臺北高等行政法院判決

高等行政訴訟庭第七庭

111年度原訴字第13號

112年12月28日辯論終結

原告

黑蒂．貝林

原告

鍾楚禾

原告

鍾勝宏

原告

金妤萱

原告

金仙女

原告

金俊熙

上一人法定代理人

金治雄

上一人法定代理人

邱美惠

共同訴訟代理人

魏辰州 律師

被告

原住民族委員會

代表人

夷將．拔路兒（主任委員）

訴訟代理人

林開福 律師

訴訟代理人

沈暐翔 律師

參加人

李丹（原名李若玲）

參加人

李林

參加人

李延杰

上一人訴訟代理人

王泰翔 律師(法扶律師)

上列當事人間原住民保留地事件，原告不服被告中華民國111年7月29日原民訴字第1110039738號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件參加人李丹（原名李若玲）、李林等2人經合法通知，無正當理由，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款情形，爰併準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依到場當事人之聲請為一造辯論判決。

二、事實概要：

㈠緣參加人之父李誠勇於民國78年間，因繼承而與改制前臺灣省政府農林廳林務局花蓮林區管理處（下簡稱花蓮林管處）訂定國有林事業區出租造林契約書（下稱系爭造林契約），約定承租如附表所示花蓮縣○○鄉○○村○○○○○區第64、第65林班地（下簡稱64林班地、65林班地）造林，嗣李誠勇於87年11月間死亡，其繼承人即參加李延杰（法定代理人為祖父鍾萬輝）及李丹、李林（法定代理人為母親金鳳蘭）姊弟3人於88年8月16日與花蓮林管處續訂該出租造林契約（期間回溯87年11月15日起算）。後鍾萬輝於96年8月21日死亡，金鳳蘭則於98年7月11日死亡，因參加人3人猶未成年，其等之法定代理人均改為外祖母張○純。

㈡98年8月19日，張○純以參加人法定代理人名義，與原告黑蒂．貝林（金鳳蘭之姊）簽具贈與書，由參加人將64、65林班地全部贈與原告黑蒂．貝林。同日原告黑蒂．貝林即持該贈與書向花蓮縣秀林鄉公所申請補辦增編原住民保留地（下簡稱原保地），迄於100年間獲准。原告黑蒂．貝林再申請將該增編原保地分割為21筆土地（如附表所示，下稱系爭土地），並分別由自己及其子女鍾楚禾、鍾勝宏，姪金妤萱、金俊熙（為原告黑蒂．貝林之弟金○雄子女）、金仙女（為原告黑蒂．貝林之弟金○平之女）設定耕作權、農育權登記；末再於108年間，分別以各原告名義，向花蓮縣秀林鄉公所層轉花蓮縣政府申請所有權移轉登記，經花蓮縣政府分別以附表所示之109年4月16日府原地字第1090069984號、109年4月24日府原地字第1090072785號、109年4月28日府原地字第1090074014號、109年4月24日府原地字第1090074227號、109年4月15日府原地字第1090069215號函（下合稱原處分)核定准予辦理所有權移轉登記。參加人不服原處分而提起訴願，經被告以111年7月29日原民訴字第1110039738號訴願決定撤銷原處分，由原處分機關於2個月內另為適法之處分。原告不服訴願決定，乃向本院提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：

㈠參加人等3人並非原處分之利害關係人，依法不得對原處分提起訴願：

⒈64林班地原為鍾萬輝（原告黑蒂．貝林之公公，原告鍾楚禾、鍾勝宏等人之爺爺）開墾耕作，其後以李誠勇名義向花蓮林管處承租，雙方訂立「暫准使用租賃契約書」（下稱系爭租賃契約），租賃期間自82年12月13日起至87年11月14日止，而李誠勇於87年死亡後，其繼承人即參加人等3人未於繼承開始時6個月內依規定辦理變更名義以續辦租約，依系爭租賃契約第8條之約定，已視為自動放棄且不得異議。又參加人等另以參加人李延杰為代表人，與花蓮林管處另訂有「國有林事業區出租造林契約書」，承租64林班地，承租期間至89年11月14日止，惟因參加人等違反租約之約定，不符續租條件，花蓮林管處於租期屆滿後，經法院判決後收回該地，參加人等就上開林班地已無任何權利存在。另依花蓮林管處108年10月21日花政字第0000000000號函文所示，參加人等3人雖與花蓮林管處另訂有系爭造林契約承租65林班地，承租期間至89年11月14日止，惟其後亦因租地內種植違規作物未改正屆期後無法辦理續租而契約消滅。從而參加人等人就64、65林班地既已無任何權利存在，衡情自無可能因原處分而損害其等之權利或利益，依法不得對原處分提起訴願。惟被告漏未審酌上情，遽依其等之陳述而為本件訴願決定，於法自屬未合。

⒉原告黑蒂．貝林除於系爭土地設籍外，其配偶鍾○良復於77年間向臺灣電力股份有限公司花蓮區營業處申請裝設電表使用迄今。另依臺灣花蓮地方法院（下簡稱花蓮地院）101年度訴字第215號民事確定判決主文第1項載稱：「確認花蓮縣○○鄉○○村○○○○○區65林班地內如附圖（3)圖號1內所示B6之鐵皮屋，圖號1-1內所示LI、L2之流籠，及圖號2-1內所示B7、B8之鐵皮屋等地上物為原告（黑蒂•貝林）所有」等語，而上開確定判決主文第1項所稱圖號1-1內所示LI、L2之流籠，橫跨64林班地、65林班地，中間為索道，掛設流籠運行64、65兩林班地間，64林班地上則設置流籠頭及工房，均足以證明系爭土地自77年2月1日前即為原告開始使用。又參加人等3人於77年2月1日前均尚未出生，而其等之父李誠勇於89年往生前任職於太魯閣國家公園管理處，其等之母金鳳蘭則從事美容美髮業，均從未實際使用系爭國有土地。而參加人與使用人既非為同一人，復無從取得使用人之同意。是故參加人顯不得依上開系爭作業規範申請將系爭土地增編為原保地，後續亦無從依山坡地保育利用條例第37條、原住民保地開發管理辦法第8條、第17條等規定申請取得系爭土地之耕作權及所有權，從而花蓮縣政府所為通知花蓮地政事務所辦理登記系爭土地所有權之原處分自無涉於參加人之公法上權利，參加人自非屬原處分之法律上利害關係人，自不得對於原處分提起訴願。

