臺北高等行政法院判決

上訴人

夏龍海

訴訟代理人

黃雨柔 律師

訴訟代理人

王筱雯 律師

被上訴人

新北市政府警察局新店分局

代表人

余昭俊（分局長）

訴訟代理人

林益瑞

李宙曉

上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國110年7月26日臺灣臺北地方法院109年度交字第554號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：上訴人分別於附表編號1至29所示之日期，在新北市○○區○○路000○0號前(下稱系爭地點)擺設麵攤，經民眾向臺北市政府警察局新店分局碧潭派出所(下稱舉發機關)檢舉，由舉發機關員警填製如附表所示之舉發違反道路交通管理事件通知單(下稱舉發通知單）予以舉發。上訴人不服舉發通知單向被上訴人陳述意見，經舉發機關查復違規屬實，被上訴人審認上訴人有「未經許可在道路擺設攤位」之違規行為，乃依道路交通管理處罰條例（下稱道交條例）第82條第1項第10款規定，開立如附表編號1至29所示之道路交通管理事件裁決書（下合稱原處分），各裁處上訴人新臺幣（下同）1,500元罰鍰。上訴人不服附表編號1至9所示之裁決書，於民國109年7月23日向本院提起行政訴訟，經本院以109年度訴字第866號裁定移送臺灣臺北地方法院（下稱原審法院）審理，上訴人嗣於審理程序中就如附表編號10至29所示之裁決書追加提起行政訴訟，經原審法院以109年度交字第554號判決（下稱原判決）上訴人之訴㈠如附表編號1至16及編號24、25所示之裁決書各超過1,200元之罰鍰部分均撤銷，㈡其餘之訴駁回，㈢訴訟費用300元，由被上訴人負擔六分之一，其餘由上訴人負擔，㈣被上訴人應給付上訴人50元。上訴人不服，遂提起本件上訴。

二、被上訴人起訴主張及訴之聲明、上訴人於原審之答辯及聲明，及原判決認定之理由，均引用原判決所載。

三、上訴意旨略以：

㈠主張要旨

⒈原判決認系爭地點係已鋪設地磚整平並銜接人行道之騎樓或其他供公眾通行之地方，屬道交條例第3條第1款所稱道路，並依道交條例第82條第1項第10款規定裁處上訴人。然所謂「道路」，依道交條例第3條第1款規定固指「公路、街道、巷衖、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方。」，惟同條第3款之規定亦指明，倘為「專供行人通行之騎樓、走廊」，則屬人行道，並非道路。道交條例第82條第1項第10款規定處罰地點應僅限於「法條用語之道路」而不及於特予指出之「人行道」。另按建築法第25條第1項、第43條第2項規定可知，騎樓乃指建築物建造時有以該設計向主管機關申請，且受許可發給執照者。然本件據新北市政府工務局比對系爭地點建物使用執照（75使字第911號）及使用執照平面圖，指出「該建物前側土地無騎樓之設置，應為建築基地之法定空間」（原審答辯狀附件卷第233頁以下），可見系爭地點非法定騎樓，原判決以「習慣上所稱騎樓」創設法所無之處罰構成要件，適用法令顯有不當。

⒉再者，本件系爭地點據新北市政府工務局、養護工程局、新店區公所、被上訴人四方於109年11月2日至系爭地點會勘拍攝照片（本院卷第30頁）可知，位於劃設專供行人行走之地面道路，且自新北市政府養護工程處為辦理騎樓整平專案，派發予各所有權人之騎樓整平徵詢意見書中，亦提及「讓行人悠閒無礙地在騎樓行走，……優質人行環境系統。」（上證3）。

