臺北高等行政法院判決

上訴人

王長勳

被上訴人

新北市政府交通事件裁決處

代表人

李忠台（處長）

上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國111年6月15日臺灣新北地方法院111度交字第81號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、爭訟概要：上訴人於民國110年9月16日22時54分至55分許，駕駛車號000-0000號自用小客車（下稱系爭汽車），行經新北市汐止區秀峰路（與勤進路口）、勤進路（14號前）、勤進路（近環山路口）、勤進路（47號）、勤進路（80號旁）時，因先後有「駕駛人轉彎不依規定使用方向燈」、「跨越分向限制線駛入來車道」、「跨越分向限制線駛入來車道」、「跨越分向限制線駛入來車道」、「跨越分向限制線駛入來車道」之違規事實，為民眾於同年月20日檢具違規資料向警察機關檢舉，經新北市政府警察局汐止分局（下稱舉發機關）查證後認有前揭違規，於110年10月5日填製新北市警交大字第CS2895923號、第CS2895935號（下稱舉發單2）、第CS2896088號、第CS2896089號、第CS2895936號（下稱舉發單5）舉發違反道路交通管理事件通知單予以舉發，記載應到案日期為110年11月19日前，並於舉發當日移送被上訴人處理。上訴人於110年10月26日提出申訴並自承為駕駛人，嗣經被上訴人調查後仍認上訴人有前揭違規事實，乃依道路交通管理處罰條例（下稱處罰條例）第42條、第45條1項第3款、第63條第1項第1款及違反道路交通管理事件統一裁罰基準表等規定，於111年1月20日製開新北裁催字第48-CS2895923號、第48-CS2895935號、第48-CS2896088號、第48-CS2896089號、第48-CS2895936號違反道路交通管理事件裁決書（以下分別稱處分1、處分2、處分3、處分4、處分5），分別裁處罰鍰新臺幣（下同）1,200元、罰鍰900元並記違規點數1點、罰鍰900元並記違規點數1點、罰鍰900元並記違規點數1點、罰鍰900元並記違規點數1點。上訴人就處分1、3、4、5部分不服，提起行政訴訟（按：上訴人於起訴狀訴之聲明中未就處分2表示不服請求撤銷，故不在本件起訴及上訴範圍），經臺灣新北地方法院（下稱原審）111年度交字第81號判決（下稱原判決）駁回，上訴人仍就原判決駁回處分3、4、5部分（按：即涉及道交條例第45條第1項第3款部分；上訴人另就原判決駁回處分1部分並未表示不服，是該部分業經判決確定）不服，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯理由及聲明、原判決認定之事實及理由，均引用原判決所載。

三、上訴意旨略以：

(一)上訴人於111年1月24日提出處分2、處分3、處分4、處分5，在上開時地因相同事由被開罰，違反憲法第23條比例原則，但原審法院對此原則及一行為不二罰原則有判決不備理由或理由矛盾。依處罰條例第7條之2第1項得逕行舉發規定，並不包含本件涉及違反同條例第45條第1項第3款規定，若本件為警察所視以現場開單舉發，依警察職權行使法第3條規定，是以此違規為同一行為開罰，目的使行為人受罰警惕而不繼續違規，又依處罰條例第7條第1項規定，警察才有權執法。所以民眾提供檢舉照片目的是為提供警察證據，作為開單輔證，但相同樣態行為，民眾檢舉與公路主管機關或警察機關採證舉發，卻有不同處罰情形，理應依憲法平等及一行為不二罰原則為相同處理，故原判決認無違背憲法第23條比例原則，有不備理由及理由矛盾。

(二)依司法院釋字（下稱釋字）第604號解釋理由，雖未詳述「間隔期間是否過密」之具體時間為何，但依原處分記載，本件於22：53至22：54之1分鐘內同一路段及事由，並於0.5公里內被連續裁罰4次，客觀應符合上述解釋「間隔期間是否過密」之事實經驗法則，然原判決所云「如因路側車輛停置靠近邊線或山路蜿蜒，原告為求謹慎通過，自應減速並循車道軌跡行駛」之裁罰目的，卻以4次量罰之罰鍰共3,600元手段為之，違反憲法及行政程序法第7條第2款之比例原則，原判決就此有不備理由或理由矛盾。

(三)參照臺灣士林地方法院109年度交字第94號、本院106年度交上字第7號、臺灣臺中高等行政法院111年度交上字第35號、高雄高等行政法院110年度交上字第102號、111年度交上字第42號等裁判，均表示處罰條例第85條之1第2項第1款違反釋字第604號解釋所稱間隔過短之參酌，原判決也記載「公路於一般道路本屬有別，縱認可以類推適用」等字句，則本件低於6分鐘及6公里內，間隔過短違反比例原則，應予合併論罰，原判決就此則理由矛盾。