㈡原告黑蒂．貝林出租65林班2號地予林○章之租賃契約業已於105年12月31日因租期屆滿而消滅。另原告黑蒂．貝林出租65林班1號地、1-1號地、5號地予曾○鳳之租賃契約業已經雙方於104年9月15日簽訂協議書成立耕地委託經營契約關係而取代原租賃契約，原租賃契約已因當事人間有解除之合意而不存在，另原告黑蒂．貝林復已於106年9月14日發函終止其等間之委託經營契約關係並訴請曾○鳳返還土地勝訴確定。故原告等於106年12月間就系爭土地取得耕作權、農育權等權利，其後再於109年4月間因原處分取得系爭土地之所有權登記，其時系爭土地上均無任何租賃契約關係存在：

⒈原告黑蒂•貝林（改名前名為金鳳英）固曾與訴外人林○章簽訂承租契約書，將65林班2號地（分割後即今○○○段106-11、106-12、109-4、110-1地號，面積4.14公頃）轉租予林○章，租期自96年1月1日至103年12月31日，追加2年至105年共10年。然原告等其後係於106年12月間方就系爭土地取得耕作權、農育權等權利，其後再於109年4月間因原處分取得系爭土地之所有權登記，其時上開土地上均無租賃契約關係之存在。

⒉又原告黑蒂•貝林固曾將65林班1號地（分割後即今○○○段106-3、106-4、106-5、106-8、106-9、108-7地號，面積2.04公頃）、1-1號地（分割後即今○○○段106-2、106-7、108-6地號及○○段143-1地號，面積0.51公頃）、5號地（分割後即今○○○段110-2、111-1、112-1地號，面積0.45公頃）出租予第三人曾○鳳，租賃期限自101年1月1日起至107年12月31日止，共7年。然嗣後雙方已於104年9月15日另行簽訂協議書成立耕地委託經營契約關係而取代原租賃契約，參照最高法院94年度臺上字第1554號、83年度臺上字第1547號民事判決意旨，原租賃契約已因黑蒂•貝林及曾○鳳間有解除之合意而不存在。另原告黑蒂•貝林復已於106年9月14日發函終止其等間之委託經營契約關係並訴請曾○鳳返還土地，經花蓮地院107年度重訴字第40號、臺灣高等法院花蓮分院108年度原重上字第2號、最高法院108年度台上字第2767號判決原告黑蒂•貝林勝訴確定。故原告等於106年12月間就上開土地取得耕作權、農育權等權利，其後再於109年4月間因原處分取得系爭土地之所有權登記，其時上開土地亦無任何租賃契約關係存在。

⒊按96年4月25日行政院院臺建字第0000000000號令修正發布之原住民保留地開發管理辦法（下簡稱原保地開發管理辦法）第8條第1款、第15條第1項規定，原告等於106年12月間就系爭土地取得耕作權、農育權等權利，其後再於109年4月間取得系爭土地之所有權登記，其時原告等就系爭土地均係自行耕作而無任何出租予其他第3人之情形。從而系爭訴願決定遽以「…自上開資料觀之，參加人黑蒂•貝林於98年間申請增劃編系爭土地，於106年12月間分別設定系爭土地他項權利於其及其子女，系爭土地中之前開地號皆有租約，未自行使用、違法轉租，與前開山坡地保育利用條例第37條與原保地開發管理辦法及公有土地增劃編原住民保留地審查作業規範規定有所不符…」等云云，率認原處分有所違誤，其認事用法均未妥適，洵難以令人甘服。又本件涉有出租爭議之土地僅65林班1、1-1、2及5號等土地，並不及於64、65林班2-1及8號土地，然被告竟遽予認定原處分機關就分割前系爭土地所為之移轉所有權登記之處分均屬違法，亦屬可議。

㈢稽諸公有土地增劃編原住民保留地審查作業規範(下簡稱原保地審查作業規範)第4點規定僅需申請人之祖先於77年2月1日前使用而遺留迄申請時仍繼續使用之公有土地即可申請增編為原保地，並無限制申請人於申請增編原民保留地時，需自為耕作之相關規定。又原保地開發管理辦法係依山坡地保育利用條例第37條授權訂定之法規命令，而山坡地保育利用條例第37條規定並未限制原住民於申請設定土地他項權利當時需自行耕作，故原保地開發管理辦法第8條第1款之規定顯然增加授權母法所無之限制，就此部分應屬無效等情，並聲明求為判決：①訴願決定撤銷。②訴訟費用由被告負擔。