⒊本件無論是新北市政府工務局、養護工程處、新店區公所均指出新北市政府城鄉局始為認定系爭地點之權責單位。而新北市城鄉局既覆以「系爭地點非屬計畫道路及指定建築線在案之既有巷道」（上證4），並未肯認系爭地點屬道交條例第3條第1款所定「騎樓」、「其他供公眾通行之地方」之道路，然被上訴人於原審第1次言詞辯論程序原稱「警察機關只是執法單位，我們沒有權責去做認定」，卻又於原審110年4月7日第2次言詞辯論中改稱「我們是依照養護工程處110年2月1日，該函文（即新北市政府養護工程處110年2月1日新北養一字第1104794875號函）有提及本供公眾通行之原則，辦理騎樓整平工程改善計畫，所以我們依照這個函文來開單處罰上訴人」云云。可見其已自認無權認定該地之「定義」，卻又依據不具認定系爭地點屬性權限之新北市政府養護工程處於110年2月1日所作成之回函，多次、連續對上訴人裁罰，顯見被上訴人已自認該裁罰不具法律依據，或至少認定其無權作此認定，故系爭地點分顯違法律保留原則，原判決以此作為認定基礎，適用法令當有違誤。

⒋綜上所述，系爭地點並非法定騎樓，即使擴張以習慣解釋為騎樓，亦屬專供行人通行之地面人行道，依道交條例第3條第3款規定，性質上屬人行道，並非道路，上訴人於系爭地點擺攤行為，自難認違反道交條例第82條第1項第10款；又被上訴人亦曾自認其所為裁罰不具法律依據，或至少認定其無權做此決定，該處分顯與法律保留原則相悖。故原判決除部分撤銷逾1,200元之處分外，其餘維持原處分以道交條例第82條第1項第10款規定裁處上訴人，適用法令當有違誤。

⒌原判決略以上訴人就附表編號17至23及編號26至29所示裁決書未於到案日期前陳述意見，故被上訴人依違反道路交通管理事件統一裁罰基準表（下稱基準表）各裁處罰鍰1,500元並無違誤。惟原判決附表編號17至19及編號21裁決書部分，被上訴人曾於109年8月26日回函表示其接獲上訴人109年8月7日之訴願書，並函覆查處情形（上證1，本院卷第41頁），足證被上訴人當有收受上訴人陳述意見書狀（上訴人因不諳法令以訴願書為之，惟仍不失陳述意見之效力），原判決以電詢方式向被上訴人確認有無收受上訴人訴願書，嗣逕依被上訴人之回覆認定上訴人就該附表編號17至19及編號21裁決書未於到案日期前陳述意見，而未使上訴人就其調查證據的結果表示意見，致認定事實顯違背客觀事證，自有違被證據法則、不適用行政訴訟法第125條第2項及第141條規定等違背法令情事。

⒍退步而言，被上訴人自109年8月31日起頻繁對上訴人裁罰，惟竟迄至原審第1次言詞辯論庭時當庭表示其無權責認定系爭地點之屬性，再參以訴訟期間各該行政單位回函及會勘竟均相互推諉、迴避認定，復衡諸系爭地點白天為早市（參本院卷第95頁），上訴人更係於與系爭地點土地所有權人簽立租賃契約後，始自6年前開始於相同地點於夜間擺攤維生，揆諸前開說明，系爭地點為人行道，上訴人主觀上豈知於人行道擺攤有違反行政法義務之虞？況執法單位、各權責單位既於經歷1年有餘之司法程序迄今，仍未能就系爭地點屬性取得共識，豈能期待上訴人對於有無違反行政法上義務之情事有任何期待可能性？故按行政罰法第7條規定，上訴人主觀上不具可非難性即可歸責性，應不予處罰。

㈡上訴聲明

⒈原判決不利於上訴人之部分廢棄。

⒉上開廢棄部分，原判決如附表編號1至16及編號24、25所示裁決書1,200元之罰鍰部分撤銷，如附表編號17至23及編號26至29所示裁決書均撤銷。

⒊第一審廢棄部分及第二審訴訟費用均由被上訴人負擔。

四、被上訴人之答辯及聲明：

㈠答辯要旨：

⒈按道交條例第3條第1款前段規定已條列明定道路之定義為「公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊」，而該款後段「其他供公眾通行之地方」則為概括式道路之定義。法律僅能制定原則，無法一一臚列各細節名詞定義，立法機關對道路名稱為條列式及概括式明確定義，且法律條文跟隨時代變遷，以趨近社會脈動不斷修訂。又司法院釋字第564號解釋文後，道交條例第82條第1項第10款「在公告禁止設攤之處擺設攤位」之規定業已於94年12月28日修正為「未經許可在道路擺設攤位」，並自96年1月1日施行，已將擺設攤位之要件規範為應當先向權責機關或單位申請，才可為攤位之擺設，新北市政府亦為跟隨時代脈動，於105年5月18日訂定「新北市集合攤販管理辦法」。

