臺北高等行政法院裁定

109年12月10日辯論終結

原告

上豐實業有限公司

代表人

黃豊雄（董事）

原告

黃陳珠

原告

林秉翰

原告

林文傳

原告

張武德

原告

陳弘淥

原告

林時弘

原告

林文龍

原告

林紅緞

原告

林寶綉

共同訴訟代理人

施習盛 律師

被告

新北市政府

代表人

侯友宜（市長）

訴訟代理人

鍾毓理 律師

上列當事人間土地重劃事件，原告等提起確認違法之行政訴訟，本院裁定如下：

主文

事實及理由

一、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。又「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」同法第6條第1項定有明文。故行政訴訟法所規定之確認訴訟，係人民就特定之公法上法律關係之存在與否以及其內容請求行政法院予以確認之訴訟，其種類包含「確認行政處分無效」、「確認公法上法律關係成立或不成立」、「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法」3種。是以，依上開規定所提起之確認訴訟，除確認公法上法律關係成立或不成立者外，應以「行政處分」為對象，如以非行政處分為對象，訴請確認為無效或違法，即屬起訴不備要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，應以裁定駁回之。而所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定，或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，即非行政處分（最高行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號判例意旨參照）。另行政訴訟法第6條第3項規定：「確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴，不在此限。」此即「確認訴訟補充性」原則之規定，故確認訴訟求為確認違法之行政處分，如屬得提起或可得提起撤銷訴訟以為救濟者，則該確認違法訴訟即有起訴不備要件之情形，難認合法（最高行政法院109年度裁字第131號裁定參照）。

二、本件原告主張：(一)原告等10人均係新北市土城區運校自辦市地重劃區（下稱系爭重劃區）內之土地所有權人，對於新北市土城區運校自辦市地重劃會（下稱系爭重劃會）之核准、籌備、成立、重劃業務之作業等事項，均有明確且立即之法律上利害關係存在。換言之，原告不僅為系爭重劃區內之土地所有權人，且均有土地改良物於其上，倘被告對於重劃會重劃業務之推行有違反憲法要求之「正當行政程序原則」及獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法，直接侵害原告之財產權及居住自由等法律上權益時，原告提起本件確認行政處分違法之訴訟，即有確認判決之法律上利益存在。(二)原告對系爭重劃會於108年6月3日所為重劃土地分配結果之公告不服，於108年7月3日依獎勵重劃辦法第34條第2項之規定提出異議，然該重劃會竟未就異議案與原告溝通協調、未召開協調會，亦未為其他方式之實質回應，僅於108年9月16日函覆略以：有關台端於108年7月3日所提異議內容，已於106年3月16日及106年4月10日提請訴訟，故已進司法審理程序，本會靜待司法判決，故不在此多加說明等語，隨即辦理重劃土地之地籍測量、土地登記及權狀換發等程序。被告明知原告已提出異議，並於108年7月9日發函要求系爭重劃會與原告盡溝通協調之責，竟容任系爭重劃會違反獎勵重劃辦法第34條、第35條以下之程序，片面逕依重劃會違法之決議，先後於109年3月11日、109年4月24日及109年5月19日，函請新北市板橋地政事務所（下稱板橋地政事務所）囑託登記有關系爭重劃區之宗地地籍測量成果及土地登記之辦理。原告迄收受板橋地政事務所之辦理重劃權利書狀換發（加註）通知書及抵押權轉載通知書，始知所提異議程序未獲處置，而因土地登記及權利書狀換發等行政行為均已執行完畢，且無回復原狀可能，原告為保障自身合法權益，自得依法提出本件確認之訴。(三)被告先後於109年3月11日、109年4月24日及109年5月19日所為函文，均係直接指示板橋地政事務所及系爭重劃會，直接依據獎勵重劃辦法第35條、第36條、第38條及第39條等規定辦理，致原告之土地所有權（土地重新分配面積變小且位置變更）、地上物拆除及抵押權登記發生變動，顯有發生法律上權利義務變更之效果，應屬被告所為之行政處分。而被告無視土地所有權人已提出異議程序，即片面違法認定分配結果於公告期滿時確定，亦違反獎勵重劃辦法第34條及平均地權條例第60條之2第2項規定等語。(四)聲明：確認被告109年3月11日新北府地劃字第1090413813號函（下稱109年3月11日函）、109年4月24日新北府地劃字第1090741867號函（下稱109年4月24日函）及109年5月19日新北府地劃字第1090914538號函（下稱109年5月19日函）有關系爭重劃區宗地地籍測量成果及土地登記之審查及審定之行政處分為違法。