四、被告則以：

㈠參加人之祖父李○和自60年起即承租分割前系爭土地；參加人之父親李誠勇嗣接續於82年12月13日與花蓮林管處就分割前系爭土地簽訂系爭租賃契約，租期自82年12月13日起至87年11月14日止；而參加人則係接續於87年11月15日與花蓮林管處就分割前系爭土地簽訂系爭造林契約，租期自87年11月15日起至89年11月14日止。縱參加人嗣有所謂因⒈花蓮林區管理處於租期屆滿後，經法院判決後收回64林班地；⒉於65林班地內種植違規作物未改正，屆期後無法辦理續租而契約消滅等原因，而致就64、65林班地中斷使用，惟依被告97年4月18日原民地字第00000000000號令修正發布之原保地審查作業規範第4點第3項第1款及第5款之規定，參加人申請將系爭土地增編為原保地之權利，亦不會因為渠等就系爭土地之使用情形中斷而受影響。故花蓮縣政府所為通知花蓮地政事務所辦理移轉登記系爭土地所有權之原處分自將影響參加人之公法上權利，參加人自為法律上利害關係人。從而，原告上開所謂「參加人等人就系爭64、65林班地既已無任何權利存在，衡情自無可能因原處分而損害其等之權利或利益，依法不得對原處分提起訴願」之主張，自屬無據，而本件訴願決定關此部分之認定，亦無任何違誤可言。

㈡原告黑蒂•貝林就系爭65林班2號地，不僅先於95年12月31日轉租予林○章，租期自96年1月13至103年12月31日，追加2年至105年，共10年；嗣於104年9月15日又委託曾○鳳進行耕種，而由花蓮地院107年度重訴字第40號民事判決略載「……原告黑蒂•貝林主張被告曾○鳳積欠105年款項新臺幣，（下同）14萬元、106年及107年各52萬元，共計118萬元未給付，雖為被告曾○鳳所不爭執」可知：系爭65林班2號地至少於107年間仍係由曾○鳳進行耕種。故系爭65林班2號地至少於95年至107年間均係由原告黑蒂•貝林違法轉租(或委託)予林○章及曾○鳳耕種，原告黑蒂•貝林未曾自行耕種。從而，原告上開所謂「原告等其後於106年12月間方就系爭土地取得耕作權、農育權等權利，其後再於109年4月間因原處分取得系爭土地之所有權登記，其時上開土地上均無租賃契約關係之存在」之主張，自屬無據，而本件訴願決定關此部分之認定，亦無任何違誤可言。

㈢原告係先將65林班1號地、1-1號地、5號地、64林班A地號建地，係先於101年2月9日轉租予曾○鳳，租賃期限自101年1月1日起至107年12月31日止，共7年；嗣於104年9月15日又將上開系爭65林班1號地、1-1號地、5號地、64林班A地號建地連同系爭65林班2號地改委託曾○鳳進行耕種。原告黑蒂•貝林雖稱於106年9月14日已發函終止與曾○鳳間就系爭65林班1號地、1-1號地、5號地、64林班A地號建地、65林班2號地之委託經營契約關係，惟其終止行為不生合法終止之效力，此由原告黑蒂•貝林嗣仍依協議書第3條之約定，訴請曾○鳳給付107年使用系爭土地之52萬元之費用，即足資可證。而由花蓮地院107年度重訴字第40號民事判決略載：「……查原告黑蒂•貝林主張被告曾○鳳積欠105年款項14萬元、106年及107年各52萬元，共計118萬元未給付，雖爲被告曾○鳳所不爭執」可知，系爭65林班1號地、1-1號地、5號地、64林班A地號建地、65林班2號地於107年間仍係由原告黑蒂•貝林委託曾○鳳進行耕種。故系爭65林班1號地、1-1號地、5號地、64林班A地號建地至少於101年至107年間均係由原告黑蒂•貝林違法轉租(或委託)予曾○鳳耕種，原告黑蒂•貝林未曾自行耕種。從而，原告上開所謂「原告等於106年12月間就上開土地取得耕作權、農育權等權利，其後再於109年4月間因原處分取得系爭土地之所有權登記，其時上開土地亦無任何租貨契約關係存在」之主張，自屬無據，而本件訴願決定關此部分之認定，亦無任何違誤可言。

㈣原告就系爭土地係持與參加人3人之法定代理人張○純所簽訂之贈與書向花蓮縣秀林鄉公所申請補辦增編原保地，即足徵原告黑蒂•貝林並非係自77年2月1日前即開始使用系爭土地。蓋倘原告黑蒂•貝林係自77年2月1日前即開始使用系爭土地，且參加人3人及其父母均未曾於系爭土地上耕作，則原告大可直接以使用人之身分向花蓮縣秀林鄉公所申請補辦增編原保地，焉有大費周章先與參加人3人之法定代理人張○純簽訂贈與書，再持贈與書向花蓮縣秀林鄉公所申請補辦增編原保地之理等語，資為抗辯。並聲明求為判決：①駁回原告之訴。②訴訟費用由原告負擔。

五、參加人則以：

㈠鍾萬輝之配偶趙○香即原告黑蒂•貝林之婆婆於花蓮地院109年度訴字第221號確認所有權案件中，由證述內容可知李○和承租系爭土地，後由其子李誠勇繼續承租，再由李誠勇之子即參加人李延杰繼續承租。原告黑蒂•貝林無法證明於系爭土地上之流籠索道為其所有，更無法證明本案之土地有於77年2月1日前實際使用，原告陳稱鍾萬輝曾於系爭土地興建流籠索道乙節並非事實。