(四)依110年12月22日修正之處罰條例第7條之1第3項增訂之理由（按：於111年4月30日施行），也間接闡述民眾連續檢舉之開罰，違反比例原則之參酌。原判決所言「依前揭違規地點示意圖所示（見本院卷第143頁），原告先後行經勤進路（14號前）、勤進路（近環山路口）、勤進路（47號）、勤進路（80號旁），其各次係於不同地點之違規，且均已行駛經過一個路口以上」，然被上訴人答辯所稱之勤進路14、47、80號路口為同一道路一小延伸分岔，不具經驗法則判斷事實之真偽，違背社會大眾法律感情，難為大眾所認同，若此成立路口，往後道路常見之停車場、加油站、校門口、社區入口等，皆以行駛若干門牌而稱行駛路口，使110年12月22日修正之處罰條例第7條之1第3項形同虛設。經上訴人查證，依上證1至上證5，舉發單2之違規地點圖片已駛離勤進路14號，勤進路47號該地為白色車道線並非路口，並無勤進路80號地址且該地為民眾登山步道，舉發單5圖片所標記事由地點，上訴人尚未行駛至勤進路80號路口，原判決未經調閱證物程序及詳述法規，就認本件無違反比例原則，有不備理由或理由矛盾，且疑有違反言詞辯論公開之規定。

(五)聲明：

1.原判決涉及處罰條例第45條第1項第3款之部分廢棄。

2.處分2、處分3、處分4、處分5撤銷三案或合併論罰為一案。

四、本院之判斷：

(一)按「（第1項）判決不適用法規或適用不當者，為違背法令。（第2項）有下列各款情形之一者，其判決當然違背法令：……六、判決不備理由或理由矛盾。」行政訴訟法第243條定有明文。又「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」、「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。」、「（第1項）行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。……（第3項）得心證之理由，應記明於判決。」行政訴訟法第125條第1項、第133條、第189條第1項前段及第3項分別定有明文。另依同法第237條之9第1項、第236條規定，上開規定於交通裁決事件準用之。揆諸前揭規定可知，我國行政訴訟係採取職權調查原則，其具體內涵包括事實審法院有促使案件成熟，亦即使案件達於可為實體裁判程度之義務，以確定行政處分之合法性及確保向行政法院尋求權利保護者能得到有效之權利保護。事實審法院如就個案事實未依職權調查並予認定，即屬未盡職權調查義務，而有不適用行政訴訟法第125條第1項及第133條規定之判決違背法令情事。

(二)處罰條例第7條第1項規定：「道路交通管理之稽查，違規紀錄，由交通勤務警察，或依法令執行交通稽查任務人員執行之。」行為時第7條之1規定：「對於違反本條例之行為者，民眾得敘明違規事實或檢具違規證據資料，向公路主管或警察機關檢舉，經查證屬實者，應即舉發。但行為終了日起逾7日之檢舉，不予舉發。」行為時第7條之2規定：「（第1項）汽車駕駛人之行為有下列情形之一，當場不能或不宜攔截製單舉發者，得逕行舉發：……七、經以科學儀器取得證據資料證明其行為違規。（第2項）前項第7款之科學儀器應採固定式，並定期於網站公布其設置地點。但汽車駕駛人之行為屬下列情形之一者，不在此限：……五、未依規定行駛車道。……（第4項）第1項逕行舉發，應記明車輛牌照號碼、車型等可資辨明之資料，以汽車所有人為被通知人製單舉發。」第45條第1項第3款規定：「汽車駕駛人，爭道行駛有下列情形之一者，處新臺幣600元以上1,800元以下罰鍰：……三、不依規定駛入來車道。」行為時第63條第1項第1款規定：「汽車駕駛人有下列各款所列條款之一者，除依原條款處罰鍰外，並予記點：一、有……第45條……情形之一者，各記違規點數一點。」行為時第85條之1第2項第1款規定：「第7條之2之逕行舉發案件有下列情形之一者，得連續舉發：一、逕行舉發汽車行車速度超過規定之最高速限或低於規定之最低速度或有第33條第1項、第2項之情形，其違規地點相距6公里以上、違規時間相隔6分鐘以上或行駛經過一個路口以上。但其違規地點在隧道內者，不在此限。」違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則（下稱處理細則）第10條第2項規定：「前項稽查，查獲違反道路交通管理事件之舉發方式如下：……二、逕行舉發：依本條例第7條之2規定之舉發。……五、民眾檢舉舉發：就民眾依本條例第7條之1規定檢舉違反本條例之行為，經查證屬實之舉發。……。」第22條第1、2項規定：「（第1項）公路主管或警察機關處理民眾檢舉違反道路交通管理事件，應派員查證，經查證屬實者，應予舉發，並將處理情形回復檢舉人。（第2項）前項檢舉違規證據係以科學儀器取得，足資認定違規事實者，得逕行舉發之。」