三、經查：

（一）按平均地權條例第56條規定：「（第1項）各級主管機關得就下列地區，報經上級主管機關核准後，辦理市地重劃：……。（第2項）依前項規定辦理市地重劃時，主管機關應擬具市地重劃計畫書，送經上級主管機關核定公告滿30日後實施之。（第3項）在前項公告期間內，重劃地區私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃地區土地總面積半數者，表示反對時，主管機關應予調處，並參酌反對理由，修訂市地重劃計畫書，重行報請核定，並依其核定結果公告實施。（第4項）市地重劃地區之選定、公告禁止事項、計畫之擬訂、核定、公告通知、測量、調查、地價查估、計算負擔、分配設計、拆遷補償、工程施工、地籍整理、交接清償及財務結算等事項之實施辦法，由中央主管機關定之。」第58條規定：「（第1項）為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。其獎勵事項如左：……（第2項）前項重劃會組織、職權、重劃業務、獎勵措施等事項之辦法，由中央主管機關定之。（第3項）重劃會辦理市地重劃時，應由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准後實施之。」主管機關內政部依前揭平均地權條例第58條第2項授權訂定之獎勵重劃辦法），其第33條第1、2項規定：「（第1項）重劃負擔之計算及土地交換分合設計，依市地重劃實施辦法規定辦理。（第2項）重劃會於辦理重劃土地分配前，應將計算負擔總計表送請直轄市或縣（市）主管機關核定。」第34條規定：「（第1項）理事會經研擬重劃分配結果草案後，應即檢具下列圖冊提經會員大會通過，公告公開閱覽30日，並通知土地所有權人：……（第2項）土地所有權人得於前項公告期間內對重劃分配結果提出異議，理事會應予協調處理，並將協調處理結果送會員大會追認；協調不成時，異議人得依章程所定期限訴請司法機關裁判。……」第35條規定：「重劃分配結果公告期滿確定後，重劃會應即辦理實地埋設界樁，並檢附下列圖冊，申請直轄市或縣（市）主管機關辦理地籍測量及土地登記：一、重劃前後土地分配清冊。二、重劃後土地分配圖。三、重劃前後地號圖。」第36條規定：「（第1項）直轄市或縣（市）主管機關辦竣地籍測量後，對重劃後土地分配面積與地籍測量結果不符部分，應列冊通知重劃會更正土地分配清冊之面積，再行辦理土地登記。（第2項）土地登記辦竣，且重劃區工程經各該工程主管機關接管後，直轄市或縣（市）主管機關應通知重劃會依下列規定按宗計算每一土地所有權人重劃負擔總費用數額，列冊送請審核後，發給市地重劃負擔總費用證明書：……」第38條規定：「（第1項）自辦市地重劃區重劃前已設定他項權利或辦竣限制登記之土地，於重劃後分配土地者，重劃會應於辦理土地變更登記前邀集權利人協調。……（第2項）自辦市地重劃區重劃前已設定他項權利登記之土地，於重劃後未分配土地者，重劃會應於重劃分配結果確定之日起二個月內，邀集權利人協調。……」第39條規定：「（第1項）自辦市地重劃共同負擔及抵充之公共設施用地，登記為直轄市或縣（市）有；管理機關為各該公共設施主管機關。（第2項）抵費地在未出售前，以直轄市或縣（市）主管機關為管理機關，於出售後，登記與承受人。」

