臺北高等行政法院判決

112年2月1日辯論終結

原告

臺灣桃園農田水利會

代表人

黃金春（會長）

訴訟代理人

吳欣陽 律師

訴訟代理人

周宇修 律師

被告

桃園市中壢地政事務所

代表人

陳振南（主任）

訴訟代理人

曾奕融

訴訟代理人

陳長華

參加人

內政部

代表人

林右昌（部長）

訴訟代理人

張翠恩

訴訟代理人

紀存瑜

參加人

行政院農業委員會農田水利署

代表人

蔡昇甫（署長）

訴訟代理人

彭正元 律師

趙子澄 律師

上列當事人間有關農田水利事務事件，原告不服桃園市政府中華民國110年3月9日府法訴字第1100036360號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：

㈠參加人內政部代表人原為花敬群，於訴訟進行中變更為林右昌，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

㈡按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1、2項定有明文。查原告於民國110年4月28日起訴時，原係聲明：⒈確認被告就附表1所示不動產於109年10月1日起至原告提起行政訴訟起訴狀之日間作成之由中華民國接管取得所有權並由農田水利署桃園分署為管理機關之登記無效。⒉請求被告塗銷原處分。⒊訴願決定撤銷。（見本院卷1第13頁）。嗣於110年12月21日以補充狀變更、追加聲明為：先位聲明：確認被告就附表1所示不動產於109年10月1日起至原告提起行政訴訟起訴狀之日間作成之由中華民國接管取得所有權並由農田水利署桃園分署為管理機關之登記無效。備位聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉請求被告塗銷原處分。（見本院卷1第417頁）再於111年10月25日準備程序期日，縮減訴之聲明為：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉請求被告塗銷原處分。（見本院卷2第614頁），核其請求之基礎事實不變，且被告於原告訴之變更並無異議，而為本案之言詞辯論，依據前開規定，其訴之變更，應予准許。

二、事實概要：參加人行政院農業委員會(下稱農委會)農田水利署（下稱參加人水利署）於109年10月26日以農水桃字第1096236085號函（下稱109年10月26日函）檢附土地登記申請書及登記清冊等文件，請被告辦理所有權移轉登記，經被告以109年10月29日收件109年壢登字第258120號及109年11月3日收件109年壢登字第260810號土地登記案審查，分別於109年10月29日及109年11月3日辦理完成桃園市中壢區青平段51地號、觀音區甘泉段1101、1102、1108、1102-2、1104、1105、1107地號、觀音區大同段722、722-1、756、756-1、765、768地號14筆土地及桃園市觀音區甘泉段765、773、775建號、觀音區大同段783建號4棟建物（下合稱系爭不動產），以接管為登記原因，登記所有權人為中華民國，管理機關為參加人水利署（下稱原處分）。原告不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：

㈠原告並未因農田水利法之通過施行而消滅或不存在，故仍得主張憲法基本權：農田水利法第34條第2項雖謂農田水利會組織通則「不再適用」，但依其體例文字，僅是指農田水利法與農田水利會組織通則等兩部法律中，若有相同事務重複規定之處應優先適用農田水利法，並非謂通則已經被廢止。更何況，通則經查並未經過正式廢止或停止適用程序，故尚未廢止。又縱論通則已被廢止、成為與農田水利法相較下劣後適用之法律，或是農田水利會不再具有公法人之資格，但原告作為自治團體，不僅設有代表人（黃金春會長），獨立設帳運作，盡力延續會務，故依然存在，未被消滅。在此情形之下，農田水利法第34條第2項之修正通過亦無從阻礙原告主張基本權。

㈡被告稱係依土地登記規則第29條第4款「政府機關遇有下列各款情形之一時，得囑託登記機關登記之：......四、依土地法第52條規定公有土地之登記。」之規定辦理囑託登記云云；然土地法第52條係規定：「公有土地之登記，由原保管或使用機關囑託該管直轄市或縣（市）地政機關為之，其所有權人欄註明為國有、直轄市有、縣（市）有或鄉（鎮、市）有。」，且屬土地法第3章「土地總登記」，而所謂土地總登記係指對於未為土地登記之地區進行地籍測量完竣後，於一定期間內就直轄市或縣（市）土地之全部為土地登記。然本件之登記顯然應為變更登記而與土地總登記無關，且系爭土地之原單獨所有權人為原告，無論是參加人水利署，或是發函接管之內政部，或是農田水利法主管機關農委會，「均非」土地法第52條所定之「『原』保管或使用機關」，故被告自不得依土地法第52條及土地登記規則第29條第4款規定進行囑託登記。

