亦同」之標準，就此評鑑的5款審查項目，依序以(8、20、4、4、4)/40之比重配分作為評分標準，核係執行評鑑作業的細節性、技術性事項，未逾越衛星廣播電視法之規範意旨，自得予援用。於此部分，原告主觀認為配分比重應以1:1:1:1:1，即(8、8、8、8、8)/40作為評分標準，容有誤會，其執以指摘被告恣意加重「內部控管機制與自律組織運作之執行情形」單項配分，尚無可取，先予指明。

㈣、關於衛星廣播電視事業之換照：

⑴、衛星廣播電視事業之申請換照，應依衛星廣播電視法第18條第1項規定填具申請書及換照之營運計畫，同法條第3項授權訂定之換照審查辦法第5條第1項復規定：「衛星頻道節目供應事業申請換照者，應填妥申請書、執照期間第4年至執照屆滿6個月前營運計畫執行報告及未來6年營運計畫，並應於營運計畫執行報告及營運計畫分別載明下列事項：執照期間第4年至執照屆滿6個月前營運計畫執行報告：㈠頻道經營理念與節目或內容編排之執行情形。㈡內部控管機制與自律組織運作之執行情形。㈢財務狀況。㈣客服部門編制與意見處理之執行情形。㈤其他經主管機關指定之事項。未來6年營運計畫：㈠經營之頻道數目、頻道名稱及信號傳輸方式。㈡節目規畫。㈢傳播本國文化及本國自製節目之實施方案。㈣內部控管機制及節目編審制度。㈤收費基準及計算方式。㈥其他經主管機關指定之事項」。可見，換照的法定程序是從檢視過去、估測未來二個面向進行審查。

⑵、而對於換照的審查，換照審查辦法第11條規定：「(第1項)節目供應事業及境外節目供應事業申請換照其頻道屬性為一般頻道者，除有第8條或第9條情形應予駁回外，應依下列審查項目及評分基準審查：執照期間第4年至執照屆滿6個月前營運計畫執行報告，40分：㈠頻道經營理念與節目編排之執行情形。㈡內部控管機制與自律組織運作之執行情形。㈢財務狀況。㈣客服部門編制與意見處理之執行情形。㈤其他事項之執行情形。未來6年營運計畫，60分：㈠市場定位與頻道規畫。㈡內部控管機制及內容編審制度。㈢財務規畫與收費基準。㈣公司組織與人員訓練。㈤客服部門編制與意見處理。(第2項)前項評分合計低於60分者為不合格，應不予許可。(第3項)第1項第1款各審查項目之審查基準，準用衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業評鑑審查辦法所訂審查基準；第1項第2款各審查項目之評分基準，準用衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業申設審查辦法第13條第1項規定。(第4項)申請案件有違反本法第10條第1項第3款、第4款、第12條或第19條前段規定之情形者，應附具理由駁回其申請。」衛星廣播電視法第18條第2項並規定：「主管機關受理前項換照之申請，除審查其申請書及換照之營運計畫外，並應審酌下列事項：營運執行報告、評鑑結果及評鑑後之改正情形。違反本法之紀錄。播送之節目及廣告侵害他人權利之紀錄。對於訂戶紛爭之處理。財務狀況。其他足以影響營運之事項。」據此，換照雖然是重新申請許可而取得新的衛星廣播電視事業執照，然基於前所取得之執照滿3年部分已經辦理評鑑，6年執照期間屆滿之換照，係審查前執照期間第4年至執照屆滿6個月前之營運計畫執行情形及未來6年的營運計畫，併斟酌衛星廣播電視法第18條第2項計6款事由，作為憑認是否准予換照、如申請人有營運不善之虞而應不予換照之依據。至執照期間第4年至執照屆滿6個月前及未來6年這二個部分的審查項目及評分基準，前者占40/100，準用評鑑審查辦法所訂之審查基準；後者占60/100，準用申設審查辦法第13條第1項評分基準之規定，並二者評分合計低於60分為不合格，即應不予許可（換照審查辦法第11條第2項)。