㈡黑蒂‧貝林於參加人之母金鳳蘭死亡僅1個月之98年8月19日，向參加人之外袓母即張○純以辦理文件之名義騙取參加人3人及張○純自己之印章，並偽造上開4人之簽名，製作虛偽之「贈與書」，即黑蒂•貝林未經參加人3人及張○純同意，冒用參加人及張○純之名義，將參加人等之租約權利贈與給自己。上開黑蒂‧貝林偽造文書之行為，臺灣花蓮地方檢察署（下簡稱花蓮地檢署）固以109年偵字2516號不起訴處分，然僅係因檢察官認定黑蒂‧貝林之偽造文書行為，未造成法益之侵害，然依張○純即黑蒂•貝林母親之證詞：「我沒有看過贈與書，這是我的印章，我的名字不知道是誰寫的。張○純3字不是我寫的，名字旁邊有張○純的印章不是我蓋的，我不知道是誰刻我這個印章。我不知道李延杰他們3人印章為何蓋在這分贈與書上面。被告(黑蒂‧貝林)沒有談過要將李延杰他們3人繼承的土地利用贈與方式，贈與給他。我不知道，不清楚李延杰他們爸媽過世的時候，土地是否由被告在耕作。我不知道自己曾經將自己及李延杰他們3人的印章交給被告使用過。不知道贈與書上蓋上本人、李延杰他們3人的印文所使用的印章從何而來。」可知，黑蒂‧貝林偽造虛偽之贈與書，實則參加人等三人並無將系爭土地之租賃權贈與給原告。復依黑蒂‧貝林自己於該案之證詞「贈與書受贈人、申請書上申請人黑蒂•貝林名字是我自己簽名的，其他贈與人李延杰、李林、李丹、張○純4人名字是媽媽張○純寫的，李延杰等4人印章是媽媽蓋的，日期98年8月19日我忘記誰寫的，因為都是鄉公所在那邊寫的，我看這日子應該是，每個公文都是當天寫的。是我媽媽說要給我的，當時我媽媽是李延杰等3人的監護人，我媽媽有跟他們3人講過土地要給我耕作，他們3人當時也同意。」可見，縱使黑蒂‧貝林並無偽造文書，渠於該案主張自行耕作之時點亦於98年8月19日受贈之後，當非77年2月1日前，原告自不得主張有申請增劃編原保地之權利。

㈢原告黑蒂•貝林與曾○鳳於104年9月15日簽訂之協議書，觀其文字固為甲方黑蒂•貝林委託乙方耕種系爭土地，然依民法第535條規定，委任契約得為無償，然縱屬有償，亦應由委任人給付予受任人報酬始為合理，若反其道為之則顯然當事人之真意並非委任契約。於上開協議書係由受任人給付予委任人每年52萬元，即與委任之性質不同。細究該契約之內容，系爭土地之作物全由曾○鳳收取，曾○鳳則給付金錢，此應為租賃土地之契約，定性為租賃契約應無疑義。再者，該協議書第4條：「如乙方均按時依約繳交房租，乙方取得前開標的就同一價格優先承租權利」顯見第三條之價金實為「租金」性質，是曾○鳳為承租人若按時繳交租金，則有優先承租權，尚屬合理。綜上所述，原告辯稱上開協議為委任契約，並無將系爭土地出租他人，然渠僅係以委任之名義規避原保地開發管理辦法不得將土地出租予他人之規定，實則依協議書之內容確為原告黑蒂•貝林將系爭土地擅自出租予曾○鳳牟利之違法行為。

㈣鍾○良及原告一家，於77年3月15日前居住於花蓮縣○○鄉○○村00鄰民享39號，之後創立新戶搬至花蓮縣○○鄉○○村00鄰民享路44號，至少居住至83年1月11日，是鍾○良及黑蒂‧貝林均無在77年以前使用系爭土地。另原告主張李誠勇承租64林班地僅為借名人頭，然李誠勇自任耕作，自己繳納租金，有花蓮林區管理處承租64林班地租金繳納收據，承租人、繳租人收據均在李誠勇處，可見李誠勇確實實際使用64林班地。又原告所出示之電費繳納收據，其電號為1325318100，並註明流籠頭工坊，其位置是參加人李延杰承租之土地上流籠所使用之電箱，而該流籠已有確定判決認定為參加人所有，是原告前為違法佔用流籠，若需使用當然必須自己繳納電費，自不足以作為有使用系爭土地之證據。而花蓮縣○○鄉○○0號位於65林班地，均由趙○香繳納電費，趙○香、李誠勇及參加人始為實際使用系爭土地之人，原告主張李誠勇承租64林班地僅為借名人頭，然李誠勇、李○和因在山上耕作，而鍾○良又為秀林鄉公所公務員，是由鍾○良代繳租金，尚稱合理，自不能因原告持有部分收據，即認李○和、李誠勇，並無使用之事實。且依最高法院111年度臺上字第1446號民事確定判決，亦確認李○和於系爭土地興建流籠設施，故原告稱李誠勇父子並無實際使用系爭土地，顯屬無稽。

㈤原告主張山坡地保育利用條例第37條並未限制申請人需自行耕作土地，故原保地開發管理辦法第8條第1款之規定無效。惟山坡地保育利用條例第37條是已就原保地所有權取得資格條件等授權中央原住民族主管機關即被告訂立 法規命令，是原保地開發管理辦法第8條第1款需自任耕作之規定、第15條不得出租之規定，均為原住民取得原保地所有權之資格條件規定，並無違背法律授權，原告應有誤解等語，資為抗辯。並聲明求為判決：①駁回原告之訴。②訴訟費用由原告負擔。

六、本件原告於106年12月間就附表所示系爭土地設定耕作權、農育權登記後，再於108年間申請系爭土地所有權移轉登記，經花蓮縣政府以原處分准許，參加人不服原處分提起訴願，被告訴願決定則撤銷原處分等情，有原告黑蒂‧貝林向花蓮縣秀林鄉公所申請補辦增編原住民保留地之申請書（訴願卷第203頁）、系爭土地分割紀錄及分割後系爭土地之土地登記第一類謄本（訴願卷第69頁至第89頁）、原處分（原處分卷第1頁、第9頁、第17頁、第25頁、第33頁）、訴願決定（本院卷一第19頁至第30頁）等附卷可稽，兩造就此部分事實且為一致陳述，可採為裁判基礎。原告以參加人對系爭土地已無法律上權利，對原處分並無法律上利害關係，不得提起訴願；且原告黑蒂．貝林與曾○鳳、林○章間於取得系爭土地耕作權、農育權登記，乃至其後取得所有權期間，均已無租關係存在，訴願決定以原處分違法而撤銷，乃有違誤等情，請求撤銷訴願決定。被告則認原告有違法出租系爭土地予林○章、曾○鳳而未自行耕種之事實，訴願決定撤銷原處分並無違誤等情，故本件應予審究者，乃原告爭執參加人於本件並無法律上利害關係，是否有據？被告以原告違法出租系爭土地，未自行使用，不符山坡地保育利用條例第37條、原保地開發管理辦法及原保地審查作業規範規定而撤銷原處分，於法是否違誤？