㈢原告之前身即桃園水利組合之財產，於日治時期係以私有財產之形式存在，並未併入當時的國有財產，日後亦未被中華民國政府以日產為由接收，此為其既定法律狀態，並於二次世界大戰結束後，繼續存在。至中華民國政府管領台灣後，桃園水利組合於34年改組為桃園農田水利協會；37年改組為桃園水利委員會；39年更名為桃園大圳水利委員會；45年合併大溪水利委員會及湖口水利管理處改組為台灣省桃園農田水利會；59年合併新海農田水利會，運作迄今。原告並依照修正前之農田水利會組織通則進行會長、會務委員之定期改選，依司法院釋字第518號解釋理由書、第467號解釋理由第三段見解可知，原告實為高度自治運作並受民主政治問責之「其他公法人」或「自治團體」。至於前述日治時期原告之財產狀態，在未為整理之情形下則照舊使用，在水利委員會未法人化之前，應登記為全部會員所共有，惟因會員人數過多，無法辦理登記，故由某某水利委員會為所有權人名義辦理登記；但在法人化之後，則為了登記方便，確定原本各組合員共有之財產則登記為原告所有。

㈣參加人水利署之設立依據為「行政院農業委員會農田水利署暫行組織規程」(下稱暫行組織規程)，屬於行政程序法第159條之行政規則。然參加人水利署既屬三級機關，依中央行政機關組織基準法第4條第1款關於行政組織法定原則之意旨，應有法律依據方得組成。今農田水利署之組織依據竟僅有行政規則，顯然與上開組織基準法第4條第1款有所抵觸；準此，系爭不動產能否由參加人水利署桃園分處登記為系爭房地之管理人，顯有疑義。

㈤農田水利會組織通則之修正，有違憲之虞：立法院於108年修正農田水利會組織通則，該法第40條第1項規定於現任會務委員任期屆滿後不再辦理選舉，直接摘除農田水利會會員透過會務委員賦與農田水利會正當性之來源，如同斷除農田水利會之手臂。同條第2項更規定，於現任會長在109年9月30日延任任期屆滿後，會長職位逕由主管機關指派「代理」，直接以行政機關介入強占對外代表農田水利會之會長職位任命權，喪失自治之民主正當性，實有違憲疑慮。

㈥農田水利法之修正有違憲之虞：

⒈原告之財產組成包括民間私人出資築埤開圳且視同私產、得自由買賣之灌溉事業相關水利設施，故雖為公法人，但不等於所有財產均由國家出資取得而為國有財產；且依行政法院過往判決見解亦認為，農田水利會所有土地，非屬土地法第7條及土地稅法第7條所稱之公有土地；而在土地總登記前、後，登記為農田水利會之水路用地，農田水利會對該水路即已有投入資金、人力作維護，並非無償取得登記之，因此，農田水利會之土地於實務上，均比照私有土地有償徵用，依法協議價購或徵收；又原告所有土地除依土地稅減免規則第8條第1項第8款規定，水利設施用地免徵地價稅外，其他土地，應依一般稅率課徵地價稅（最高千分之55），不適用公有土地之基本稅率（千分之10）；原告若需徵收土地，徵收之財源需自籌，並非由國庫支付；而原告在採購上不適用政府採購法。綜上各節可知，原告財源向來均為自籌，並利用資產活化方式自給自足，原告土地當非國有土地，不應逕自視為公有財產。故農田水利法第23條收歸國有條文規定，構成財產權之侵害，有違憲之虞，被告依違憲之收歸國有條文規定辦理財產移轉登記，亦顯屬違憲。

⒉原告會員財產權受侵害：原告會員依現有通則第15條第1項規定，享有水利設施、依法令之權利（如依通則選舉會長及會務委員）及依章程之權利。然修正後之農田水利法就會員身分及資格毫無規範，基於公法人會員所生選舉權及財產權應如何保障，現有農田水利法均付之闕如，形同終止會員現有之選舉權，亦沒收與剝奪會員透過農田水利會原本已持有的財產與水權，俱有違反憲法保障權益之虞。