(三)依上規定，可知關於道路交通管理之稽查及違規紀錄，依處罰條例第7條第1項之規定，乃係由交通勤務警察及輔以依法令執行交通稽查任務人員執行。所謂交通舉發，則係交通執法人員因執行職務，知有交通違規情事，而將交通違規事實告知被舉發人，並向管轄之處罰機關為移送舉報之程序，此程序包含交通違規之調查取締及舉報移送，而舉發之事實則作為處罰機關裁決所應參酌之事項，是正確執行交通違規舉發之職權，使違規行為人均可依處罰條例受公平之處理裁決，始符該條例之規範目的。觀諸處罰條例第7條之1及第7條之2的舉發規定，其中第7條之1，不論是本件行為時或現行已修正之規定，均係使公路主管機關及警察機關，就民眾檢舉之違規事實，經查證屬實，應即舉發，明文賦予公路主管或警察機關得對於經查證屬實之交通違規行為，於事後進行舉發之權；又第7條之2規定，乃關於交通勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員當場攔截製單舉發，及有該條所列當場不能或不宜攔截製單舉發，得逕行舉發之情形。而不論行為時或現行已修正之第7條之1、第7條之2或處理細則第10條之規定，均僅係舉發方式之說明，雖行為時或現行修正施行之第7條之1是藉由民眾檢舉的協助，提供道路交通的違規資訊予舉發機關進行職權調查後，再為職權舉發，著重在違規資訊的廣為蒐集；第7條之2則是鑑於違規行為類型特性，適度減輕舉發機關對違規行為人的調查舉證責任，兩者在道路交通管理行政目的上的落實，固有不同考量，但就違規行為次數的判斷而言，並無因此可予差別待遇的正當理由。

(四)又行政違規行為之次數並非純粹以自然行為概念為界定標準，應從法規範所欲維護之法益狀態予以評價。易言之，藉由違規受不法利益之情形，倘不論違規行為時間之久暫，或違規行為空間之遠近，一概論以單一行為之行政責任，勢必誘使違規行為人不斷地侵害法益，將造成法秩序失衡之不公義現象。故從法規範之精神及其目的以觀，如立法者基於達成特定行政管制之目的，已擬制規定以侵害法益之時間長度或一定空間距離作為量化及區隔違反公法上義務之次數者，則行為人雖以自然意義之一行為侵害法益，但因其侵害法益之時間長度或一定空間距離已超過法律就單一違規行為所設定之評價標準者，仍應成立數個獨立之違規行為，分別論處其行政責任，此觀釋字第604號解釋亦闡述：「立法者固得以法律規定行政機關執法人員得以連續舉發及隨同多次處罰之遏阻作用以達成行政管制之目的，但仍須符合憲法第23條之比例原則及法律授權明確性原則。申言之，以連續舉發之方式，對違規事實繼續之違規行為，藉舉發其違規事實之次數，評價及計算其法律上之違規次數，並予以多次處罰，藉多次處罰之遏阻作用，以防制違規事實繼續發生，此種手段有助於目的之達成，對維護交通秩序、確保交通安全之目的而言，在客觀條件之限制下，更有其必要性及實效性。惟每次舉發既然各別構成一次違規行為，則連續舉發之間隔期間是否過密，以致多次處罰是否過當，仍須審酌是否符合憲法上之比例原則。」而91年7月3日修定處罰條例第85條之1增訂第2項規定，究其立法理由：「對逕行舉發案件得連續舉發之規定，係規範於違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則第12條，因其影響人民權利義務，為符合法律保留之精神，爰酌予修正增列於第2項。」94年12月28日依立法委員葉宜津等提案修正通過之同條例第85條之1第2項規定，其提案理由則係為增加嚴重超速行為之處罰，以及為因應長隧道安全，爰為但書規定（立法院第6屆第2會期第3次會議議案關係文書第275頁參照），對於連續舉發之時間或空間之間隔期間並未修正。準此，如汽車駕駛人駕駛汽車行駛於道路，為屬於未依規定行駛車道行為意涵在內之未依規定駛入來車道行為時，且行為時及被裁處時係在111年4月30日修正公布施行之處罰條例第7條之1、第7條之2、第85條之1等規定之前，則仍屬違反同條例第45條第1項第3款且同屬違反同條例第7條之2第2項第5款之規定，依行為時同條例第85條之1第2項第1款落實憲法上比例原則之規範目的，如其違規時間相隔未達6分鐘，或行駛未經過一個路口之違規空間，公路主管或警察機關應以舉發1次為限；若其違規時間相隔6分鐘以上，或未達6分鐘但行駛已經過一個路口以上之違規空間，則因立法者在此已以時間、空間之間隔立法模式來擬制切割行為數，此際即應視為數違規行為，而得連續舉發，進而分別處罰，此於舉發機關依處罰條例第7條之2規定逕行舉發時，固得直接適用，然就舉發機關依行為時處罰條例第7條之1規定受理民眾檢舉而為職權舉發的案件，在行為時處罰條例第85條之1第2項第1款規範目的之落實上，如前所述，並無差別待遇的正當理由，當也應類推適用該規定關於違反義務次數判斷標準，以評價檢舉之違規行為數後，製單舉發，始符行為時處罰條例第85條之1第2項第1款的規範意旨，且亦無違反憲法上比例原則或平等原則或一行為不二罰原則之情形。至於111年4月30日修正公布施行之處罰條例第7條之1第3項固增訂：「民眾依第1項規定檢舉同一輛汽車二以上違反本條例同一規定之行為，其違規時間相隔未逾6分鐘及行駛未經過一個路口以上，公路主管或警察機關以舉發一次為限。」之規定，然因本件違規行為時及被裁處時均係在111年4月30日之前，依行政罰法第4條及第5條之規定，自無該修正公布施行之處罰條例第7條之1第3項適用之餘地，合先敘明。