（二）經查，訴外人高成輝等人於100年10月20日，依平均地權條例第58條、行為時獎勵重劃辦法第8條第1項等規定，向被告申請成立系爭重劃區籌備會，並經被告以100年12月7日北府地劃字第1001725400號函准予核定成立。被告依籌備會所送相關書面資料審查，經核符合平均地權條例第58條第3項及獎勵重劃辦法第26、27條規定，於102年5月30核定重劃計畫書在案，並公告自102年6月10日至102年7月10日止。籌備會於102年8月2日召開會員大會，並於同年8月13日檢送相關資料送被告所屬地政局核定，另經會員大會決議通過追認重劃計畫書、重劃會章程、及選任理、監事各席均符合應有面積限制資格之規定，經被告所屬地政局以102年8月29日北地劃字第1022544129號函核定在案。原告（原告林文龍、林寶綉除外）不服，提起行政訴訟，請求確認上開被告100年12月7日核准重劃會函、102年5月30日核定重劃計畫書函、102年8月29日核定重劃會章程、會員及理事、監事名冊、第一次會員大會及理事會會議紀錄函等行政處分為無效之確認訴訟，經本院以106年度訴字第577號判決駁回原告之訴；原告不服，提出上訴，經最高行政法院以107年度判字第348號判決駁回上訴確定。嗣原告（原告林文龍、林寶綉除外）再主張前述被告函違法，提起確認違法之行政訴訟，經本院以107年度訴字第1596號判決駁回原告之訴（尚未確定）。系爭重劃會於上開案件審理期間，於108年5月10日公告系爭會員大會會議紀錄，復於108年6月3日公告系爭重劃區重劃土地分配結果各項圖冊自108年6月10日起至108年7月10日，原告不服，於108年7月3日向系爭重劃會提出異議。系爭重劃會以108年9月16日函復：原告所提異議內容，已進司法審理程序，本會靜待司法判決，不在此多加敘明等語。嗣被告以109年3月11日函板橋地政事務所略以：有關系爭重劃區宗地地籍測量成果及土地登記相關資料審查一案，請依獎勵重劃辦法第35條、第36條、第38條及第39條等規定辦理。並於說明欄第2項敘明：「……旨揭重劃區經重劃會以上開號函表示因與部分土地所有權人仍有訴訟進行中，經洽重劃會表示該案係為上訴人上豐實業有限公司等人訴訟內容係涉及重劃會辦理部分程序違法疑義，尚與土地分配作業無涉，故其土地分配結果於公告期滿期即確定。另查本重劃區土地分配結果公告至108年7月10日期滿，是相關土地分配結果應依前上開規定辦理登記；倘重劃區內土地於公告期滿後始辦理買賣移轉或贈與等情事，請貴所通知重劃會釐清……」等語。板橋地政事務所認其土地尚有疑義待釐清，經系爭重劃會於109年4月13日函復後，被告再以109年4月24日函板橋地政事務所略以：有關本府囑辦貴所辦理系爭重劃區宗地地籍測量成果及土地登記一案，本案既經重劃會查明釐清並修正完竣，請依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第35條、第36條、第38條及第39條等規定辦理等語，並於說明欄第2項敘明：「……查旨開重劃區土地登記案件，業經重劃會依貴所上開號函復意見，逐項查明釐清並修正相關表冊，請貴所審視後依規定辦理登記；其中貴所來函說明二㈠部分，亦經重劃會說明處理情形，於109年4月13日函復重劃會內容仍有尚待釐清事項，本府業以109年4月23日新北府地劃字第1090687925號函請重劃會儘速查明妥處逕復並復知本府，以利本區重劃作業之進行，並維護本區土地所有權人權益。」等語。另就部分原告異議系爭重劃會資金籌措等事項，經系爭重劃會於109年5月4日函復被告、被告於109年5月6日函復原告後，被告再以109年5月19日函予板橋地政事務所略以：有關本府囑辦貴所辦理系爭重劃區宗地地籍測量成果及土地登記一案，請依獎勵重劃辦法第35條、第36條、第38條及第39條等規定辦理登記等語，有本院106年度訴字第577號判決、107年度訴字第1596號、最高行政法院107年度判字第348號判決（見本院卷第133至184頁）、系爭重劃會108年5月10日運校自重字第108017號函、108年6月3日運校自重字第108022、108023號函及公告（見原處分卷第1至9頁）、原告108年7月3日異議書（見同上卷第13至27頁）、系爭重劃會108年9月16日運交自重字第108041號函（見同上卷第31頁）、被告109年3月11日函（見同上卷第47至49頁、本院卷第91、92頁）、板橋地政事務所109年3月23日新北板地登字第1096004946號函（見本院卷第237至239頁）、系爭重劃會於109年4月13日運校自重字第109034號函（見本院卷第235頁）、同會109年4月24日函（見原處分卷第51、52頁、本院卷第93、94頁）、同會109年5月4日運校自重字第109041號函（見本院卷第241頁）、被告109年5月6日新北府地劃字第1090809113號函（見同上卷第243、244頁）等件附卷足稽，堪以採認。