⒉原判決附表編號17至19及編號21裁決書部分，經被上訴人再次會辦相關承辦人確認，上訴人確實已於109年8月10日收文日提出訴願書（乙證1），於應到案期日前向被上訴人陳述，被上訴人並以新北市政府警察局新店分局109年8月26日新北警店交字第1094139946號函函覆上訴人，足徵上訴人已於「舉發通知單」所載應到案期日前到案陳述，符合道交條例第92條規定，被上訴人自不得依違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則逕予裁決加罰300元，被上訴人未確實查明上訴人已於109年8月10日檢附「訴願書」於應到案期日前向被上訴人陳述一事確有疏漏。

⒊綜上所述，請就原判決附表編號17至19及編號21裁決書部分裁罰各超過1200元罰鍰部分予以撤銷，其餘則維持原判決。

㈡聲明：

⒈原判決附表編號17至19及編號20所示裁決書各超過1,200元之罰鍰部分均撤銷，其餘維持原判決。

⒉訴訟費用由上訴人負擔。

五、本院查：

㈠按「判決不適用法規或適用不當者，為違背法令。」行政訴訟法第243條第1項定有明文，依行政訴訟法第236條之2第3項規定，並為簡易訴訟程序之上訴所準用。而「簡易訴訟程序除本章別有規定外，仍適用通常訴訟程序之規定。」「（第1項）交通裁決事件，除本章別有規定外，準用簡易訴訟程序之規定。（第2項）交通裁決事件之上訴，準用……第236條之2第1項至第3項……規定」且為同法第236條、第237條之9第1項、第2項所明定。又「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。」「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。」行政訴訟法第125條第1項、第133條前段、第189條第1項分別著有規定。是於應適用簡易訴訟程序之撤銷訴訟事件，為事實審之地方法院行政訴訟庭，應本於職權調查證據，並依調查證據之結果，認定事實，不受當事人主張之拘束；且其認定事實不得違背經驗、論理及證據法則，否則判決即屬違背法令；此亦為交通裁決事件所準用。

㈡次按「本條例用詞，定義如下：一、道路：指公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方。……三、人行道：指為專供行人通行之騎樓、走廊，及劃設供行人行走之地面道路，與人行天橋及人行地下道。……」道交條例第3條第1款及第3款定有明文。本件原判決以事實及理由欄六、㈢、㈣所述而認上訴人有如附表各該編號所示之違規行為，係先以系爭地點經查屬「新店都市計畫」規劃之「第四種住宅區」而非都市計畫之道路或既有巷道，復經新北市政府比對系爭地點照片與竣工圖後，認系爭地點乃建築物之「法定空地」（新北市政府工務局110年1月25日新北工使字第1100161317號函），再以新北市政府養護工程處110年2月1日新北養一工第110479875號函所稱，系爭地點因有供公眾通行之必要，業經辦竣「騎樓整平改善工程」，並同時依據卷附會勘照片論述系爭地點上方因僅有遮蔽物覆蓋而為「庇廊」，由於其空間與功能與騎樓並無任何差異，習慣上亦稱為「騎樓」，且該空地已鋪設地磚整平並銜接人行道，核與上開函覆內容相符，而認系爭地點係習慣上所稱之騎樓或其他供公眾通行之地方，自屬道交條例第3條第1款所稱之「道路」。惟查：