㈦憲法法庭111年憲判字第14號判決（下稱憲判14號判決）判決內容，嚴重忽略日本時代的公共組合是民有財產的檔案資料，將公共埤圳及水利組合錯當成國家組織，更不知日治時期官有、民有等財產權利之區別，甚連圳主權跟業主權都搞混，把外國法制當作臺灣在地規範，忽略總督府、中華民國政府檔案之歷史資料；錯誤解讀水利會之法律性質、歷史沿革及財產制度，違法默許實質徵收不給予補償之謬誤；政府於實質徵收後，又賤賣本屬農民資產之土地，令原告及農民難以接受；請本院參考該號憲判關於蔡明誠大法官、吳陳鐶大法官之不同意見書見解公正審判等語。並聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉請求被告塗銷原處分。

四、被告則以：

㈠被告係不動產登記機關，辦理相關不動產登記均依土地法及土地登記規則等相關規定辦理，倘申請人依土地登記規則規定提出申請且經審核符合相關規範，即須依法辦理登記程序，且依法律規定所作成之行政處分屬羈束處分，無自由判斷之裁量空間存在，如事實上有不能或無從辦理情形，除得將實情函復外，並無就囑託登記原因之適法與否，加以審查之權。農田水利法既已明定因地籍整理而發現之原屬農田水利會之土地，由該管直轄市或縣（市）地政機關逕為登記，其所有權人欄註明為國有。可知，農田水利法施行後，原屬農田水利會之土地即歸屬國有土地，符合土地法第4條公有土地之定義及同法第52條公有土地登記之規定。是以，參加人水利署以109年10月26日函囑託被告辦理系爭不動產移轉登記，被告無從拒絕僅得受理，並依土地登記規則第29條第1項規定，於109年10月29日完成登記。而依土地登記規則第7條規定，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記。是原告訴請塗銷原處分，於法無據。

㈡原告主張農田水利法違反憲法法律明確性、法律保留、權力分立、信賴保護及法律不溯及既往等原則，並限制或剝奪原有會員本於憲法第14條所保障的結社自由權等訴求，已由憲判14號判決宣告合憲。憲法法庭就原告所提疑義，認定不生侵害憲法第14、15條人民結社自由、保障財產權之問題，且與憲法增修條文第3條規定尚無牴觸。認為國家對公法人之設立、解散及其任務之擴張、限縮，自得本於其行政權整體運作之政策考量，予以適當調整。受調整之公法人，尚不得主張基本權利受有侵害而對抗之，亦不生違反法律不溯及既往原則或信賴保護原則之問題。農田水利會既為依法成立之公法人，國家基於行政權整體運作之政策考量，廢止其成立公法人之依據及授權，將其原得行使之公權力回歸國家行政機關直接行使，並利用原屬公有之資產，繼續執行原有業務，不生應適用法律不溯及既往原則及信賴保護原則之問題等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。

五、參加人水利署則以：

㈠自109年10月1日農田水利法施行後，原農田水利會改制納入行政機關，其資產由國家概括承受，登記為國有，並納入依農田水利法第22條笫1項所設置之農田水利事業作業基金管理，是基於上揭法律，已使原農田水利會之資產直接發生歸屬於國家之效力，並以參加人水利署為管理機關。因此，國家基於行政權整體運作之政策考量，經由制定農田水利法第34條第2項以排除農田水利會組織通則規定之適用，廢止其成立公法人之依據及授權，將其原得行使之公權力回歸國家行政機關直接行使，並利用原屬公有之資產，繼續執行原有業務，不生應適用法律不溯及既往原則及信賴保護原則之問題；農田水利會據以成立之農田水利會組織通則既不再適用，並已納入為公務機關之一部，其公法人之地位自亦隨同消滅。是以，原告既已改制為農委會農水署桃園管理處，並運用其原屬公有之資產，繼續執行原有業務，其已非「公法人」而無當事人能力及權利能力，遑論具備以自己名義而受本案判決之資格，顯不具提起本件撤銷行政訴訟之「當事人適格」。