（三）另按所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，已如前述，故不論其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。而行政處分與觀念通知之主要區別，在於行政處分具有行政機關為一定法效意思之規制作用，觀念通知則無。至行政行為是否具有規制作用之內涵，應就有無權利義務或資格之創設、變更及喪失，權利義務或資格之存在、不存在或其範圍之確認，是否對人民之請求有所准駁之意思表示各等情予以判斷。又依前揭獎勵重劃辦法第31條、第32條等規定，可知自辦市地重劃區除於辦理土地分配前應將計算負擔總計表送請所轄主管機關核備外，其餘有關各宗土地重劃負擔之計算及土地分配與異議之處理等事項，基於私法自治原則，應由自辦重劃會負責處理。而直轄市或縣市政府基於主管機關立場備查重劃會或經其授權之理事會議決之土地分配成果會議紀錄時，應加以審核重劃範圍內之土地有無摘錄地號錯誤、有無遺漏地號未配或取配面積與重劃前土地面積是否相符等事項，而免實質審核其分配內容（內政部89年12月5日台內中地字第8972065號函釋意旨參照）。準此，本件被告所為109年3月11日函、109年4月24函及109年5月19日函，均係被告通知地政機關，請其依獎勵重劃辦法第35條、第36條、第38條及第39條等規定，囑託審查辦理系爭重劃區宗地地籍測量成果及土地登記等事宜，核屬事實敘述及理由說明，非就公法上具體事件所為直接對外發生法律效果之決定或公權力措施，並非行政處分，原告對之提起本件確認行政處分違法之訴訟，即非合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款後段規定，應裁定駁回之。又退萬步言，縱使原告主張訴請確認違法之上開3件函文係屬行政處分，原告如有不服，本應提起撤銷訴訟，且先踐行訴願程序，以資救濟。此不因其未記載救濟期間之教示條款而有異（依行政程序法第98條第3項規定，處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為），原告未提起撤銷訴訟，逕行提起確認行政處分違法訴訟，自違反確認訴訟之補充性原則，於法即有未合，亦應予裁定駁回。至原告雖主張其事後知悉所提異議程序未獲處置時，土地登記及權利書狀換發等行政行為均已執行完畢，自得依法提出本件確認之訴云云。惟按行政訴訟法第196條第1項規定：「行政處分已執行者，行政法院為撤銷行政處分判決時，經原告聲請，並認為適當者，得於判決中命行政機關為回復原狀之必要處置。」可知提起確認行政處分違法訴訟，以該行政處分已執行而無回復原狀可能或已消滅為要件，因此縱使本件有原告所稱執行完畢之情形，惟若經依法撤銷，難認無回復原狀之可能，仍應以訴願及撤銷訴訟為救濟（最高行政法院98年度判字第263號判決參照），原告此部分主張，亦不足採。末查，原告關於實體之爭議，基於先程序後實體之訴訟原則，本件起訴既不合法，自無再予審究之必要，併此敘明。

四、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。

臺北高等行政法院第五庭