㈤、再依中央行政機關組織基準法第3條第2款、通訊傳播基本法第3條及國家通訊傳播委員會組織法第1條規定可知，立法者將職司廣播、電視事業監督管理及證照核發之被告設計為合議制之獨立機關，旨在排除上級機關對具體個案之指揮與監督，使被告有更多不受政治干擾，依專業自主決定之空間，以落實憲法保障之言論自由，確保社會多元意見之表達、散布與公共監督目的之達成。則考量被告經由多元專業委員組成之委員會，透過合議決策模式，及對外公開資訊、徵詢意見或舉辦聽證會等公共參與程序，對於具體個案所作成之決定，因具備多元專業性及民主正當程序之要求，行政法院固應給予相當之尊重，而採取較低之審查密度，但並不是說被告本於獨立機關所為之行政行為或決定可以排除司法的審查，對於決策事實基礎有無錯誤、是否資訊不完全、理由的形成是否出於正當程序等節，法院仍應審查，以確保獨立機關的依法行政。經查：

⑴、衛星廣播電視事業執照之換發，乃被告所掌事務，因屬涉及通訊傳播事業經營權取得、變更或消滅之處分案審議範圍之事項，應由被告委員會議決議行之。茲為因應通訊傳播產業匯流發展而調整監理機制，105年1月6日全文修正公布後的衛星廣播電視法，及依此授權訂定的申設、評鑑及換照審查辦法，對於衛星廣播電視事業之申設、評鑑及換照之審查事項，增訂衛星廣播電視事業的自律及內部問責機制，同時也增訂明確的審查項目及具體的評分標準以為準據，相關的規範內容已詳如前述，被告自應遵循據以審議。另中央法規標準法第17條規定：「法規對某一事項規定適用或準用其他法規之規定者，其他法規修正後，適用或準用修正後之法規。」而法律授權主管機關依一定程序訂定法規命令以補充法律規定不足者，該機關即應予以遵守，不得捨法規命令不用，而發布規範行政體系內部事項之行政規則為之替代，亦有司法院釋字第524號解釋意旨可參。

⑵、本件原告109年6月8日依衛星廣播電視法第18條第1項規定申請換照，經被告109年11月18日第938次委員會議審認以原告屢次違反衛星廣播電視法、內部控管及自律機制失靈、違反其自主公約及未能維護新聞專業、所提出機制未能說明如何排除上層股東或外界不當干預、難以確信其能改正過往違規情事及落實未來6年營運計畫，已達衛星廣播電視法第19條規定之營運不善為由，決議駁回本件換照申請後，以109年11月25日函通知被告等情，有申請書及換照之營運計畫、被告109年11月18日第938次委員會議紀錄、109年11月25日函在卷可稽，為可確認之事實。且由被告7位委員為本件換照申請案，於109年11月18日第938次委員會議所填具資為審議基礎之換照審查評分表（含第1階段法定駁回事由、第2階段申請書及營運計畫審查，及第3階段其他應審酌事項）及109年11月18日第938次委員會議紀錄可知，7位委員多已將對第3階段其他應審酌事項的考量，直接併入第2階段依換照審查辦法第11條第1項未來6年營運計畫的60分及檢視過去營運計畫執行情形的40分予以評價，並就各個審查項目逐一表示意見，繼在各項所定配分上限範圍分別予以評價給分(見業經原告閲覽之原處分卷不可閲覽部分第4/69-69/69頁)，於審議後據以形成原告營運不善，應駁回本件換照申請之結論（見原處分卷可閲覽部分第304/2000-309/2000頁)。