㈡依憲法訴訟法第38條第1項規定，憲判14號判決有拘束本院及原告之效力；而上揭憲法法庭判決已宣示農田水利法第23條及相關爭議條文俱為合憲，原告主張因農田水利法第23條收歸國有條文違憲，故被告依收歸國有條文作成之移轉登記(原處分)屬於違法及違憲云云，自屬無理。

㈢原臺灣桃園農田水利會之原有財產應屬公有財產，而非農田水利會會員之私有財產，故與財產權之保障無涉，此有上揭憲法法庭判決之肯認。而依農田水利法第2條、暫行組織規程第1條、第7條之規定，可知參加人水利署係於109年10月1日起辦理農田水利業務，農委會並指定參加人水利署作為管理機關，故國家將相關行政任務收回自辦，並將農田水利會改制為參加人水利署之內部單位時，原屬於農田水利會之「公有財產」透過法律規定由國家概括承受一切負債及資產，原告不能對國家主張財產權之保障，是參加人水利署依照農田水利法第23條第1項規定，囑託被告將系爭土地辦理登記為國有，適法有據。

㈣國家透過立法將農田水利相關任務收回自辦，並成立參加人水利署對於農田水利會進行組織改造，業經上揭憲法法庭判決認定符合中央行政機關組織基準法第36條第2項之規定，而無違機關組織法律保留或正當法律程序等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。

六、參加人內政部則以：109年7月22日制定公布之農田水利法第23條第1項規定，農田水利會改制後資產及負債由國家概括承受，故農委會於109年8月4日召開研商農田水利會財產產籍建置第3次會議，其案案由一決議三略以：各農田水利會應於期限內完成土地權利變更登記；嗣農委會以109年9月2日農水字第1090083124號函表示依農田水利法規定，原農田水利會資產將成立作業基金，其不動產移轉登記為國有，管理機關為參加人水利署，同時請本部協助處理土地登記機關受囑託登記相關事宜。本部為配合上開農田水利法及該法主管機關農委會之解釋，以109年10月15日台內地字第1090265378號令規定辦理前揭農田水利會之不動產權利變更登記為國有相關事宜，故本部僅為協助執行相關不動產登記作業，並非該法之主管機關等語。

七、上開事實概要欄所述之事實經過，關於參加人水利署以109年10月26日函檢附土地登記申請書及登記清冊等文件，請被告辦理所有權移轉登記，經被告以原處分將系爭不動產，以接管為登記原因，登記所有權人為中華民國，管理機關為參加人水利署等情，為兩造所不爭執，並有原告土地建物清冊附表（本院卷1第29頁）、參加人水利署109年10月26日囑託登記函（本院卷1第135頁）、原處分（訴願卷第61-62頁）、訴願決定（本院卷1第101-115頁）附卷可稽，洵堪認定。本件爭點厥為：被告本於參加人水利署之囑託而辦理系爭不動產之所有權移轉登記，是否合法？

八、本院得判斷之心證

㈠農田水利會原係由法律賦與其興辦、改善、保養暨管理農田水利事業而設立之公法人，其法律上之性質，與地方水利自治團體相當，在法律授權範圍內享有自治之權限，司法院釋字第518號、第628號解釋在案。其後，國家為確保糧食安全及農業永續，促進農田水利事業發展，健全農田水利設施之興建、維護及管理，以穩定供應農業發展所需之灌溉用水及擴大灌溉服務，並維護農業生產與提升農地利用價值及妥善處理農田水利會之改制事宜，於109年7月22日公布、同年10月1日施行之農田水利法，將農田水利會改制為行政機關，主管機關為農委會(第2條)，並依據暫行組織規程設置農田水利署辦理農田水利業務。農田水利法第23條第1項則規定農田水利會改制後資產及負債由國家概括承受，第34條第2項則規定自該法施行之日起，組織通則不再適用。惟因原告主張參加人水利署109 年10月26日函所據之前揭法律規定違憲，致被告將其名下系爭不動產移轉登記為國有（參加人水利署為管理人），侵害其財產權，而訴請撤銷原處分，如因前揭法律規定即否認原告訴訟上當事人地位，則原告之爭執，即無從透過司法正當途徑予以究明，是原告自得提起本件訴訟，而為適格之當事人，合先敘明。