(五)原判決引據違規擷取照片所示，認定上訴人駕駛系爭汽車有「跨越分向限制線駛入來車道」4次違規事實並有主觀歸責事由，分別違反處罰條例第45條1項第3款、第63條第1項第1款及違反道路交通管理事件統一裁罰基準表等規定，被上訴人以處分2、3、4、5對上訴人為前述裁罰無誤，並駁回上訴人就處分3、4、5部分不服之訴等節，固非無見。然查，本件舉發機關依行為時處罰條例第7條之1規定受理民眾檢舉而為職權舉發的案件，即使本件違規事實係發生在一般道路上，亦當類推適用行為時處罰條例第85條之1第2項第1款規定關於違反義務次數判斷標準，以評價檢舉之違規行為數後，製單舉發，理由業如前述，是原判決所認：行為時處罰條例第85條之1第2項第1款所指同條例「第33條」，係指汽車行駛於「高速公路、快速公路或設站管制之道路」而違規行駛，核與本件違規事實係發生於「一般道路」者本屬有別等語（見原判決第9頁第3-6行），顯難謂允當；又觀以原判決認定有處分3、4、5之3次違規擷取照片（原審卷第91-92、93-94、95-96頁）所示，該各次違規擷取之照片僅3張，共計9張，然該等照片所顯示之畫面，或涉及道路兩側燈光昏暗、或是否有交會之其他道路顯示未明，顯均難據以判斷是否符合行經「路口」之意涵，此亦難以被上訴人於原審所提出被證6中之Google違規地點示意圖（原審卷第143頁）而得輔以清楚判斷，則原判決就此所認：縱認此一規定於一般道路可類推適用之，依違規地點示意圖所示，上訴人先後行經勤進路（近環山路口）、勤進路（47號）、勤進路（80號旁），其各次係於不同地點之違規，且均已行駛經過一個路口以上，則依前開規定自得連續舉發，亦無違反一行為不二罰原則及比例原則等語（見原判決第9頁第7-14行），亦嫌速斷，原判決就此應依職權調查釐清並說明認定之依據。復以上訴人起訴及上訴就此所爭執者，即在於其駕車所為「跨越分向限制線駛入來車道」是否符合行駛經過一個路口以上之情形（原審卷第13頁，本院卷第29頁），則本件依被上訴人於原審所提被證6中，已檢附有上開3次舉發佐證之錄影光碟，則該等錄影光碟中所呈現之行車及行經路段等過程為何，自為判斷上開3次違規是否各已行經一個路口之意涵，而得以判斷是否該當3次「跨越分向限制線駛入來車道」違規行為，而可為連續舉發及分別處罰之重要依據，則原審非不得會同兩造當事人勘驗檢視該錄影光碟，以確保勘驗程序之公正，並減少爭議。據上所述，原判決顯有應調查而未調查及認定事實未依證據法則之不適用法規及理由不備之違法。

五、綜上所述，原判決就駁回處分3、4、5部分，既有如上述之違背法令情事，且足以影響該部分之判決結果，則上訴人指摘原判決就駁回處分3、4、5部分違背法令，求予廢棄，為有理由。又本件事證尚有未明，有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，爰將原判決除確定部分外廢棄，發回原審更為適法之裁判。

六、據上論結，本件上訴為有理由，爰判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