⑶、然換照審查就未來6年營運計畫5個審查項目的評分標準，依衛星廣播電視法第18條第3項授權訂定之換照審查辦法第11條第3項後段，係準用申設審查辦法第13條第1項之規定。而申設審查辦法第13條第1項之規範內容，於105年6月21日原規定(50、30、20、10、10)/120，即被告所稱自105年起使用的109年換照評分表之(25、15、10、5、5)/60。惟如前述，申設之此部分審查，為與評鑑及換照之評分基準一致，於107年2月8日全面修正為(40、20、20、10、10)/100，即(24、12、12、6、6)/60。是以依上開規定及說明，換照審查就未來6年營運計畫5個審查項目的評分標準，自此即應準用107年2月8日修正後申設審查辦法第13條第1項規定之評分標準，不容被告另行發布行政規則以代之。且換照審查就未來6年營運計畫的5個審查項目，與所準用申設審查辦法第13條第1項針對申設之5個審查項目，內容相同，性質也都是對未來6年營運計畫的估測，換照審查就此部分的評分標準，核無修正擬準用條文之必要。據此，被告以109年11月11日第937次委員會議通過的109年換照評分表關此未來6年營運計畫60分部分(25、15、10、5、5)/60的評分比重(見原告提出之原證5、6)，不能發生取代此部分評分比重應依換照審查辦法第11條第3項後段之規定(準用申設審查辦法第13條第1項)為(24、12、12、6、6)/60之效力，沒有所謂行政自我拘束的問題，被告所稱法制化及明確化之理由，也不足為有利被告之認定。則被告委員會109年11月18日就本件換照申請案之審議，就未來6年營運計畫60分的5個審查項目（即市場定位與頻道規畫、內部控管機制及內容編審制度、財務規畫與收費基準、公司組織與人員訓練、客服部門編制與意見處理），仍以109年換照評分表(25、15、10、5、5)/60為評分比重，違反換照審查辦法第11條第3項後段就未來6年營運計畫各審查項目之評分基準規定，形同改變執照之核發標準，容已造成該5個審查項目之決策事實基礎錯誤而資訊不完全，足以影響所憑為審議不予換照之結論，無從推算回復，原處分自於法有違。

㈥、實則，被告委員會議採合議制方式作成意思決定，就「是否合於換照要件」所需相關申請及事實資料自為實質審議即為已足。雖為客觀公正辦理審查作業，引進公民團體意見之審查機制，105年1月於衛星廣播電視法第20條增訂設置諮詢會議之規定，規範為審議申設、評鑑及換照事項，應召開諮詢會議，提供諮詢意見。惟此公民參與的作法，從決策權力而言，諮詢會議的建議係供被告委員會議審議參考，僅止於諮詢，幫助被告作成決定，最後的決策及責任仍在被告。是以在被告委員會議進行實質討論並為實質審議之情形，諮詢會議之初審決議，尚難認為是原處分的合法性前提（參最高行政法院106年度判字第189號判決意旨、107年度判字第320號判決意旨)。則原告前揭所述及換照諮詢會議程序瑕疵等問題，並不會影響被告委員會議因實質審議所作成意思決定之合法與否，附此說明。

六、綜上，被告以原處分否准換照，於法有違，原告訴請撤銷原處分部分，為有理由，應予准許；至原告請求命被告作成准予換照處分部分，仍待被告遵照本件判決之法律見解重為審議後，作成適法決定，爰依行政訴訟法第200條第4款規定，命被告依本判決之法律見解對原告作成決定，原告逾此部分之請求，為無理由，應予駁回。另原告於本院111年11月14日星期一上午準備程序終結前之111年11月11日星期五下午具狀表示依行政訴訟法第7條、國家賠償法規定合併請求損害賠償，追加訴請被告給付79億5369萬9980元及其利息部分，被告雖表示不同意，惟本院考量訴訟經濟、訴訟資料利用、共通爭點等節，認原告此部分訴之追加為適當，應予准許。又行政訴訟法第7條得利用同一訴訟程序合併請求損害賠償，係因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，避免裁判之衝突及訴訟手續重複勞費所為之規範，以達訴訟經濟利益之目的。故當事人依此規定併為請求時，須所據以合併之行政訴訟已經行政法院實體審究且為勝訴判決，其合併之請求始有獲得實體勝訴判決可言。本件換照申請應否許可，尚待被告重為審議，已如前述，則依前開說明意旨，原告此部分之請求，即無理由，應併予駁回。至被告重為審議時，針對本件所爭原告25件違規裁處案件，就部分業經行政法院判決撤銷確定之情節併予斟酌，應為當然。

七、本件事證已明確，兩造其餘主張及攻擊防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁。至原告聲請調查證據如請被告提出諮詢委員個別審查意見（含評分表）、他案換照審查評分表、訊問證人陳依玫、被告前委員何吉森、進行專家諮詢程序等，均不影響本件判決結論，核無調查之必要，附此敘明。

八、結論，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第200條第4款、第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