㈡按土地法第37條規定：「（第1項）土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。（第2項）土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之。」第52條規定：「公有土地之登記，由原保管或使用機關囑託該管直轄市或縣（市）地政機關為之，其所有權人欄註明為國有、直轄市有、縣（市）有或鄉（鎮、市）有。」又本於土地法第37條第2項授權訂定之土地登記規則，其第29條第4款規定：「政府機關遇有下列各款情形之一時，得囑託登記機關登記之：…四、依土地法第52條規定公有土地之登記。」第34條第1項規定：「申請登記，除本規則另有規定外，應提出下列文件：一、登記申請書。二、登記原因證明文件。三、已登記者，其所有權狀或他項權利證明書。四、申請人身分證明。五、其他由中央地政機關規定應提出之證明文件。」第55條規定：「（第1項）登記機關接收申請登記案件後，應即依法審查。辦理審查人員，應於登記申請書內簽註審查意見及日期，並簽名或蓋章。（第2項）申請登記案件，經審查無誤者，應即登載於登記簿。但依法應予公告或停止登記者，不在此限。」上述土地登記規則相關規定，係對於政府機關就土地或建築改良物囑託登記機關辦理登記時之應備文件、審查流程等事項，為明確土地登記具體流程所為之規定，經核未逾越母法授權目的、內容及範圍，於法律保留原則無違，自得予適用。

㈢次按「本法之主管機關為行政院農業委員會。」「（第1項）農田水利會改制後資產及負債由國家概括承受，並納入依前條第1項規定設置之農田水利事業作業基金管理。…。（第5項）農田水利會改制後，因地籍整理而發現之原屬農田水利會之土地，由該管直轄市或縣（市）地政機關逕為登記，其所有權人欄註明為國有，管理機關由主管機關指定所屬機關為之。」「自本法施行之日起，農田水利會組織通則不再適用。」農田水利法第2條、第23條第1項、第5項及第34條第2項分別定有明文；而農委會於109年8月12日訂定發布、於同年10月1日施行之暫行組織規程第1條規定：「行政院農業委員會為辦理農田水利業務，特設農田水利署（以下簡稱本署）。」是於農田水利法施行後，原屬公法人之農田水利會(農田水利法第12條第2項、農田水利會組織通則第1條第2項規定參照)所有之資產，即由國家概括承受，並以主管機關（農委會）指定之所屬機關即參加人水利署為管理機關。參加人水利署既為原農田水利會資產因法律規定而於109年10月1日當然移轉為國有之管理機關，自屬土地法第52條規定所稱之「(公有土地)原保管或使用機關」。

㈣經查，被告本於參加人水利署109 年10月26日函所為之囑託，而依土地法第52條、土地登記規則第29條第4款規定，辦理所有權移轉登記（以「接管」為登記原因，登記所有權人為中華民國，管理機關為農田水利署），於法自屬有據。原告主張參加人水利署依照土地法規定，不得囑託被告登記，是本件登記程序有誤等語，自非可採。

㈤原告雖稱：農田水利會組織通則之修正，以及農田水利法之修正均有違憲之虞等語。然而，司法院憲法法庭已於111年8月12日作成憲判14號判決，並宣示農田水利法第18條第1項、第3項、第19條第3項規定，與憲法增修條文第3條第3項及第4項規定，均尚無牴觸；農田水利法第23條第1項與法律明確性原則尚無違背，且不生侵害憲法第15條保障人民財產權之問題；農田水利法第23條第5項規定不生侵害憲法第15條保障人民財產權之問題；農田水利法第34條第2項規定不生侵害憲法第14條保障人民結社自由之問題，亦不生違反法律不溯及既往原則及信賴保護原則之問題（系爭判決主文第2至5項），故原告上開主張並無可採，其理由如下：

1.農田水利法第23條第1項雖僅規定農田水利會改制事宜，未明文規定應將農田水利會由公法人改制納入公務機關，然行政院為推動農田水利會由公法人改制事宜，於109年農田水利法修正前，即先提出農田水利會組織通則修正草案，經立法院於107年1月17日三讀通過，總統於同年月31日公布施行。對照農田水利會組織通則第40條第1項及第2項規定停止繼續辦理會務委員、會長之選舉及縮短原有任期暨過渡時期會長出缺時指派人員代理，同條第3項規定另以法律規定農田水利會的改制及其資產處理、職員工作權益保障等事項，並於各該項之立法理由中均敘明：「農田水利會改制為公務機關」。又農田水利法第17條第1項前段規定：「主管機關得於農田水利事業區域內，視地方灌溉需求成立水利小組」以及農田水利法第18條第1項、第3項及第19條第3項分別規定主管機關得設置灌溉組織及人員，均可使受規範者明確知悉上開修法目的是為辦理農田水利會改制納入公務機關，故無違反法律明確性原則。