七、本院之判斷：

㈠本件應適用之法令與法理：

⒈按原住民族基本法第20條第1項規定：「政府承認原住民族土地及自然資源權利。」其立法理由明揭：「依原住民族定義得知國家建立之前原住民族即已存在，是以國際間各國均尊重原住民族既有領域管轄權，並對於依附在領域管轄權所衍生的原住民族土地及自然資源權利也均予以承認，爰明訂第1項。」

⒉108年1月9日修正公布前之山坡地保育利用條例第37條規定：「山坡地範圍內山地保留地，輔導原住民開發並取得耕作權、地上權或承租權。其耕作權、地上權繼續經營滿5年者，無償取得土地所有權，除政府指定之特定用途外，如有移轉，以原住民為限；其開發管理辦法，由行政院定之。」

⒊行政院依前揭山坡地保育利用條例第37條規定授權制定（108年7月3日修正前）原保地開發管理辦法第8條規定：「原住民保留地合於下列情形之一者，原住民得會同中央主管機關向當地登記機關申請設定耕作權登記：一、本辦法施行前由原住民開墾完竣並自行耕作之土地。二、由政府配與該原住民依區域計畫法編定為農牧用地、養殖用地或依都市計畫法劃定為農業區、保護區並供農作、養殖或畜牧使用之土地。」第15條第1項規定：「原住民取得原住民保留地之耕作權、地上權、承租權或無償使用權，除繼承或贈與於得為繼承之原住民、原受配戶內之原住民或三親等內之原住民外，不得轉讓或出租。」

⒋97年4月18日修正公布之原保地審查作業規範第4點規定：「（第1項）原住民於民國77年2月1日前即使用其祖先遺留且目前仍繼續使用之公有土地，得於自公布實施之日起至民國100年12月31日止，申請增編或劃編原住民保留地。（第2項）前項土地如有下列情形之一者，不得申請之：（一）依土地法第14條規定不得私有之土地。（二）依水利法第83條規定公告屬於尋常洪水位行水區域之土地。（第3項）第1項土地使用因下列情形之一而中斷者，亦得增編為原住民保留地：（一）經公產管理機關提起訴訟或以其他方式排除使用。（二）因不可抗力或天然災害等因素，致使用中斷。（三）經公產管理機關排除占有，現況有地上物或居住之設施。（四）因土地使用人之糾紛而有中斷情形，經釐清糾紛。（五）77年2月1日以後經公產管理機關終止租約。」

㈡參加人具提起訴願之當事人適格：

⒈按當事人適格，乃指當事人就特定訴訟標的有實施訴訟之權能而言，只須主張自己為權利人，而對其主張之義務人提起，即為當事人適格，亦即當事人是否適格，應依原告起訴主張之事實為斷，而非依審判之結果定之（最高行政法院99年度判字第923號裁判意旨參照）。次按撤銷訴訟之原告是否具備訴訟權能的判準，基本上有「相對人理論」與「保護規範理論」兩種，再輔以「可能性理論」，綜合判斷之。原則上侵益處分之名義相對人，基於憲法保障人民基本權利之防禦功能，具備提起撤銷該處分之訴訟權能，殆無疑義。惟行政處分名義相對人以外之第三人，倘其係受處分規制對象，亦有訴訟權能（例如遺產繼承人同負遺產稅之繳納義務，即使未受核定稅額通知書之送達，亦具有訴訟權能）。然就行政處分名義相對人以外之第三人，亦非行政處分所規制對象時，倘原告主張因行政處分致其權利或法律上利益遭受損害，而依其主張足以顯現出行政處分有違法並損害其權利或法律上利益的可能，依行政訴訟法第4條第1項規定，其為原告的當事人適格，即無欠缺。反之，撤銷訴訟之程序標的若為「授予利益之行政處分」，而原告非該行政處分授益之相對人，但認為該處分侵害其權利或法律上利益者（與處分相對人利害相反之第三人），因該處分之相對人（受益人）亦為受憲法保護之基本權主體，故該第三人無法直接援引憲法賦予之基本權防禦功能，透過撤銷訴訟排除該行政處分之授益效力所生之可能侵害，而須另有立法者為保護個人權利所設定之法律依據（法律中之保護規範），方足以支撐其以利害關係人之身分（與處分相對人利害相反）提起撤銷訴訟之權能，此為「保護規範」理論之功能（最高行政法院111年度上字第639號判決參照）。又前述最高行政法院見解，雖均係針對行政訴訟所為闡釋，然就訴訟前置程序之訴願而言，其法理應得比照適用。