⒈系爭地點既經認屬法定空地，則何以因新北市政府養護工程處進行騎樓整平改善工程之同時曾對之鋪設地磚整平並銜接人行道，即成為與騎樓性質相當之定義為祇遮蔽物覆蓋之庇廊？此未見原判決有所說明。又所稱之騎樓，依前揭道交條例第3條第1款及第3款之規定可知，均規範有「騎樓」，惟第3款有別於第1款之規定而係專供行人通行者；則系爭地點是否屬道交條例第3條第3款之劃歸入人行道之騎樓？此涉及上訴人所為如附表各該編號所示之行為有無違反道交條例第82條第1項第10款之違規，至關重要，然就此未見原判決有所論述。

⒉再者，原判決認系爭地點係習慣上所稱之「騎樓」或「其他供公眾通行之地方」，並論述系爭地點縱屬私人所有之土地，依司法院大法官釋字第564號解釋，亦有得基於增進公共利益之必要而由國家以法律為合法之限制之情形，以及道交條例第82條第1項第10款之規定在維持人車通行順暢之前提下，乃尚屬輕微而未逾越比例原則之土地利用之限制，故上訴人在系爭地點擺設麵攤，縱已取得系爭地點所有人許可，然系爭地點既屬公眾通行之地，為維持行人通行之順暢，其所享有自由使用收益之權能仍應受到限制。則系爭地點究係因係屬庇廊而與騎樓之性質相當，並應認定屬道交條例第3條第1款所稱之「道路」，抑或係因屬於「其他供公眾通行之地方」而被歸入道交條例第3條第1款所稱之「道路」？而系爭地點經原判決認定係屬供公眾通行之地，為「維持行人通行之順暢」，所享有之自由使用收益權能應受到限制（參見原判決第7頁第6至7行），如系爭地點係供行人通行之處所，則與道交條例第3條第3款之「專供行人通行之騎樓」間之區別何在？凡此未見原判決予以辨明。

⒊依前開說明，系爭地點究係因何性質而屬道交條例所稱之道路？又系爭地點果係與騎樓相當之庇廊，是否可能因僅供行人通行而屬人行道？均仍有所不明。此攸關被上訴人於原審一再爭執之系爭地點是否係屬騎樓或與騎樓性質相當之庇廊，或係屬道交條例第3條第1款所指之「其他供公眾通行之地方」抑或係道交條例第3條第3款所指之「人行道」，而涉及上訴人在系爭地點擺設攤位一事是否違反道交條例第82條第1項第10款之「未經許可在道路擺設攤位」之事實認定，該事實於涵攝法規上具有重要性，原判決就此未予論述，實有判決不備理由之違法。

㈢復按裁罰性行政處分，若涉及行政裁量權之行使者，其裁量尚未減縮至零，基於權力分立原則，行政法院不應代替原處分機關行使行政裁量權，而應由行政機關行使之。原判決認定附表編號1至16及編號24、25裁決書部分，上訴人既已於應到案日期前向被上訴人陳述意見，有訴願書3份在卷可稽，依基準表本應各裁處1,200元罰鍰，詎被上訴人就附表編號1至16及編號24、25竟各裁處1,500元罰鍰，乃屬違誤等節，本非無據，惟附表編號1至16及24、25部分之裁決書既屬裁罰性行政處分且有違法加重之瑕疵，依前開說明，本應予以撤銷，詎原判決逕就該等裁罰性行政處分超過基準表部分予以撤銷，實有代替被上訴人行使裁量權之於法未合之處。此外，就附表編號17至29及編號21裁決書部分，因被上訴人業於上訴時之答辯狀敘明，上訴人就該部分確實已於109年8月10日（收文日）提出訴願書而於應到案期日前向被上訴人陳述乙節，則上訴人是否已於「舉發通知單」所載應到案期日前到案陳述而符合道交條例第92條規定一事，攸關原處分編號17至29及編號21裁決書之適法性，原判決未及斟酌此部分情節，自應就此部分再予以調查並審酌。

㈣綜上所述，原判決有上揭判決不備理由及未依職權調查證據之違法，且其違法情事足以影響判決之結論，上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由，又因上開部分事證尚有未明，有由原審法院再行調查審認之必要，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為適法之判決。

六、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第237條之9第2項、第236條之2第3項、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文

臺北高等行政法院第七庭