2.農田水利法第12條第1項規定：「主管機關得視地方區域之需要，核准設立農田水利會，秉承政府推行農田灌溉事業。」第2項規定：「前項農田水利會為公法人，其組織通則另定之。」固未經修正，然依上開規定，農田水利會之成立尚必須依據組織通則。按農田水利法為水利法之特別法，且為公布在後之法律，其效力應優先適用於水利法之規定。依109年7月22日公布、同年10月1日施行之農田水利法第34條第2項規定：「自本法施行之日起，農田水利會組織通則不再適用。」農田水利會據以成立之農田水利會組織通則既不再適用，且已納入為公務機關之一部，其公法人之地位自亦隨同消滅。

3.農田水利會係依法律規定而設立之公法人，並非人民基於憲法第14條保障之結社自由所成立。從而，農田水利法第34條第2項規定農田水利會改制納入公務機關，消滅其公法人之法人格，亦不生侵害農田水利會原有會員受憲法第14條所保障之結社自由問題。

4.憲法為人民權利保障書，保障人民之權利乃憲法核心目的，為達此一目的，憲法乃賦與國家機關各種權限，並透過權力分立之設計，避免國家權力過度集中而可能侵害人民之權利。蓋人民所以有必要享有各種不同之基本權利，主要乃是因為作為人，得自由發展自己之人格，追求自己之利益之故，而作為為人民服務之國家，本質上不可能擁有如人民般得自由發展之人格，亦不可能如人民般享有得自由追求之私益，只能追求公益，以執行公共任務為職志，從而，國家自無受憲法第15條保障財產權之基本權利。公法人既為分擔國家任務而存在，其財產之取得，如本於公法人地位而取得，自亦不受憲法第15條規定所保障。至於公法人就其所有財產，如何依政府法令為財產之登記或登帳，不影響該財產為公有財產的性質。再者，公法人就其財產而為收益或處分時，常以私法行為為之（例如買賣或租賃等），並發生私法上效果，但亦不影響其依此私法行為所取得之財產，仍屬公有財產之性質。基於憲法保障人民財產權的意旨，國家不能將原已存在之私法人，透過法律規定賦予公法人地位，即無償取得其原有之財產。但於公法人成立之始或成立之後，基於公法人地位所取得之財產，即應認係為公共利益而取得財產，而為公有財產。

5.日治時期之臺灣水利組合之財產為公有財產，換言之，水利組合係公法人，其資產由公共埤圳組合、官設埤圳組合及其他水利組合變更或合併而來，其中來自官設埤圳組合之財產為公有財產，固無待論，即便於公共埤圳組合或水利組合期間所取得，因其財產仍係於組合成立之始或成立之後基於其公法人地位而取得，亦屬於公有財產。蓋就成為組合財產之來源而言，不論是基於：①為原興建經營埤圳之埤圳主、利用該埤圳取水之土地所有權人（土地業主）、佃戶或其他個人、團體所無償贈與、捐助。②日本政府將徵收或興建之埤圳無償交付或讓與。③組合依法令所徵收之加入金、水租、費用、夫役。④日本政府之經費補助。⑤組合經營埤圳所得利益。⑥組合向日本勸業銀行等貸款。⑦組合所價購或支付補償金而取得之土地、建物等原因，均為組合基於公法人地位所取得之財產，其財產性質自屬公有財產，該財產原權利人或組合之成員，均非該公有財產之權利人。換言之，原財產權利人或所有人於將財產移轉予組合時，該財產屬性即由私有財產轉為公有財產，原所有人或權利人即不得再就其移轉前的財產主張原有權利。又依組合規約或法令規定應繳納、支付加入金、水租、費用或提供夫役之人，其所為之支付或給付，屬使用引水之對價，係履行法令或規約所定之義務，僅有引水使用之權利，亦無對組合所有之埤圳及水利設施之財產權。至於政府之經費補助、組合經營埤圳所得利益，係基於組合為公法人之地位所取得之資產，組合所價購或支付補償金而取得之土地、建物，亦係組合基於公法人地位取得金錢後支付對價取得之財產，均與組合員無關。法令或規約亦未約定組合員有請求組合分配利益或盈餘之權利，難認組合員對組合之財產，有法律上之財產權。