⒉查花蓮縣政府係於109年4月15日至4月28日間陸續作成原處分，參加人李延杰先於同年4月27日（以花蓮地檢署收文日期為準，下同）以原告黑蒂．貝林涉嫌詐取參加人等及張○純印章並偽造其等將系爭土地贈與原告黑蒂．貝林之贈與書，嗣再辦理原保地增編、他項權利（耕作權、農育權）登記與所有權移轉登記等情，具狀向花蓮地檢署提起告訴，參加人李丹、李林亦旋於109年5月26日具狀告訴，此有參加人刑事告訴狀可稽（花蓮地檢署109年度他字第654號案卷第3頁至第7頁，109年度他字第790號案卷第3頁至第5頁）；其後，參加人再於109年6月3日（以花蓮縣政府收文日期為準）提起訴願，有參加人訴願書可考（訴願卷第3頁至第17頁）。基於前開事件時序說明，參加人對原處分提起訴願時，與原告黑蒂．貝林間就系爭土地之權利歸屬既有訟爭存在，則參加人就花蓮縣政府授予原告利益之原處分而言，雖非原處分之相對人，然因其等主張對系爭土地擁有權利，該權利且因原告黑蒂．貝林涉嫌偽造贈與書及後續之申請原保地增編、他項權利設定與所有權移轉作為所侵害，揆諸前開說明，參加人等主張對原處分授益予原告有法律上利害關係，因而提起訴願請求撤銷原處分，應認具有當事人適格。原告爭執參加人並非原處分之相對人，且無法律上利害關係，不得對原處分訴願爭執等情，尚不採取。

㈢原告有違反原保地開發管理辦法之事實：

⒈按原住民取得原住民保留地之耕作權、地上權、承租權或無償使用權，除繼承或贈與於得為繼承之原住民、原受配戶內之原住民或三親等內之原住民外，不得轉讓或出租。原住民違反前開規定者，除得由鄉（鎮、市、區）公所收回原住民保留地外，應依下列規定處理之：一、已為耕作權或地上權登記者，訴請法院塗銷登記。二、租用或無償使用，終止其契約。108年7月3日修正前原保地開發管理辦法第15條第1項、第16條分別定有明文。

⒉查原告係於106年12月15日至27日間，就系爭土地分別登記設定耕作權或農育權，有花蓮縣秀林鄉公所農經課（○○○段）、（○○段）他項權利、所有權移轉領狀登記簿卷內可參（訴願卷第181頁至第183頁），依據前揭原保地開發管理辦法第15條第1項之規定，原告設定他項權利之系爭土地，不得轉讓或出租。然原告黑蒂．貝林於95年12月31日與林○章訂定承租契約書，約定將65林班2號地面積約4.14公頃土地轉租林○章，租賃期間為96年1月1日至105年12月31日共10年，另於101年2月9日與曾○鳳（林○章之妻）訂定土地租賃契約書，約定將65林班1號、1-1號、5號、64林班A號（64林班A號非本件系爭土地）等地出租予曾○鳳，租期為101年1月1日至107年12月31日共7年，又於104年9月5日與曾○鳳訂立協議書，就標的物「65林班1號、1-1號、5號、2號，64林班A地」等，約定「上開標的係甲方（即原告黑蒂．貝林）委託乙方（曾○鳳）專業耕種，雙方就此均不得對外為不同主張，先前錯誤認知也不得對外為任何方式表示或透露」、「乙方同意就上開標的目前使用每年給付甲方52萬元，至104年，扣除雙方所有債權債務（包含105年到期借款50萬元）乙方尚有41萬元款項須給付甲方，乙方同意104年9月30日以前先付11萬元，105年1月31日以前付清款項，如有違約，乙方同意無條件終止雙方契約，須立即將前開土地無條件返還，土地上之流籠也須依原狀由甲方取得」、「如乙方均按時依約繳交房租，乙方取得前開標的就同一價格優先承租權利」等，有上述承租契約書（訴願卷第119頁）、土地租賃契約書、協議書（本院卷一第97頁至第105頁）可稽，已堪認原告於106年12月間設定有他項權利（耕作權、農育權）之65林班1號、1-1號、2號、5號地，均有違反原保地開發管理辦法規定而出租他人之情。