6.戰後國民政府接收日產，接收後臺灣農田水利組織業務之運作模式，雖因政府法令及政策不同，而有由行政機關主導或由會員自治或折衷其間等不同時期，然均是依據政府相關法令，分擔政府部分職權之組織，於44年水利法修正後更取得公法人地位。其資產之取得，不論是來自政府接收之日產，或依法令對於其會員徵收工程、管理、維護費用、工程分攤費用、滯納金、會費、建造物及餘水使用費用、捐款及贈與、接受政府補助或其他依法之收入，甚至為舉辦工程而依法徵收土地，均係基於其為公法人之地位而取得之公有財產，此等財產均非受憲法第15條所保障之財產，是農田水利法第23條第1項、第5項規定將農田水利會所有之公有財產，明定由國家概括承受，並納入農田水利事業作業基金管理，繼續作為推動農田水利之經費，自不生侵害農田水利會受憲法第15條保障之財產權之問題。

7.公法人係以實現公共福利及分擔國家任務為目的，依據公法規定而設立之法人。公法人為履行公法任務，作為行使公權力之主體，其權力係源自於國家行政權，並未自國家行政權之外，另行獨立取得權力。且公法人既為履行公法上任務而存在，即係以將法令具體化實踐為其任務，法令變更時，其任務亦隨之變更，並無因信賴法令而於法令變更時，有應受保護之利益可言。國家對於公法人之設立、解散及其任務之擴張、限縮，自得本於其行政權整體運作之政策考量，予以適時調整。受調整之公法人，尚不得主張基本權利受有侵害而對抗之，亦不生違反法律不溯及既往原則或信賴保護原則之問題。農田水利會既為依法成立之公法人，依前開理由，國家基於行政權整體運作之政策考量，經由制定農田水利法第34條第2項規定以排除農田水利會組織通則規定之適用，廢止其成立公法人之依據及授權，將其原得行使之公權力回歸國家行政機關直接行使，並利用原屬公有之資產，繼續執行原有業務，不生應適用法律不溯及既往原則及信賴保護原則之問題。

8.立法者本於農田水利會之改制及其資產處理、職員工作權益保障等事項須特別立法之立法政策，衡酌為達農田水利法所規範目的之整體法規範需求及效能，於農田水利法第18條第第1項、第3項及第19條第3項明文規定灌溉管理組織之設置、辦理事項之範圍及農田水利事業人員之人事事項，自難謂與憲法增修條文第3條第3項及第4項之規定牴觸。再者，有關農田水利事業人員之人事管理事項，農田水利事業人員人事管理辦法未規定者，僅參照公務人員人事管理法令規定辦理（同辦法第80條規定參照），而非依公務人員人事管理法令規定，可知農田水利事業人員之進用，並非以公務人員之資格進用，如何規定相關人事管理事項，非屬考試院職權，亦不生侵害考試院職權之問題。

9.依上所述，原告主張之前開規定並無違憲之虞，亦無原告所稱農田水利法等有違憲等情。從而，原告自無從據此主張原處分將系爭建物登記為中華民國所有、管理人為參加人水利署有何違誤。

㈥至於原告主張憲判14號判決判決內容，嚴重忽略日本時代的公共組合是民有財產的檔案資料；且錯誤解讀水利會之法律性質、歷史沿革及財產制度，違法默許實質徵收不給予補償之謬誤等語。然而，法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文。又憲法訴訟法第1條第1項第1款規定：「司法院大法官組成憲法法庭，依本法之規定審理下列案件：一、法規範憲法審查及裁判憲法審查案件。……」第38條第1項規定：「判決，有拘束各機關及人民之效力；各機關並有實現判決內容之義務。」因此，法官應依據法律獨立審判，然該法律是否有違憲爭議，法官則應受司法院憲法法庭判決之拘束。是以，原告於司法院憲法法庭111年8月12日作成系爭判決後，仍持續爭執農田水利法及農田水利會組織通則相關規範之合憲性，即非可取；況系爭不動產均既然屬於憲判14號判決所指「於公法人成立之始或成立之後，基於公法人地位所取得之財產，即應認係為公共利益而取得之財產，而為公有財產」，原告執其一己之主觀見解，主張憲判14號判決未回應原告提出之各項法律論述及事證，得出之結論亦有所違誤等語，並無可採，被告本於參加人之囑託而辦理系爭不動產(公有財產)之所有權移轉登記，於法自無不合。

㈦原告又主張：參加人水利署既屬三級機關，依中央行政機關組織基準法第4條第1款關於行政組織法定原則之意旨，應有法律依據方得組成。然該署設立依據為「行政院農業委員會農田水利署暫行組織規程」，屬於行政程序法第159條之行政規則，顯然與上開組織基準法第4條第1款有所抵觸等語。然而，農田水利法第18條第1項及第3項規定：「（第1項）主管機關為辦理農田水利事業區域之灌溉管理，得於所屬機關內設置灌溉管理組織，辦理下列事項：一、農田水利用水調配及管理。二、灌溉用水秩序維護及水利小組業務輔導。

三、農田水利設施興建、管理、改善及維護。四、農田水利設施災害預防及搶救。五、灌溉管理組織內專任職員（以下簡稱農田水利事業人員）之人事管理。六、農田水利事業作業基金所屬資產管理及收益。……（第3項）第1項灌溉管理組織之設置、辦理事項之範圍及其他相關事項之辦法，由主管機關定之。」就此部分規定，憲判第14號判決理由已有表示：⑴憲法增修條文第3條第3項及第4項規定，是授權立法者得以準則性法律，就國家行政體制的建構為框架性規範，但並未因此剝奪立法者制定單獨組織法或兼含組織法規定之法律的權限，亦非謂立法者制定關於行政組織的法律時，若未遵循同屬法律位階的準則性法律規定，即構成違憲。立法者本於農田水利會的改制及其資產處理、職員工作權益保障等事項須特別立法的立法政策，衡酌為達農田水利法所規範目的之整體法規範需求及效能，於農田水利法第18條第1項及第3項明文規定灌溉管理組織之設置、辦理事項之範圍，難謂與憲法增修條文第3條第3項及第4項規定牴觸。⑵中央行政機關組織基準法第36條規定：「（第1項）一級機關為因應突發、特殊或新興之重大事務，得設臨時性、過渡性之機關，其組織以暫行組織規程定之，並應明定其存續期限。（第2項）二級機關及三級機關得報經一級機關核定後，設立前項臨時性、過渡性之機關。」行政院正進行功能業務與組織調整的修法，惟尚未完成修法，有關農田水利事項的主管機關如何歸屬，尚難以法律明文定之，然農田水利事項攸關全國農業灌溉效率及農業政策健全發展，其管理與經營不可一日或缺，為因應實務需要，有於修法完成前，成立過渡性機關的必要。行政院農業委員會報經行政院核准，訂定「行政院農業委員會農田水利署暫行組織規程」、「行政院農業委員會農田水利署辦事細則」及「行政院農業委員會農田水利署編制表」，設置農田水利署據以辦理農田水利事務，經行政院109年8月7日院授人組字第10961000421號函核准發布，並送立法院備查。前開組織規程第6條亦明定：「本署於農業部農田水利署成立時裁撤」的存續期限，可知農田水利署為過渡性機關，應認為業已於組織法上取得設立農田水利署及所屬灌溉管理組織（各農田水利管理處）的依據，並符合中央行政機關組織基準法第36條第2項規定，尚無違反機關組織法律保留的問題等語。是以，參加人水利署為合法設立的行政機關，為系爭不動產的管理即使用機關，自得依國有財產法第18條第1項、土地法第52條、土地登記規則第29條第1項第4款、第12款等規定囑託被告辦理系爭土地移轉登記。原告此部分主張，仍不可採。

㈧綜上，原告前開主張，均非可採。從而，原告請求判決如訴之聲明所示，均無理由，應予駁回。

㈨本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，無一一論述的必要，附此敘明。

九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