⒊原告雖爭執原保地審查作業規範並無限制申請增劃編原保地之原住民需自為耕作，山坡地保育利用條例第37條亦未限制原住民申請設定他項權利登記需自行耕作，108年7月3日修正前原保地開發管理辦法第8條第1款顯然增加母法所無之限制而無效。經查108年1月9日修正前之山坡地保育利用條例第37條規定「山坡地範圍內山地保留地，輔導原住民開發並取得耕作權、地上權或承租權。其耕作權、地上權繼續經營滿5年者，無償取得土地所有權，除政府指定之特定用途外，如有移轉，以原住民為限；其開發管理辦法，由行政院定之。」，參照原保地開發管理辦法第3條將原保地定義為「為保障原住民生計，推行原住民行政所保留之原有山坡保留地及經依規定劃編、增編供原住民使用之保留地」，已經明白揭示原保地政策之目的係為保障原住民生計及推行原住民行政。山坡地保育利用條例第37條規定係就山坡地範圍內之山地保留地部分，應如何輔導原住民開發並取得耕作權、地上權或承租權，暨其耕作權、地上權繼續經營滿5年者，如何無償取得土地所有權及移轉之限制等之技術性、細節性規定，授權行政院訂定，其授權目的內容堪屬明確，而符合授權明確性原則。再者，山坡地保育利用條例第37條僅係就前揭事項授權行政院訂定，至於原住民如何取得耕作權、地上權或所有權，並非毫無限制，故原保地開發管理辦法第8條就原住民申請設定耕作權登記之要件有所限制，尚難認逾越母法即山坡地保育利用條例第37條之授權範圍，而有違反法律保留原則。至108年1月9日修正公布山坡地保育利用條例第37條第1項、第6項規定：「山坡地範圍內原住民保留地，除依法不得私有外，應輔導原住民取得承租權或無償取得所有權。」「原住民保留地之所有權取得資格條件與程序、開發利用與出租、出租衍生收益之管理運用及其他輔導管理相關事項之辦法，由中央原住民族主管機關定之。」揆其第1項修正理由，係考量原住民保留土地或於原民地開發辦法施行前，早已由原住民開墾完竣並世代使用，或已完成造林、居住使用，該辦法發布施行後，復規定其應先設定耕作權或地上權滿5年，方能取得所有權，實不盡合理，爰刪除繼續經營滿5年之限制，將原保地所有權直接回復予原住民，並協助原住民辦理所有權之移轉登記。故原民會依上開山坡地保育利用條例第37條第6項之授權，於108年7月3日將修正前之原保地開發辦法第17條規定：「（第1項）依本辦法取得之耕作權或地上權登記後繼續自行經營或自用滿5年，經查明屬實者，由中央主管機關會同耕作權人或地上權人，向當地登記機關申請辦理所有權移轉登記。（第2項）前項土地，於辦理所有權移轉登記前，因實施都市計畫或非都市土地變更編定使用土地類別時，仍得辦理所有權移轉登記與原耕作權人或地上權人。」修正為：「（第1項）原住民符合下列資格條件之一者，得申請無償取得原住民保留地所有權：一、原住民於本辦法施行前使用迄今之原住民保留地。二、原住民於原住民保留地內有原有自住房屋，其面積以建築物及其附屬設施實際使用者為準。三、原住民依法於原住民保留地設定耕作權、地上權或農育權。（第2項）前項申請案由鄉（鎮、市、區）公所提經原住民保留地土地權利審查委員會擬具審查意見，並公告30日，期滿無人異議，報請直轄市、縣（市）主管機關核定後，向土地所在地登記機關辦理所有權移轉登記。（第3項）原住民申請取得第1項第3款及經劃編、增編為原住民保留地之土地所有權者，得免經前項公告30日之程序。（第4項）第1項第3款原住民保留地，因實施都市計畫變更使用分區或非都市土地變更編定土地使用類別者，得辦理所有權移轉登記。（第5項）第1項第3款之權利存續期間屆滿，仍得辦理所有權移轉登記；原耕作權人、地上權人或農育權人死亡者，其繼承人得申請無償取得所有權。」亦即，配合刪除輔導原住民設定耕作權、地上權之相關規定，並修正原住民申請無償取得原保地所有權之資格條件及程序，實現上開山坡地保育利用條例第37條第1項旨在實現還地於原住民，而就原保地開發管理辦法於79年3月28日生效施行前，已由原住民實際使用迄今之原保地，明定得直接回復予原住民，無須先設定耕作權或地上權滿5年方能取得所有權，惟此非謂於原保地設定耕作權或地上權者，無須有實際使用或自住之事實，即得申請辦理所有權移轉登記。（最高行政法院111年度上字第123號判決意旨參照）

⒋原告又主張原告黑蒂．貝林業於104年9月15日與曾○鳳簽訂協議書明白約定雙方間係「委託耕種」之委託經營關係，原租賃契約已經解除而不存在，且原告黑蒂．貝林亦於106年9月14日發函曾○鳳終止前述委託經營契約，故原告於106年12月間就系爭土地登記耕作權、農育權時，已無將該土地出租他人情事，並提出前揭協議書、原告黑蒂．貝林於106年9月14日對曾○鳳所發存證信函、及花蓮地院107年度重訴字第40號、臺灣高等法院花蓮分院（下簡稱花蓮高分院）108年度原重上字第2號民事判決為據（本院卷一第103頁至第132頁）。經查：

⑴依原告黑蒂．貝林向曾○鳳提起民事訴訟所為主張，其請求曾○鳳給付118萬元，係因「105年被告曾○鳳竟短給付14萬元，106年及107年各52萬元亦均未給付，共118萬元」（本院卷一第112頁、第118頁），已經自陳曾○鳳於106年、107年間仍有使用65林班1號、1-1號、2號、5號等地耕種之事實，故原告於本件再主張106年12月間，原告黑蒂．貝林與曾○鳳間租賃契約或委託經營契約均已不存在云云，前後說詞相互矛盾而牴觸禁反言原則，本院並不採取。

⑵林○章、曾○鳳夫婦2人就前開土地與原告黑蒂．貝林所訂契約，原均明確記載為租賃契約，係於104年9月15日原告黑蒂．貝林與曾○鳳訂定「協議書」時，始於該協議書載明係「甲方（原告黑蒂．貝林）委託乙方（曾○鳳）專業耕種」。按解釋契約，須探求當事人立約時之真意，不能拘泥於契約之文字。審諸該協議書所約定之雙方權利義務關係，曾○鳳得使用前開土地耕種，每年應繳付原告黑蒂．貝林52萬元，已經清楚顯示係由原告黑蒂．貝林以土地供曾○鳳以耕種為目的有償使用，而非曾○鳳為原告黑蒂．貝林提供耕種土地之勞務；其次，該協議書第4條明文約定「如乙方按時依約繳交房租，乙方取得前開標的就同一價格優先承租權利」（本院卷一第105頁），所為用語復可佐證雙方實均認彼此間係租賃契約關係。

⑶協議書雖有第2條「上開標的係甲方委託乙方專業耕種，雙方就此均不得對外為不同主張，先前錯誤認知也不得對外為任何方式表示或透露」、第5條「甲乙雙方同意，就本協議雙方均須對外保密，不得以任何方式對外透露本契約之任何內容」、「如有違約（除第3條《按係關於租金給付及違約之約定》依該條違約方式處理以外），須賠付他方違約金新臺幣50萬元」等約定，然原告黑蒂．貝林既已與曾○鳳間訂有租賃契約，卻於原有契約期間（101年至107年）內特意另定協議書，對照上揭原保地開發管理辦法第15條第1項轉讓或出租禁止之規定，原告黑蒂．貝林與曾○鳳訂定協議書是否確為「釐清」雙方契約關係，頗堪質疑。

⑷至花蓮地院雖以107年度重訴字第40號民事判決命曾○鳳給付原告黑蒂．貝林118萬元及法定利息，並將坐落花蓮縣○○鄉○○○段108-6、108-7、109-3、109-4、110-2、112-1、111-1等地號土地（即附表編號1至4、12、17、19）返還原告，判決理由則認定原告黑蒂．貝林與曾○鳳所訂協議書為耕地委託經營契約，嗣且經花蓮高分院108年度原重上字第2號民事判決且駁回兩造各自上訴及附帶上訴而維持原判。然：

①原告係於107年間向曾○鳳提起前開民事訴訟，嗣花蓮地院、花蓮高分院則分別於108年5月9日、9月27日判決，故上述民事判決對原告黑蒂．貝林與曾○鳳間有關系爭土地之法律關係判斷，均不影響曾○鳳於106年、107年間有使用系爭土地耕種之客觀事實。

②細究上開花蓮高分院判決論述，就曾○鳳主張出租人修繕義務部分，係以曾○鳳並未舉證曾催告原告黑蒂．貝林修繕而不採（參本院卷一第127頁），對於該協議書究屬委託經營契約，或租賃契約，尚無明確判斷，自不能認為前述判決已有清楚認定。況行政法院就行政爭訟事件應自行認定事實，不受普通法院刑事判決或民事判決所認定事實之拘束，本院認定原告黑蒂．貝林與曾○鳳間為一土地租賃契約關係，業如前述，原告上述主張亦非足採。

㈣訴願決定撤銷原處分，除關於附表所示編號5、12、18、21部分外，均無違誤：

⒈第按「原住民保留地合於下列情形之一者，原住民得會同中央主管機關向當地登記機關申請設定耕作權登記：一、本辦法施行前由原住民開墾完竣並自行耕作之土地。二、由政府配與該原住民依區域計畫法編定為農牧用地、養殖用地或依都市計劃法劃定為農業區、保護區並供農作、養殖或畜牧使用之土地。」、「原住民取得原住民保留地之耕作權、地上權、承租權或無償使用權，除繼承或贈與於得為繼承之原住民、原受配戶內之原住民或三親等內之原住民外，不得轉讓或出租。」、「原住民違反前條第1項規定者，除得由鄉（鎮、市、區）公所收回原住民保留地外，應依下列規定處理之：一、已為耕作權或地上權登記者，訴請法院塗銷登記。二、租用或無償使用者，終止其契約。」，108年7月3日修正前之原保地開發管理辦法第8條、第15條第1項、第16條分別定有明文；又「原住民符合下列資格條件之一者，得申請無償取得原住民保留地所有權：一、原住民於本辦法施行前使用迄今之原住民保留地。二、原住民於原住民保留地內有原有自住房屋，其面積以建築物及其附屬設施實際使用者為準。三、原住民依法於原住民保留地設定耕作權、地上權或農育權。」108年7月3日修正後之原保地開發管理辦法第17條第1項亦有規定。

⒉原告黑蒂．貝林於98年間「受贈」系爭土地後，旋即申請補辦增編原保地，待100年間系爭土地增編為原保地後，原告依序再於106年12月間申請設定耕作權與農育權登記，及於108年10月、12月間申請所有權移轉登記，嗣經花蓮縣政府以原處分核准；另一方面，原告黑蒂．貝林將65林班2號地（包括附表編號15、16、19、20等筆土地）出租予林○章，租期為96年至105年，又將65林班1號、1-1號、2號、5號地（即除編號5、12、18、21等4筆外之附表所示土地）出租予林○章之妻曾○鳳，租期為101年至107年，曾○鳳於106年、107年間亦確有使用上開土地耕作之事實，均如前述。再依前揭原保地開發管理辦法之規定，申請耕作權設定登記須為「自行耕作之土地」（修正前原保地開發管理辦法第8條第1款）；取得耕作權之原住民除特定對象外，不得將原保地轉讓或出租，違者得收回原保地，並訴請法院塗銷耕作權或地上權登記（修正前原保地開發管理辦法第15條第1項、第16條）；申請無償取得原保地所有權，則需「原保地開發管理辦法施行前使用迄今」或「依法於原住民保留地設定耕作權、地上權或農育權」（修正後第17條第1項），而原告申請耕作權、農育權登記時，編號5、12、18、21外之附表所示土地既然出租予曾○鳳耕作使用，已難謂原告符合「自行耕作」要件，待原告取得耕作權、農育權設定登記後，前述土地仍然繼續出租予曾○鳳，更明顯違反108年7月3日修正前原保地開發管理辦法第15條第1項之規定，該管之花蓮縣秀林鄉公所依該辦法第16條第1款應訴請法院塗銷原告之他項權利登記，則原告再於108年10月、12月間申請所有權移轉登記時，前程序已經積累重大瑕疵，被告以花蓮縣政府未依行政程序法第36條、第39條第1項及第43條等規定，依職權調查系爭土地是否有轉租轉讓情形，而逕予核定編號5、12、18、21外之附表所示土地所有權移轉處分有違誤，當可支持。

⒊至於附表編號5、12、18、21等4筆土地，原為65林班2-1號地（編號5、12、18）、64林班8號地（編號21），經查則非原告黑蒂．貝林出租予曾○鳳之標的，復無其他證據可認原告並未自行耕作，或有何出租或轉讓他人之行為，訴願決定認定該4筆土地亦有違反108年7月3日修正前原保地開發管理辦法第15條第1項規定，並據以撤銷原處分有關該4筆土地部分，則有違誤。

八、綜上所述，花蓮縣政府以原處分核定附表所示土地所有權移轉登記為原告所有，其中除附表編號5、12、18、21等4筆土地外，餘均有違誤，被告以訴願決定全部撤銷，就前述4筆土地部分乃有違誤，其餘17筆土地部分則尚無不合。原告執前詞訴請撤銷訴願決定，就附表編號5、12、18、21部分為有理由，應予准許，其餘部分則無理由，應予駁回。

九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

十、結論：本件原告之訴為一部有理由，一部無理由。